论领导干部无为问责制的理论基础——以马克思主义经典文献为中心，本文主要内容关键词为：马克思主义论文,领导干部论文,理论基础论文,文献论文,问责制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1004-3160(2013)05-0086-06
何为“无为”?中央和地方一致采纳的定义包括主观“无为”与客观“无为”两个层面：主观“无为”是指缺乏主观努力，即不履行或不正确、及时、有效地履行规定职责，导致工作延误、效率低下的行为；客观“无为”是指付出努力不够，工作能力与所负责任不相适应，导致工作效率低、工作质量差、任务完不成的行为。针对党政干部的这两类“无为”之举，各级地方部门根据中央的无为问责精神出台了相应的问责办法。事实上，不管是“无为”问责精神还是问责办法都在马恩列斯的思想和实践中有所体现，具体体现在他们对党政机关及其职员的工作作风、薪资待遇、社会地位和监督问责四个方面的规定和要求上。
一、监督问责方面：自上而下与自下而上及同级之间形成全方位监督
胡锦涛在党的十八大报告中指出，要“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”[1]健全问责制度，加强监督体系的重要性和必要性思想在马恩列斯的文本中也有详细论述。
(一)以“下层”监督问责为核心的上下监督问责紧密结合
马克思通过将巴黎公社与法国之前的历届政府对比认识到了人民群众切实掌握知情权、表达权、普选权、罢免权和监督权的重要性，他在《法兰西内战(之三)》中写道：“普选权在此以前一直被滥用，或者被当作议会批准神圣国家政权的工具，或者被当作统治阶级手中的玩物，只是让人民每隔几年行使一次，来选举议会制下的阶级统治的工具；而现在，普选权已被应用于它的真正目的：由各公社选举它们的行政的和创制法律的公务员。从前有一种错觉，以为行政和政治管理是神秘的事情，是高不可攀的职务，只能委托给一个受过训练的特殊阶层，即国家寄生虫、俸高禄厚的势利小人和闲职人员，这些人身居高位，收罗人民群众中的知识分子，把他们放到等级制国家的低级位置上去反对人民群众自己。现在错觉已经消除。彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的责任制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的。”[2]P96可见，马克思和恩格斯认为，只有在法律上赋予民众普选权、监督权，可以随时根据规定罢免公务员，才能有效打击党政机关中的蛀虫、寄生虫和无为闲职人员，才能强化真正的责任制，消灭虚伪的责任制。
列宁则主张“上层”的监督与领导和“下层”的监督与检查相结合，他认为：“现在，当党愈来愈公开进行活动的时候，可能而且应该最广泛地实行这种监督和领导，不仅受党的‘上层’的监督和领导，而且要受党的‘下层’，受全体加入党的有组织的工人的监督和领导。”[3]P678与“上层”体制内的监督问责相比，列宁更加重视来自民主党派和无党派人士、工人、农民等“下层等级”的问责。他强调要“组织来自下面的、民主的检查和监督，即由人民自己，由职员联合会、工人联合会以及消费者团体等等实行检查和监督”。[4]P249-250“只要真正革命民主的政府能强制执行，能依靠‘下层’即民主派、职员、工人的支持和参加，使他们从中得利受益，并且号召他们起来实行监督。”[4]P253那么，政治改革抑或经济改革就能更加不负众望。可是，为什么要以“下层”而非“上层”的问责为核心呢?这是因为：
其一，“下层等级”是被压迫被剥削阶级，这样的阶级更具集体精神，更讲组织纪律，更愿服务奉献。正如列宁所说：“由现有的社会力量来实施，并由现有的社会(即不是政府的，不是官僚的)力量加以监督，不过这种社会力量一定要来自所谓‘下层等级’，即来自被压迫被剥削阶级，因为这些阶级的英勇精神、自我牺牲精神和集体纪律，在历史上总是比剥削者高出无数倍。”[4]P252
