“执政方式”与“领导方式”：一种政治学的规范分析，本文主要内容关键词为：方式论文,政治学论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“执政”与“领导”：是什么和不是什么
近几年来，在报刊和各类文献中，“执政”、“领导”、“执政方式”、“领导方式”这些话语的使用频率非常高，这充分反映了在新的历史时期和新的社会条件下，我们党强化执政意识、重视加强和改善党的领导的战略性思维。
问题在于，这些本来有着重大区别和不同涵义的词语，在学术研究特别是党建语汇中交互使用、意义替代的“同化”、混用现象相当普遍。这种术语混用不利于严格意义上的学术探讨，容易产生政治岐义。有些提法，甚至会对加强和改善党的领导、巩固党的执政地位产生负面作用。
在政治学意义上，“执政”是反映国家政权的归属关系的概念。一个政党的“执政”，系指经过宪法程序（或其他政治途径）执掌国家公共权力。它是一种宪政样式和宪政行为，其所要处理的基本关系，是党和国家、党与他党的关系。“执政”所体现的，是一种“法理正义”(rational-legal justice)。“领导”是反映群体中控制与服从关系的概念。“领导”是一定社会性的组织、动员、引领，是为确定和实现目标而影响群体活动的作业过程。它是一种组织模式行为，其所要处理的基本关系，是与社会、社会组织和民众的关系，“领导”之绩效，是领导主体、领导客体和主客体所处环境这三种因素的函数。“领导”所体现的，是一种“伦理正义”(ethicat justice)。
“执政”主要表明一个政党在国家政治体系中的法定地位和公共责任，所指涉的是公共权力的（形式上）归属；“领导”则表明一个政党的社会动员和组织能力的幅度，所指涉的是政党所要实现的各种战略和战术目标。因此，“执政”在本质上是统治(rule)，而“领导”在本质上则是治理(governance)。“执政”具有法理上的抽象意义，“领导”则具有伦理上的具体意义。
从过程特征看，“执政”表现为一种静态过程，“领导”则表现为一种动态过程。从社会正义的角度看，“执政”取决于是否合乎“形式正义”（宪法和法律上的正当性）。“领导”则涉及民意、社会意识形态和社会认同等，它的实现率取决于是否合乎“实质正义”（人民体认的合法性）。
虽然“执政”和“领导”两者都以权力为基础，但是“执政”偏属制度层面，“领导”则偏属行为层面，两者的区别是很大的。“领”与“导”是两个互相联系、互相制约的方面。“领”是统领、率领、带领，涉及政治原则和政治方向；“导”为指导、引导、倡导、督导，涉及具体方法问题。中国共产党是无产阶级政党，党的执政表明了国家性质，因此“执政”主要与国体（人民民主专政的国家性质）相联系；党的领导及其一定形式与国家政权形式相关联，因此“领导”更多地涉及政体（人民代表大会制度是党实施和实现领导的政权形式）。
世界各国的政党，即使是执政党，但不是或不一定是领导党。世界上近200个国家和地区的政党的执政方式形态各异，但一般来说，国家政治生活和社会生活的“领导”，是通过选举获胜的政党组阁所组成的政府来体现的，即执政党只能通过议会和政府施政。执政党行使政权的主要职能和途径，大致特点，一是通过党政一体化来控制政府，行使政权。“政党大选获胜的回报就是政府的职位和权力”[1]，执政党组织政府，行使政权，该政党的领袖就自然而然地出任最高行政长官（总统、总理、首相等），并由政党领袖根据本党在取得政权斗争中的贡献大小，任命有功之臣为政府内阁成员。二是通过议会党来控制议会。谁控制了议会的多数议席，谁就有可能在议会中通过本党的政策，使之成为国家政策得到推行。但是由于政党内部争权夺利的复杂性，一些有争议的法案只有统一全体本党议员意志才有保证，因而各党在议会中便形成了议会党团。议会党团由党团领导人、督导员、本党议员组成。议会党团领导人一般又是该党的领袖；督导员则负责督促本党议员，在表决时无条件地与党保持一致。执政党对议会的控制，是通过议会党团来保证的，而非执政党也同样通过自己的议会党团来影响议会表决，与执政党抗衡。三是通过行政来推行政策。政党在筹备选举活动中，就将自己的政纲、政策向选民反复作宣传，一旦在选举中获胜，成为执政党，该党便可运用整个行政系统强行推行党的政策。一般有两种途径，一是靠议会党团力量使政策成为国家法律、法令；二是通过宪法和法律赋予行政的权力直接贯彻、落实政策。执政党在推行自己政策时，基本准则是遵循宪法和法律，倘若相违，就会受到来自议会中的反对党和法院，甚至是大众舆论的制裁和谴责。
