论公共财政改善民生的重点领域及实现途径，本文主要内容关键词为：民生论文,公共财政论文,途径论文,重点论文,领域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过改革开放30年的高速发展，我国经济社会步入加速转型时期，一方面经济总量今非昔比，人民生活水平大幅提高；另一方面，在发展的过程中，计划经济时代低水平但相对均衡的分配格局被打破，新的利益分配格局仍未成型，利益冲突使各方矛盾凸显，解决民生问题显得尤为重要，公共财政与民生问题密切相关，如何准确把握民生的现状，理清公共财政与民生问题的相互关系，提出财政支持民生、保障民生、改善民生的有效措施，是完善公共财政体系过程中一个十分重要的命题。
一、改善民生是公共财政的基本职能
随着我国经济社会的快速发展，人民生活水平大幅度提高，民生状况得到切实改善。但是，目前我国正处在经济社会发展的转型期，也正是各种社会矛盾的凸显期，社会需求很大、人民诉求很多，这对改善民生带来了不少挑战。财政作为“庶政之母”，关注民生、改善民生、保障民生，将支出重点转向民生领域，缓解、消除经济社会矛盾，保障经济社会持续稳定健康发展，是其基本职能所在。
（一）财政支出重点转向民生是落实科学发展观，坚持“以人为本”的必然要求。
科学发展观的核心是以人为本。以人为本，实质上就是要在经济发展的基础上，注重保障和改善民生，通过不断解决事关人民群众切身利益的问题，在经济社会发展中体现人民群众作为最高价值主体的目标，在努力创造更多的物质财富的基础上让广大人民群众共享发展成果，使得个人的生存和发展与社会的发展和进步逐渐相统一、相一致，充分调动广大人民群众的积极性、主动性和创造性，为经济社会发展提供强大动力和坚实基础。党的十七大把以改善民生为重点的社会建设提高到新的历史高度，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动和谐社会建设”，这对解决民生问题提出了更高的要求。公共财政是推动科学发展、促进社会和谐的物质基础，贯彻落实科学发展观，坚持以人为本客观上要求公共财政要随着社会主义市场经济体制的不断完善而不断调整支出结构。长期以来，我国的财政支出结构是以政府主导型投资的经济建设支出和行政管理支出为主，而以提供公共服务产品为主的公共财政体制建设相对滞后，导致了经济虽然快速发展，但公共产品服务跟不上。近年来，国家和广东省的财政支出结构调整步伐都在加大，呈现明显的转变。特别是较大幅度地增加了对社会保障、卫生、教育、住房保障等民生等方面的支出，有力地保障和改善了民生。
（二）财政支出重点转向民生是经济社会转型的现实需要。
在深入分析世界各国经济社会发展进程后，美国经济学家库兹涅茨于1955年首次提出了“倒U型”理论，即经济社会发展的长期趋势为：在前期工业文明向后期工业文明过渡的经济发展早期阶段，尤其是在人均国民收入从最低上升到中等水平即人均GDP达到1000美元至3000美元之间时，由于经济开始起步，基于社会资源、体制等方面的制约，会进入一个矛盾凸显时期，收入分配状况会趋于恶化，继而随着经济发展，社会矛盾趋于缓和，收入分配逐步改善并达到比较公平的状态。库兹涅茨理论认为，在人均国民收入处于3000-5000美元时是一个不稳定时期，此时收入分配差距处于倒U型曲线的最高端，也是一个出现拐点的敏感时期。在这个阶段往往对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期，也是极易出现经济失调、社会失序、国民心理失衡、社会伦理失范等社会“成长痛”现象的关键时期。