其二，下层的群众性监督问责更能有效消除官僚主义、主观主义、形式主义现象，更能发现党政部门的缺点，降低决策失误与执行错误的发生频率。斯大林即认为“下层”监督与反官僚主义、组织群众性的批评是三位一体，相互促进的，“第二个问题是关于反官僚主义斗争的任务，关于对我们的缺点组织群众性的批评的任务，关于组织来自下面的群众性的监督的任务。”[5]P36为什么党政部门会出现“无为”现象，这与缺乏有效的人民民主与监督问责息息相关，如斯大林所言：“这是因为有些人把党的垄断弄到了荒谬的地步，压制了下层的呼声，取消了党内民主，培植了官僚主义。……要做到这一点，唯一的办法就是组织来自下面的监督，组织工人阶级千百万群众来批评我们机关里的官僚主义，批评它们的缺点和错误。……我们所以需要来自下面的群众性的批评、来自下面的监督，也就是为了不使千百万群众的这种经验白白地丧失，为了考虑到这种经验并加以采用。”[5]P37-38
第三，广泛的群众问责和舆论监督有利于改善组织，改进工作。斯大林认为来自群众的监督问责不可缺少，“因为不大力开展批评和自我批评，不把我们各个组织的工作置于群众的监督之下，就不能改善我们的经济组织、工会组织和党组织，就不能把建设社会主义和镇压资产阶级暗害活动的工作向前推进。”[5]P120同时，斯大林还认为舆论监督的作用不容小觑，“问题在于要通过对我们缺点的自我批评和批评来组织党内的广泛的舆论，来组织工人阶级的广泛的舆论，使之成为一种生动锐敏的道义上的监督；极有威信的领袖如果要保持党和工人阶级对他们的信任，就应当倾听这种监督的呼声。”[5]P10
(二)同级之间的监督问责
同级之间相互了解，相互帮助，因此他们之间的监督问责能起到互相牵制，互相促进的效果，尤其是针对处于监督薄弱环节的中央和地方主要领导人，此规定意义更大。邓小平就说过：“对领导人最重要的监督是来自党委会本身，或者书记处本身，或者常委会本身。这是一个小集体。我们一些领导同志，同伙夫、勤杂人员等同志们编在一个党小组里，那是起不了多少监督作用的……同等水平、共同工作的同志在一起交心，这个监督作用可能更好一些。”[6]P309-310
同级之间的监督问责除同等级别、共同工作的同事之间外，还涵盖新党员对老党员，新人对旧吏的监督问责。列宁即认为“当然，所谓大胆，并不是马上就把重要的职务交给新手担任，因为担任重要职务所需要的知识，新手还没有掌握。要大胆，是说要大胆地同官僚主义作斗争，我们的党纲非常明确地提出为什么官僚主义会在某种程度上复活以及怎样防止的问题并不是没有原因的。要大胆，首先是说要大胆地让那些熟悉人民群众的生活状况及其疾苦和要求的新党员对职员、官吏和专家实行监督。”[7]P56列宁之所以赞成大胆地放手让知识储备不够的新人去监督旧吏、专家，是因为这更起到多方面的作用，“在很多场合可以为新党员安排这样的工作，即让这些党员一方面监督旧官吏是否认真地完成自己的任务，另一方面很快能学会业务，并能独立地担当工作。”[7]P57还有一个方面是能让新人积累经验、吸取教训，在往后的实践中避免前人所犯的错误，少走弯路，提高工作效率。
一旦形成广泛而有效的以自下而上问责为核心的自上而下与自下而上以及同级之间三面结合的监督问责体系能起到多方面的积极作用：第一，使党政各部门职员与干部量才适用，充分发挥其一技之长和主观能动性；第二，可令各级干部承担责任，承担自身所犯错误导致的恶果，从而保证党政干部谨慎细心，以避免主观性决策失误。如列宁所说：“因此，全体党员自然都能胸中有数地决定是否选举这个活动家来担任党的某种职务。对于党员在政治舞台上的一举一动进行普遍的(真正普遍的)监督，就可以造成一种能起生物学上所谓‘适者生存’的作用的自动机制。完全公开、选举制和普遍监督的‘自然选择’作用，能保证每个活动家最后都‘各得其所’，担负最适合他的能力的工作，亲身尝到自己的错误的一切后果，并在大家面前证明自己能够认识错误和避免错误。”[3]P417第三，有效打击国家公务员脱离群众行为，促使其不唯上，不唯书，只唯实，到基层中去，到群众中去，密切联系群众。为此，“我们应当竭力使我们的国家机关‘扩大十倍’，使它成为千百万劳动群众所亲近的机关，把官僚主义的残余从国家机关中铲除出去，使国家机关同群众打成一片。”[8]P358