在我国，中国共产党既是执政党，又是领导党，党是国家公共行政的实际中轴。“领导党”的一个基本特征，是它作为完整、系统、独立的政治组织，领导包括政府在内的一切社会组织以至于整个社会的全部事务。中国共产党从中央到地方的各级党组织，与同级政府系统具有同构性。这一点，明显区别于世界各国的其他政党。在这种情形下，“执政”和“领导”又具备了更多的内在关联：“执政”是高于“领导”的政权归属层面，“领导”则是“执政”实现形式和具体表现。整体的“执政”，通过具体的“领导”来实现和体现。但是无论如何，必须看到，“执政”不同于“领导”，“领导”有别于“执政”，两者的政治内涵有着重大区别。
“执政方式”与“领导方式”：话语的限制
进而可以从学理上分析经常见诸杂志报端的“转变执政方式”、“提高执政水平”这类话语。这些提法的本意，是指随着我国改革开放和社会主义现代化建设的不断深入，特别是在进入全球化时代和我国加入WTO的情况下，党的领导方式要适应新形势新情况的变化，用意无疑甚好。问题是象“转变执政方式”这类话语，在严格意义上，意味着党要从现在宪法所确立的执政方式，转向另一种别的什么执政方式，这就产生了政治歧义。
这类话语，将本来应该是“领导方式”（或方法）“转变”和“改变”的问题，暗换成了“执政方式”的“转变”，这无意中涉及到了党的执政方式的一系列问题：什么是党的执政方式？党的执政方式要不要转变？应该由原来什么样的执政方式，转向另一种什么样的方式？
所谓“执政方式”，系指执政的法定方式，亦即宪法和国家法律予以确认的方式，它是国家政党制度和国家国体模式。世界范围的政党执政方式，一般有这样几种：一是“一党多元”执政模式，即“事实上的一党制，其主要特征：第一，社会多党化，法律上并不禁止其他政党的存在与活动，理论上也不排除各政党通过竞选轮流执政的可能性。第二，众多的政党中只有“一党独大”，其他政党力量弱小，无力与其竞争，形成一党垄断政权的局面。如九十年代初以前的日本、印度即是如此。二是两党“轮流执政”模式。最早诞生于美国，但以美国为典型。这种执政模式是政治上势均力敌的两个政党，通过控制议会席位或竞选总统等手段，以轮流上台的方式交替执掌政权。英美以及其他一些国家的两党制执政，一个共同的特点，就是限制第三党的发展。三是多党“联合轮流执政”模式，以法、德等国为代表。如法国就是一个多党制的国家，由于参加竞选的政党太多，选票过于分散，一个政党通常很难获得半数以上的席位，因此一般总是由几个政党联合执政。
那么究竟什么是中国共产党的执政方式？1949年中华人民共和国的成立，标志着中国共产党从“革命党”和“在野党”，转变为执政党，本文认为：中国共产党的执政方式，其本质，就是与坚持和完善工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政（国体）相关联的党领导的多党合作和政治协商制度。也就是说，党领导的多党合作制度和政治协商制度（或者说一党执政、多党参政模式），是我国作为人民民主专政国家的党的“执政方式”和“执政制度”。
这种执政方式，既不是一党制，也不是两党制，而是中国共产党领导的多党合作制和与此相联的政治协商制度。这一点，不同于西方国家的政党制度和国家制度，也有别于前苏联和东欧前社会主义国家的政党制度和国家制度。
那么什么是党的“领导方式”？党的“领导方式”，本文认为：就是党通过自身的组织体系，对社会进行组织、动员、整治，实施党的各项方针政策的体制化的手段形式和运作过程。