库兹涅茨倒U型理论概括了经济社会发展过程中社会矛盾及收入分配状况的变动趋势，对隐藏在表象后的本质进行分析，可以得出两点结论：一是随着社会经济的发展，社会矛盾将有一个不断积累并激化的阶段，对经济社会持续发展会产生抑制作用，必须采取有效措施加以控制；二是经济社会发展到成熟阶段，效率与公平的选择将适度向公平倾斜，必要的分配公平将有助于经济社会持续发展。收入分配差距在经济发展后期逐步缩小，社会矛盾趋于缓和正是各项利益调节机制特别是财政二次分配手段效用得到发挥的证明。作为关于经济社会转型期的一个假说，库兹涅茨曲线具有较强的适应性和解释力，对当今我国的发展有一定的参考意义。从广东的情况看，2007年人均GDP已经突破4000美元，正处于库兹涅茨倒U型曲线的上升部分并接近最高端，收入分配差距呈不断扩大的趋势（2002年广东居民收入基尼系数首次超过0.40的国际警戒线，2006年已超过0.45）。财政是政府履行职能的物质基础、体制保障和政策手段，财政支出安排是调节社会利益分配、促进社会和谐的最直接、最有效，也是传导机制最为便捷的手段。经济社会转型客观上要求强化财政二次分配功能，着力保障和改善民生，把支出重点转向解决经济社会转型阶段出现的一些热点、难点问题，如公共教育、公共医疗、公共卫生以及社会保障等基本公共服务问题，有效缓解社会矛盾。
（三）保障和改善民生是公共财政基本特征的具体体现。
关于公共财政的定义和特征，尽管各界看法不尽相同，但比较一致的观点是：公共性是公共财政的灵魂，公共财政的所有特征都离不开公共性，即满足社会公共需要，市场经济无法解决或解决不好的，公共财政必须介入，以求有效解决市场经济外部性和资本的逐利性导致的公共产品供给不足等问题。因此，公共财政转型必然要求财政支出重点转向公共需要或公共服务。当前，日益增长的社会公共需求与政府公共服务供给不足是越来越突出的一对矛盾。首先，公共需求的主体不断扩大。一方面由于经济社会发展过程中出现了许多传统公共服务体制所不涉及的主体，如城市农民工群体；另一方面传统公共服务供给的不均衡导致一些长期处于公共服务边缘的主体被凸显出来，如广大农民和城镇的下岗失业群体。由于公共服务的“保底”特性，更由于这些群体在经济社会中的弱势地位，其对公共服务的需求相比其他群体更为强烈，必须在公共服务供给上有所侧重地向这些增量意义上的群体倾斜。其次，除了需求主体扩大所带来的总量增长效应外，一般公众对公共服务的需求也在不断增长。随着经济社会发展，广东公共需求的结构正从消费型转向发展型。2007年，广东城乡居民可支配收入分别为17699元、5624元，比1978年增加了19942元和5431元，比1998年增加了11515元和2097元，恩格尔系数都已降至50%以下。这说明，无论在城市还是在农村，消费型的需求已退居其次，发展型的需求逐渐成为主角。而在发展型需求中，教育、社会保障、基本医疗卫生等成为最重要的公共需求。与日益扩大的社会公共需求相比，公共服务的供给不仅在总量上处于相对不足的情况，而且在城乡之间和不同群体之间存在不均等现象。这种状况如果长期得不到改善，将会把经济发展推向结构性失衡的边缘，也会使社会发展面临断裂的危险。因此公共财政框架的确立客观上要求财政支出重点转向提供公共物品和公共服务，解决公共服务供给不足且不均等的局面。
二、现阶段公共财政保障民生的重点领域是基本公共服务
（一）公共财政保障民生的重点领域。
解决民生问题不可能一劳永逸，只能分步骤、有重点地实施。按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，逐步增强和提升改善民生、保障民生的力度和水平，大力推进基本公共服务均等化，构建保障民生的长效机制。笔者认为，以下五个方面应作为财政支持、保障和改善民生的重点领域。
——教育。在现代社会，教育是公民权利能否实现以及实现程度的重要因素。在公共财政的框架下，财政必须把教育作为重要的保障内容，着力支持解决“上学难、上学贵”的问题，确保教育公平。一方面，要不断增加财政性教育支出，提高其占GDP的比重，另一方面，要调整财政教育支出的层次和地区结构，主要用于在建立农村免费义务教育经费保障机制和全面建立完善家庭困难学生资助政策体系上。
——公共卫生和基本医疗服务。关注民生，一个重要的方面就是通过建立良好的公共卫生和基本医疗卫生服务体系不断提高居民健康素质。因此，要加大财政投入，确保公共卫生和基本医疗卫生服务的公益性，促进卫生事业与经济社会协调发展，推动建立健全与国情省情相适应的医疗卫生服务体系和覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。