二、工作作风方面：反对“奥勃洛摩夫习气”和官僚主义
党政领导干部“无为”的部分表现就是因循守旧、不思进取、懒散懈怠、消极无为的奥勃洛摩夫习气以及官僚主义、形式主义、个人主观主义。对此，党的十八大报告也有类似的阐述，“坚持艰苦奋斗、勤俭节约，下决心改进文风会风，着力整治庸懒散奢等不良风气，坚决克服形式主义、官僚主义，以优良党风凝聚党心民心、带动政风民风。”[1]所有这些“无为”举止同样备受马克思、列宁和斯大林的反对和批评。倘若不坚决整治干部“无为”习气，势必伤害党心民心，污染政风民风。
马克思曾高度赞扬与“无为”行为形成鲜明对比的巴黎公社政府职员的举止，“他们光明正大地进行工作，不自以为是，不埋头在文牍主义的办公室里，不以承认错误为耻而勇于改正。”[2]P97
马克思从反面贬斥“无为”举止，而列宁则是从正面痛斥“奥勃洛摩夫习气”和官僚主义等“无为”现象，“我们从沙皇俄国学到了最坏的东西，也就是简直要把我们窒息死的官僚主义和奥勃洛摩夫习气”。[7]P633
斯大林也斥责奥勃洛摩夫分子和官僚主义分子，“他们害怕群众的批评和群众的监督像害怕火一样，他们妨碍我们开展自我批评，妨碍我们克服我们的弱点和错误。决不能把我们组织里的官僚主义看作仅仅是拖拉作风和文牍主义。……我们应当更坚决地发动千百万工农群众进行来自下面的批评，进行来自下面的监督，作为消除官僚主义的主要药剂。”[5]P57
联共(布)中央于1928年6月3日颁布的《中央六月宣言》在广泛吸收马克思、列宁、斯大林等马克思列宁主义理论家的“无为”问责思想的基础上总结性地指出：“如果不是最大胆、最坚决、最彻底地吸引群众参加社会主义建设事业，由千百万群众对所有的机关实行检查和监督，清除其中不称职的分子，那么改造时期的任务是无法解决的。……只有彻底实行党内民主和工会民主等(党和工会的各级机关真正由选举产生，任何一级的书记、常委会、委员会等等都完全能够撤换)，才能形成群众的经常的监督，才能摘除我们机关的官僚主义赘瘤，才能清除官僚主义压制、互相包庇、官吏式的阿谀逢迎、胡作非为、忘记群众利益和小市民的高枕无忧等的种种表现。没有这些措施，批评和自我批评的口号就会变成一纸空文，而且只会使这个口号，使党的领导和党本身在群众心目中丧失威信。”[5]P633可见，只有实行群众性的监督和问责，批评与自我批评才有实在意义，才能克服党政部门中的忘记群众利益和小市民式的高枕无忧式的“无为”现象，才能克服奥勃洛摩夫习气和官僚主义的“无为”现象。
邓小平在1981年前后认识到我国党政部门中存在严重的“奥勃洛摩夫习气”和官僚主义作风，他说：“我们面临的最大问题是官僚主义，它反映在我们上层建筑臃肿不堪，机构重叠，人浮于事，效率低下，耽误事情。”[9]P205对此，他特别强调要进行政治体制改革，改革的主要内容就是要改变人浮于事、无所事事的“无为”倾向，“政治体制改革就要消除机构臃肿、人浮于事、官僚主义，还包括改革人事制度。”[9]P354
三、薪资待遇方面：报酬相当于熟练工人的标准
马克思和列宁认为无产阶级政党和社会主义国家的公仆人员与以往封建社会、资本主义社会的高薪特权官员不同，薪资待遇自然也不再是俸高禄厚，而是相当于熟练工人的薪资。
马克思总结巴黎公社的经验时强调：“从公社委员起，自上至下一切公职人员，都只能领取相当于工人工资的报酬。”[2]P55公社委员的报酬是相当于工人的工资，那普通公务员呢?马克思认为也是一样的。“一切公务员像公社委员一样，其工作报酬只能相当于工人的工资。”[2]P121