在1978年改革开放以前，党领导的基本方式是“一元化领导”，所谓“一元化领导”，就是在突出和加强党的领导的过程中，不适当地把各种权力集中于党，权力过分集中，党政不分，以党代政的领导方式。这种领导方式，曾具有历史的合理性。党明确提出实行“一元化领导”是在抗日战争时期，始见于1942年9月1日中共中央政治局作出的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》（注：《决定》规定：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，它应该领导一切其他组织，如军队、政府和民众团体。根据地领导的统一和一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会（中央局、分局、区党委、地委）”。《决定》还规定：“党的领导的一元化，一方面表现在同级党政民各组织的互相关系下，又一方面则表现在上下级关系下。”但是这一《决定》特别注意到了在实行一元化领导体制的情况下，正确处理党组织与政府、民众团体和关系问题，指出党委包办政权系统工作、党政不分的现象必须纠正。参阅侯少文：《依法治国与党的领导》第179页，浙江人民出版社1998年版。）。当时正是抗日战争最艰苦的时期，根据地的割据状态，抗战的地区性和游击性，要求各地区和各种组织密切配合，要求有高度集中的统一领导。党在这种特殊历史条件下所形成的“一元化领导”，对巩固和发展抗日根据地，取得民族战争和民族革命的胜利起了重要作用。在夺取全国政权后，党面临的形势与任务有了重大改变，但是领导方式上出现了“路径依赖”(path dependence)现象，仍沿袭“一元化领导”并进一步发展和强化。从1953年提出“大权独揽、小权分散，党委决定，各方去办”，到文化大革命中强化党的“一元化领导”，以党代政，党政高度同一日益严重（党的九大加紧了再造党的一元化领导体制的步骤，《人民日报》、《解放军报》、《红旗》杂志在纪念建党50周年的长篇专文中，特别强调“各级党委都要建立和健全党委制，加强一元化领导，防止分散主义”的问题。及至党的十大，党的一元化领导引人注目地写入了党章（注：《党章》规定：“国家机关，人民解放军和民兵，工会、贫下中农协会、妇女联合会、共产主义青年团、红卫兵、红小兵及其他革命群众组织，都必须接受党的一元化领导。”）。以后党包办一切、干预一切，越来越多地履行着国家功能。造成党政职能混乱，政治绩效低下，为此我们党付出了沉重的代价。
十三届三中全会以后，党对这种党政不分、以党代政、高度集权的旧体制的积弊有了比较清醒的认识。在这方面，中国改革开放和总设计师邓小平有过许多非常深刻的论述。他指出：这种领导方式，“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记”，“党的一元化领导，往往变成了个人领导”[2]。他多次强调，要把实行“党政分开”作为政治体制改革的关键和突破口。
党的十二大首次对“党的领导”作出这样的定义：“党的领导主要是思想政治和方针的领导，是对于干部的选拔、分配、考核和监督，不应当等同于政府和企业和行政工作和生产指挥”[3]。这里将“党的领导”主要定义为“政治领导”，要求党的领导从行政性过程，转变为一种制度化的政治性过程。
党的十三大进一步对“党的领导”和党的“领导方式”作出这样的表达：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策”。[4]这里提出了“政治领导的主要方式”的概念，提出党的领导方式主要是通过“法定程序”使党的主张变成国家意志。十三大以后，为实现党的“领导方式”的转变，各级党委撤消了与同级政府部门对口重叠的职能部门，大量日常性、事务性和行政性的工作开始向行政部门和业务部门转移。党的十六大在这一重大问题上又有进一步发展，提出“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，依法执政，实施党对国家和社会的领导。”[5]
1997年9月，党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的重大命题，鲜明提出“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”，并对“依法治国”定义说：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”[6]这是党在领导方式上的重大转变。
