关于中央银行经理国库问题的再认识，本文主要内容关键词为：中央银行论文,再认论文,国库论文,经理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于再认识问题的提出
国库业务，对我国的中央银行来说，是一项传统业务，但在不同的历史时期，对这项业务有不同的认识和要求。从解放初期到70年代末，国家实行的是计划经济，财政体制基本上是统收统支，国库只是起到一个“出纳”的作用，其具体业务由人民银行代理。从80年代开始，国家进行了经济体制改革，人民银行专门行使中央银行的职能，财政由统收统支逐步发展为各种形式的“包干”体制。为保证预算执行的真实性和准确性，维护各级财政的正当利益，就要求国库不仅起到出纳的作用，还要起到监督的作用。因此，1985年，国务院颁布《中华人民共和国国家金库条例》时改人民银行代理国库为人民银行经理国库，同时赋予国库对预算执行的监督权限。人民银行为了完成国务院赋予的光荣任务，要求在内部增设专门的国库工作机构，增配专职干部。此后的一段时间，是国库业务得到很大发展的时期，机构设置、队伍建设、制度建设等方面都有较快的进展。
近几年来，在许多地方，国库工作不仅没有得到加强，而是在弱化。具体表现在：一是有人民银行机构的地方，撤消国库工作机构，减少国库工作人员。这些地方的国库工作只是核算工作，国库的管理、监督作用大大地消弱。二是没有人民银行机构的地方，国库业务委托商业银行代理。代理行能把国库的帐记清楚的就算不错，管理工作无法开展，监督工作更是不可能做。因为，国库监督的对象是财政、税务部门和金融机构。受托的商业银行本身就是受财政、税务部门监督的，与其他商业银行又是平级单位，根本无法实施监督管理。国库管理的弱化，造成的直接后果是：“混库”现象时有发生，应为中央的收入而误入地方；地方政府为达到保“基数”和压“基数”的目的，时常采取“空转”入库、以退库作为支出以及科目调整等办法，人为调整财政收支数字；地方政府越权批准各种“提退”的现象已是相当普遍。
另外，形势的发展也出现了新的矛盾，主要是中央银行的体制改革与经理国库出现矛盾。按照人民银行改革的方案，人民银行机构将按经济区域设置，金融监管将跨越行政区划。而国库必须是按行政区划设置，一级政府，一级国库。并且是上级管下级，与行政（财政）管理体制一致，不能跨越行政区域。国库按行政区划的垂直管理与中央银行的区域管理，将形成事实上的矛盾。特别是今后的大区分行成立后，这一矛盾将更加突出。
在许多地方原来的国库管理工作在弱化，而新矛盾的出现又要求国库管理工作中有新的举措，这就进一步提出必须重新认识中央银行经理国库的重要性并在实践中使国库管理得到加强。
二、关于国库的性质和职能
对于国库的性质和职能缺乏正确认识是忽视国库工作的重要思想根源。国库的存在同财政资金的特点有关。与单位的资金和私人的资金相比，财政资金有两个特点：一是财政分配是国家的集中分配，因而财政资金的收支规模很大。二是财政资金的政治性很强。它的运作同国家的政策密切相关，财政收支规模的大小和结构的变化都包含着重要的政治意义。由于财政资金规模大，所以，一个小小的失误，也会造成巨大的浪费。又由于财政资金的政治性强，所以，一旦发生违规操作就会造成很大的政治影响。这两个特点都要求对财政资金运行进行严格的规范化管理。国库正是适应了对财政资金进行严格的规范化管理的要求而产生的。