类似地，列宁也从理论上规定作威作福的官吏们的待遇标准，他认为苏维埃政权的公职人员要接受群众监督问责，报酬不得高于熟练工人的平均工资标准。列宁在《论两个政权》中深刻认识到工兵代表苏维埃政权既与欧美先进国家的资产阶级议会制民主共和国政权性质不同，更与资产阶级临时政府不同，不同的一个重要方面就是工兵代表苏维埃的“官吏，官僚，或者也由人民自己的直接政权取代，或者至少要接受特别的监督，变成不仅由人民选举产生、而且一经人民要求即可撤换的官吏，处于普通的受委托者的地位；他们从占有能领取资产阶级高薪的‘肥缺’的特权阶层，变为特殊‘兵种’的工人，其报酬不超过熟练工人的一般工资。”[4]P20之后，列宁在《国家与革命(之四)》中评价考茨基在企业中由工人选出代表来组成“某种类似议会的东西”这一观点时，尖锐地批判道：“但是关键就在于这个‘某种类似议会的东西’不会是资产阶级议会机构式的议会。关键就在于，这个‘某种类似议会的东西’不会仅仅‘制定条例和监督官僚机构的管理工作’，像思想没有超出资产阶级议会制框子的考茨基所想象的那样。在社会主义社会里，由工人代表组成的‘某种类似议会的东西’当然会‘制定条例和监督’‘机构的’‘管理工作’，可是这个机构却不会是‘官僚的’机构。工人在夺得政权之后，就会把旧的官僚机构打碎，把它彻底摧毁，彻底粉碎，而用仍然由这些工人和职员组成的新机构来代替它；为了防止这些人变成官僚，就会立即采取马克思和恩格斯详细分析过的措施：(1)不但选举产生，而且随时可以撤换；(2)薪金不得高于工人的工资；(3)立刻转到使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有的人暂时都变成‘官僚’，因而使任何人都不能成为‘官僚’”。[4]P210在列宁看来，成立“某种类似议会的东西”，即工人代表委员会是必要的，因为它有利于监督和管理，但是这个委员会不能再是官僚式机构，工人代表也不能变成官僚主义者，为此，需要采用马克思和恩格斯提出的措施：(一)代表不但由选举产生，而且可以随时依法撤换；(二)工人代表或管理人员的薪金不得高于工人的工资；(三)为实现任何人都不能成为“官僚”，需要使所有的人都来监督和监察代表们、官员们。这三大措施同样是制约和问责党政部门中“无为现象”的有力规章制度。
四、社会地位方面：由选举产生并可被撤换，受群众监督，是人民公仆
党的性质、宗旨和国家的国体、政体决定了我国各级党政机关的干部和职员不再是由领袖或长官直接任命，而是由民主选举产生并可被依法罢免，也不再是“骑在人民头上作威作福的老爷们”，而是人民的公仆，是最广大人民意志的执行者和最广大人民利益的创造者，接受人民的监督问责。对于这些思想观点，马克思列宁主义者也有充分论述。
(一)公务员是由选举产生并可被随时罢免，受群众监督问责
马克思分析1871年的巴黎公社历时短暂却前无古人的丰富共产主义实践时指出，无产阶级国家是比封建主义国家、资本主义国家更为进步的崭新国家，这种进步性就真实地体现在人民享有更高层次的民主和平等，也真实地体现在党政部门官员的产生更加民主，官员的行为更合民意。“公社打碎了资产阶级国家机器，废除常备军代之以人民武装，废除官僚制度代之以民主选举产生的、对选民负责的、受群众监督的公职人员。”[10]P804“一切社会公职，甚至原应属于中央政府的为数不多的几项职能，都要由公社的勤务员执行，从而也就处在公社的监督之下。”[2]P121同时，马克思还认为无产阶级国家的一切公务员都必须由选举产生，对人民负责，受人民罢免和问责，尤其是手握重权的警察、法官和审判官。“公社是由巴黎各区通过普选选出的市政委员组成的。这些委员是负责任的，随时可以罢免。其中大多数自然都是工人或公认的工人阶级代表。……警察不再是中央政府的工具，他们立刻被免除了政治职能，而变为公社的负责任的、随时可以罢免的工作人员。所有其他各行政部门的官员也是一样。……法官和审判官，也如其他一切公务人员一样，今后均由选举产生，要负责任，并且可以罢免。”[2]P55-56总而言之马克思认为，“公社代表和维护劳动群众的利益，由人民直接行使权力。它由工人或公认的工人阶级的代表组成，在其整个活动中依靠劳动群众。这个国家的无产阶级性质在于：一切权力机构和人民代表由选举产生，对选民负责，随时可以撤换；武装力量和国民自卫队按民主原则建设和组织；由选举出来的法官、公社的官员来代替以前的司法机关的官吏。”[2]P3