与此同时，十五大提出了党要发挥“总揽全局、协调各方”的领导核心作用的问题[7]强调按照总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和完善党的领导体制。党的十六大进一步提出要“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持他们依照法律和各自章程开展工作，更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。”[8]
“总揽全局”，体现了党的“执政”地位，“协调各方”不是“替代”各方，也不是“主导”各方，而是以“各方”的主体存在为前提，党是一种“协调”。不是以党代政，不是党办国家、党办社会，而是通过国家政权和国家职能的运作，来管理国家事务和社会事务。这样党站到了更高的位置上，从具体纷繁的事务中解脱出来，各方的事情由各方去办，党发挥政治上的领导核心作用。这种领导方式，是党执政半个多世纪后总结出的历史经验，要符合现代国家政治生活运行的一般规律。
从党的“一元化”领导，到“总揽全局、协调各方”；从“以党代政、党政高度同一”，到“党政职能分开”；从党履行一切社会功能的“党治”方式，到使党的主张经过法定程序变成国家意志的“法治”方式；从强化和发挥党组织的行政功能，到强化和发挥党组织的政治功能，这是党在领导方式上的巨大变化。需要指出的是，这只是“领导方式”层面的变革，决不是也不可能是“执政方式”上的“转变”。
政治话语中常说的“改进执政方式”之类，涉及到党领导的多党合作制度和政治协商制度这些根本性制度层面。既然要“转变党的执政方式”，就有一个执政方式“转”的问题，以及如何“转”、向何种方式“转”的问题。那么我们不妨追问一下：党要从现在的多党合作制、政治协商制度这种执政方式，究竟要“转”到另一种什么样的执政方式上去呢？
“执政”是一种与宪政样式相联的制度方式。在制度属性上，“执政方式”属于国家根本政治制度范畴，“领导方式”则属于根本制度下的体制性范畴。一个国家的“执政方式”是相对稳定的，而领导方式却是相对变化的。中国共产党现在的“执政方式”，是从中国具体国情出发逐步建构和完善起来的。既然我们充分肯定现在的执政方式是一种历史性选择，具有现实的合理性，又为什么要“转变”呢？按照宪法原则和“四项基本原则”，作为执政政治制度的多党合作制度和政治协商制度，主要任务是“完善”而不是“改变”或“转变”。
我们可以提倡“完善执政方式”或者说“转变领导方式”，而不宜说“转变执政方式”，在执政方式上，现阶段主要的任务是“坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度。坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，加强同民主党派合作共事，更好地发挥我国社会主义政党制度的特点和优势[9]。党的十六大报告中的这段话，已表达得非常清楚，党的执政方式是要“完善”，而不是“转变”。
为了使党建理论更加规范化，应准确把握和区分“执政”、“领导”、“执政方式”、“领导方式”这些政治语汇的内涵和区别，在党报党刊党的文献中，审慎地使用。应该将“转变执政方式”这类提法，改为“转变领导方式”或“改进领导方法”，以避免不必要的政治岐义。党报党刊党的文献和党建话语以及学术研究中，凡涉及执政和政治制度层面的语汇，应该规范化（顺便说一句，党建理论的深化，有些甚至要从厘定有关概念的基本涵义做起）。
进一步说，提“提高执政水平”也不是很适宜，因为作为政权执掌方式的政党之“执政”，与古希腊城邦古罗马共和国时代的“执政官”(archon;consul)之“执政”（若干个体执掌城邦和共和国权力）以及我国古代典籍“左传”所记载的“郑人游于乡校，以论执政”、“以议执政之善否”[10]之“执政”（系指政事）完全不是一回事。现代政党的“执政”是一种宪政样式，是现代国家中的关联宪法法律意义的法定行为，严格地说，只有法理上的“合法”“不合法”之分，没有伦理上的“水平”高低之分。