——就业。就业是民生之本，是人民群众获得收入、维持生计和进一步改善物质精神生活的基本途径。解决就业问题是解决民生问题的基础。当前，我国劳动年龄人口数量的快速增长，特别是农村劳动力向城市加速转移，使得就业形势日益严峻。财政在支持劳动就业方面应有作为，比如通过劳动技能培训，提升劳动者素质；改善公共就业服务，增进就业机会等方式满足劳动力不断增长和劳动力转移就业的需要。
——社会保障。社会保障是现代国家实现社会公平正义的基本要求，也是社会的“稳定器”和“安全网”。我国正处于经济社会转轨过程中，建立完善的社会保障体系显得日益迫切和重要。党的十七大提出我国社会保障体系建设“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，慈善事业、商业保险为补充”，这也是今后财政的重点支持方面，以确保社会保障水平与经济发展水平相适应。
——住房保障。安居才能乐业，住有所居是社会公平正义的关键一环。仅靠市场机制不能解决低收入家庭的住房问题，而需要政府通过公共服务给予保障，住房保障制度是世界各国普遍采用的一项公共政策。一方面要加强和改善房地产市场调控，抑制房价过快上涨，引导市场在解决普通居民合理住房需求方面发挥作用；另一方面，要落实政府在解决困难群众住房困难中的责任。
（二）广东推进基本公共服务均等化的实践。
近年来，广东把改善民生、促进社会公平摆在突出位置，先后部署实施了十项民心工程、建设教育强省、文化大省、社会主义新农村、构建和谐广东等重大工作，突出解决民生问题，维护社会和谐稳定。适应这种转变，广东不断调整优化财政支出结构，财政支出公共财政方向转移加速，在确保政权正常运转的基础上，压缩一般竞争性领域投入，加大社会公共服务投入等，引导和调控社会资源向制约经济社会协调发展的区域和领域倾斜，不断缩小城乡之间、区域之间、社会成员之间的公共服务水平，促进经济社会事业的协调发展。据统计，2003-2007年，全省财政民生投入5151亿元，占全省一般预算支出的比重从2003年的43.63%提高到2007年的50.47%，提高了6.84个百分点，基本体现了公共财政“取之于民，用之于民”的本质特征。总体而言，近年来广东公共财政建设取得了重大进展，提供公共产品和公共服务的能力不断增强，保障和改善民生力度不断加大。财政支出呈现出“四个倾斜”的特征：
第一，向基层和困难地区倾斜。一是不断加大转移支付力度，2003-2007年，省对市县一般性转移支付和调资转移支付达482亿元，从2002年的60亿元提高到2007年的140亿元，较好地满足了欠发达地区政权正常运转和社会稳定的财力需要。二是实施激励型财政政策，充分调动了各地发展县域经济的积极性，扭转了广东经济欠发达地区经济财政增速长期慢于全省平均水平的局面。县均一般预算收入从2003年的1.3亿元增加到2007年的2.89亿元，一般预算收入超亿元的县从2003年的30个增加到59个。三是坚持激励和帮扶并重，出台了加强地方政府债务管理的措施，以及帮助县（市）解决镇（乡）财政困难的奖补政策，努力提高县（市）财政平均自收自支水平。如，2005-2007年，省财政每年安排4亿元，集中用于帮助100个县（区）、1000个镇（乡）解决财政困难，加强基层政权建设。
第二，向困难群众倾斜。不断加大扶贫济困力度，提高困难群众的基本生活保障水平。一是着力解决困难群众生产生活问题，如，2003-2007年省财政共安排7.13亿元对重点优抚对象进行补助、安排资金2.4亿元帮助困难地区建立解决部分企业军转干部生活困难的长效机制。又如，从2002年起，省财政每年安排1亿元用于补助贫困地区提高14.3万重点优抚对象生活和医疗补贴标准，2007年省财政分两次共增加安排1亿元提高重点优抚对象的生活费补助标准。二是积极推进解决“一保五难”问题。据统计，2003-2007年省级财政共投入约220亿元用于解决农村“一保五难”问题，收到了显著成效。