列宁在苏联社会主义建设实践中也多次强调要保障人民群众的知情权、选举权。他说：“群众应当有权为自己选举负责的领导者。群众应当有权撤换他们。群众应当有权了解和检查他们活动的每一个细小的步骤。群众应当有权推荐任何工人群众承担执行的职能。”[11]P143-144此外，列宁还强调苏维埃政权必须密切联系人民并保障人民的罢免权和自下而上的监督权以铲除“奥勃洛摩夫习气”和官僚主义的莠草。“正是苏维埃与劳动人民接近，才能造成一种特别形式的罢免制和另一种自下而上的监督制，现在应该极力发展这些形式。”“我们应该有更多种多样的自下而上的监督形式和方法来杜绝毒害苏维埃政权的一切可能，反复不倦地铲除官僚主义的莠草。”[11]P186
斯大林也充实了人民依法享有的参与权、选举权的理论和实践。“斯大林时期制定的苏联1936年宪法，规定实行普遍的、平等的、直接的、无记名投票的选举制，这是对社会主义民主理论和制度的贡献。”[12]但是，后来由于斯大林错估了国内外形势和民主集中制制度的不健全导致这些正确理论与实践遭到严重破坏。
(二)公务员不是骑在人民头上的老爷，而是人民的公仆
列宁通过对比封建主义落后国家的代表——俄国和资本主义先进国家的典型——英国的政治制度后，认识到无产阶级政权中的官员必须是人民的公仆而非主人。“与俄国的落后性及其专制制度相适应的，是人民在官吏面前完全无权，特权官僚完全不受监督。在英国，人民对行政机关实行强有力的监督，然而即使在那里，这种监督也远不是完全的，官僚仍然保持着不少特权，他们往往是人民的主人，而不是人民的公仆。”[3]P147
可是，如何防止国家机关及其工作人员由人民公仆变为人民主人呢?恩格斯于巴黎公社成立20周年之际为《法兰西内战》单行本作导言时介绍了两个可靠的办法。“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人——这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的——公社采取了两个可靠的办法。第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二，它对所有公务员，不论职位高低，都只付给跟其它工人同样的工资。公社所曾付过的最高薪金是6000法郎。这样，即使公社没有另外给代表机构的代表签发限权委托书，也能可靠地防止人们去追求升官发财了。”[2]P12-13
总之，不管是因为自身不去努力导致的主观“无为”现象还是由于所作努力成效甚微引起的客观“无为”现象，与精神懈怠危险，能力不足危险，脱离群众危险，消极腐败危险一道，都是党政建设面临的极大危险。党政干部主客观“无为”危险与“四大危险”是交集的关系而非完全等同，但其危害系数与“四大危险”难分伯仲，甚至比“四大危险”对党政威信和人民福祉的危害更加严重。正如安徽省委书记张宝顺在省委中心组理论学习会上说道：“现在有一种不好的现象，就是为了几张选票，为了不出事、不担责，甘当‘太平官’，遇到矛盾绕着走，不愿得罪人，不敢去碰硬。从某种角度上说，这种不作为，对事业造成的危害不比贪污腐败小，是影响我们工作和事业的一大顽症。”[13]正是因为民众的选举权、监督权、问责权尚未真正落实，民众在决定官员任免与升迁的问题上缺少应有的话语权、参与权，使得官员一味讨好决定其前途的重要官员远离全心全意为人民服务的宗旨。
既然党政干部“无为”危害大、影响深，那么，采取相应举措对“无为”现象进行问责是必不可少的。而马克思列宁主义经典思想家早就从理论上对举措方面提出了建议，防范举措的重点可以归结为四个方面：其一，对党政部门的干部和职员形成多领域全方位的监督问责，这包括自上而下、自下而上和同级之间三个领域，核心是自下而上的广泛的群众性监督问责；其二，严肃党政干部的工作作风，杜绝“奥勃洛摩夫习气”和官僚主义；其三，规定党政干部的薪资待遇，薪资过高易致使骄奢淫逸，待遇过低易促使贪污腐败，因而，其薪资待遇应与熟练工人的一般标准齐平；其四，规范党政干部的定位和地位，即是人民的公仆们而非马克思所指责的“骑在人民头上作威作福的老爷们”。这四个方面的内容便是马克思列宁主义对党政干部无为问责制的相关建议和理论基础。