第三，向社会发展的薄弱环节倾斜。不断加大对关系民生的教育、文化、社保、医疗、环保等公共领域的支持力度，确保新增财力主要用于公共领域，纠正财政“越位”与“缺位”并存的状况。一是加大教育投入，大力实施教育优先战略，2003-2007年，全省财政教育支出达1840亿元，投入总量居全国首位。二是加大医疗卫生投入，县镇村三级卫生服务网络初步建立。2003-2007年，全省财政医疗卫生支出达471亿元。三是加大就业和社保投入，就业和社保体系日益完善。2003-2007年，全省财政社保和就业支出达1006亿元。四是加大对防灾减灾投入，增强了财政应急调控、抵御灾情的能力。如今年广东遭受了重大的雨雪冰冻灾害，全省各级财政部门共拨付中央、省和市（县）财政救灾复产专项资金超过15亿元，有力地支持灾区抗灾和灾后重建。
第四，向“三农”倾斜。按照“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，加快推进公共财政向农村倾斜、基础设施向农村延伸、社会保障向农村覆盖，促进城乡协调发展。2003-2007年，全省财政农林水支出达643亿元。一是着力加快农村基础设施建设。重点支持农村公路建设、农田水利基本建设、农业综合开发、农村沼气建设等方面。二是着力支持农业生产发展。重点完善粮食直接补贴、农机具购置补贴政策，加大补贴力度，支持农业龙头企业、农民专业合作组织，大力发展现代高效农业，提高农业产业化经营水平。三是着力保障基层政权运转。开展“镇财县管镇用”和村级财务改革试点，积极采取措施严控乡村发生新债，大力化解乡村债务问题等。
通过财力分配的“四个倾斜”，广东财政支出结构趋于合理，一些失调的支出关系得到初步调整，使有限的财政资金集中投入到了民生领域和社会发展的薄弱环节，有力保障和改善了民生。
三、强化公共财政再分配功能，加快推进以改善民生为重点的社会建设
近年来，广东财政保障和改善民生取得了显著成绩，但与贯彻落实科学发展观的要求相比，与人民群众的需求相比，还有较大的差距，日益增长的公共服务需求与财政供给能力不足仍是一对突出矛盾，必须进一步加大保障和改善民生的力度。
（一）公共财政保障和改善民生需要着重把握的几个重点。
1.转变理财观念理财方式，建立面向民生的公共财政支持体制。公共财政要以民生为重，保证公共服务长期、可持续实现，就必须建立面向民生的公共财政支持体制。从“建设财政”转向“公共财政”，从“吃饭财政”转向“民生财政”，这不仅是财政运行机制的转换，也是理财观念、理财方式的转变。适应这种转变，必须彻底更新理念，从“安排”、“给钱”等旧的思维方式中走出来，主动为民生服务，着力解决好人民群众生产生活的突出问题。不但要通过健全的投入体系、完善的规章制度保证民生支出预算的执行，而且对那些直接落实到个人的各种财政资金，直接补助到民生项目上的各项财政支出，要切实加强监督，保证一分不少地落实到位，让全体社会成员真正感受到公共财政阳光普照，平等地享有社会资源和改革发展的成果。
2.合理界定财政支出范围，扩大公共财政覆盖面。对需求要分轻重缓急，将有限的资源优先满足当前最重要、最迫切的需要，合理界定财政支出范围，“有所为，有所不为”。一是要以社会需要为基准，明确财政在公共服务投入的主导作用，突出政府为社会公众直接提供包括公共教育、公共卫生和医疗、公共安全、就业再就业、社会保障、环境保护等与民生直接相关的公共职务职能。在此基础上，在财力允许的情况下，逐步扩大公共财政的覆盖面。二是一般的竞争性领域，财政资金要坚决退出，公共财政推动经济发展的主要领域应是市场失灵领域和关系到国民经济重大发展战略与布局的领域。
3.缩小城乡区域财力差距，推进基本公共服务均等化。福利经济学的“福利最大化”原则要求居民大致均等地享受基本公共服务。“福利经济学之父”庇古根据边际效用理论提出两个基本的福利命题：国民收入总量愈大，社会经济福利就愈大；国民收入分配愈是均等化，社会经济福利就愈大。因此，要增加社会经济福利，可以从两个方面入手：一是在生产方面增大国民收入总量；二是在分配方面消除国民收入分配的不均等。印度诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森认为，如果有一个大致均等地享受教育、国民健康与就业等基本公共服务的制度，国民福利水平就会明显提高。按照以上理论，要提高整个社会的福利水平，就要求基本公共服务均等化，要求提供基本公共服务主体的财力均等化。但现实情况是，广东城乡区域之间发展极不平衡，财力差距非常大。从收入水平来看，2007年，珠三角地区在全省市县级一般预算收入中的比重高达82.73%，增收额占82.48%；而东西两翼、粤北山区在全省市县级一般预算收入中的比重仅占7.79%和9.48%，增收额仅占6.92%和10.60%。从支出水平来看，当前67个县（市）中，实际可支配财力和人均可支配财力最高的达到16.7亿元、8.7万元，最低的只有5800万元、1.4万元，城乡区域之间公共支出保障能力差距十分明显。因此，必须扭转城乡区域发展不平衡、财力严重不均的状况，缩小城乡区域财力差距，推进基本公共服务均等化。
4.发挥财政收入分配职能，推动收入分配制度改革。近年来，国家和地方都加强了对城乡低收入群体的扶持，如实行农村最低生活保障制度，全面实施农村免费义务教育，扩大新型农村合作医疗制度覆盖面等。这些举措表明，政府调节收入分配，保障和改善民生的力度正在加大。但国民收入分配格局仍存在一些比较突出的问题，还不适应全面建设小康社会阶段改善民生的客观需要。党的十七大报告指出：初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。按照这一指导思想，财政部门应更好地发挥收入分配职能，推动收入分配制度改革。一是加强对企业工资分配的调控和指导，健全工资正常增长和支付机制，着力提高低收入者收入，千方百计提高劳动报酬在国民收入初次分配中的比重，提高居民消费能力，调整居民消费预期。二是密切关注价格上涨对民生的影响，及时落实各项财政补贴政策，保障困难群体基本生活。三是及时调高城乡低保对象保障标准，强化地方政府在稳定房价和住房保障方面的责任。四是创造便利条件和确立相应的财政与优惠税制，引导第三次分配，扶持社会慈善公益事业快速发展。五是完善财政转移支付制度，缩小城乡区域差距。
（二）公共财政保障和改善民生需要注意把握的几个原则。
保障和改善民生是一项长期而系统的工程。公共财政支出重点转向民生领域是经济社会发展的必然要求，要努力做好这篇大文章，顺应经济社会发展规律。在此过程中，我们要把握以下原则：
1.统筹考虑。改善民生必须放在促进整个社会发展去考虑。通过改革开放30年的建设，我们基本形成了较为完善的交通、通讯、城市化配套等硬件基础，但教育、就业、基本医疗、社会养老、住房保障、生态保护等软件基础的建设，还需要不断加大投入加以完善。
2.突出重点。改善民生必须抓住基本民生和基本公共服务的层面。合理发挥公共财政的作用，就是要抓住基本民生问题，财政不可能包揽所有的民生，比如教育，首先要抓基础教育，医疗首先要抓基本医疗保障。实现基本公共服务均等化的目标，是一个漫长而循序渐进的过程。
3.完善机制。改善民生必须建立长效机制。改善民生往往是在财政增量上做调整，但如果存量不调整，实现改善民生的目标就很困难，而调整存量必然会触动一些既得利益群体，因而需要建立一种长远的稳定制度，通过稳定的、法定的财政预算制度建立起保证改善民生支出的长效机制。
4.法治保障。财政支出转向民生领域同时要加强法治财政建设。提高财政资金效率以及增强财政支出透明度，是社会和公众对政府和财政提出的更高要求，就是让有限的财力在改善民生方面发挥更大的作用。同时，让公众享有公共资源配置的知情权、建议权和监督权，促进依法理财、科学理财和民主理财，让有限的财力发挥更大作用。
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