国库是直接为财政、预算管理服务的，但是，国库之所以又成为一个同财政、预算相区别的概念，就在于国库是一个专门的管理机构。古今中外，国库的共同特点是，它是一个具体办理财政收支的专门机构。随着财政的产生也就产生了主管财政的政府机关，如我国古代的户部和现代的财政部，在其内部机构的设置上，一般有负责综合管理收支的预算司（处、科、股），也有分管收支的税政、债务、行财、企财等司（处、科、股）。之所以需要国库，就在于具体的财政收支只能由专门的国库机构经办。不但财政机关的税政、债务、行财、企财等司（处、科、股）不能具体办理财政收支，就是财政机关的预算司（处、科、股）也不能具体办理财政收支。财政机关的预算司（处、科、股）可以对财政（预算）收支的计划、执行和决算进行全过程的管理，也可以代表政府向同级国库下达支付命令，但唯独不能具体办理财政收入的收纳手续和财政支出的支拨手续。所以，就是当国库附设在财政机关之内时，国库也必须是一个相对独立的机构，即与预算司（处、科、股）相区别的机构。所以如此，一是可以把财政收支的出纳业务办理得更有效率和更加规范，二是可以发挥国库对财政收支的监督作用，这后一点更为重要。一切财务活动都需要监督，而国家的财政活动，因其规模大且政治性强，就特别需要加强监督。而国库的专门设置是实现监督财政资金运作的前提条件。
国库的职能是在发展中逐步得到完善的。结合我国人民银行经理国库的实践，国库应具有四种职能：第一，国库的会计职能，也即出纳与核算职能。它是指具体办理财政收支并保管好库款，同时及时、准确地计算收支数据。第二，国库的监督职能。是指对财政收支的及时性、合理性和合法性进行监督，并对违规者进行追究。第三，分析职能。是指国库利用掌握国库统计资料的便利条件，对于财政收支以及相关的经济情况进行分析，成为财政和政府的参谋。第四，委托职能。是指政府委托办理的其他事项，如代办国债发行等等。在国库工作中，会计工作是基础工作，是第一位的工作，也是首先必须做好的工作，但绝不是唯一的工作。实际上，对于国库来讲，监督工作是非常重要的。财政收支要受各方面的监督，比如，各级人大的监督，各级司法机关的监督，各级审计机关的监督，但是，国库对财政收支的监督是其他方面的监督不能代替的。因为国库的监督是与国库的会计工作紧密结合的，是“事中”的，是第一线的，是最及时的，因而，国库监督是对财政收支的一种很有效的监督。
以往人们讲到国库时，常常把国库解释为财政的出纳机关，这是很不全面的。特别是当人们用单位财务部门的出纳来比喻国库的作用时就更显得国库只是一个比较被动的服务机关。
借鉴国际上的经验，结合我国国库工作的实践和形势发展的要求，可以把国库的性质和职能概括为：国库是具体承办并监督财政收支的专门机关。其职能包括：会计职能、监督职能、分析职能和委托职能。
三、关于中央银行经理国库问题
在历史上，国库一般是附设在财政机关的一个相对独立的机构。但是，随着财政收支的货币化和银行职能的发展，国库同银行的关系特别是国库同中央银行的关系就越来越密切。在银行业发展以后，财政收支所涉及的企业和事业单位一般都会在银行开户，由银行经办国库业务就有很多方便，即所谓钱不出银行门就可以实现财政收支的收纳和支拨。所以，现代的国家一般都是委托银行经办国库业务。中央银行和商业银行都可以办理国库的会计性业务，但要全面实现国库的职能，中央银行比商业银行有很多优越的地方。商业银行由于其特殊的性质和地位所决定，很难实现对国库的监督职能和分析职能。所以，多数国家在选择经办国库业务的银行时都选择中央银行。
在我国，坚持由中央银行经理国库有其客观必然性，这是因为：第一，中央银行是国家的银行，也是银行的银行，中央银行在金融监管方面有很大的权威性，对商业银行和非银行金融机构有很大的制约能力。第二，中央银行的组织原则以垂直领导为主，地方干涉少。特别是中央银行的机构设置打破行政区划之后，更减少了地方干预。第三，中央银行是国家机关性质的金融机构，中央银行没有盈利目标，部门利益和地方利益淡化。第四，中央银行的主要任务是通过调控货币供应量来保持币值的稳定。中央银行调控货币供应量的物质力量是中央银行掌握的基础货币，而国库的存款则是基础货币的重要组成部分。中央银行通过经理国库，及时掌握库款的动态，这对于中央银行实施货币政策以及货币政策同财政政策的结合非常重要。
有一种意见认为，财政部门可以自办国库，何必一定要中央银行经理国库。财政部门自办国库可能有两种作法。第一种作法是，财政部门自记一本国库账，而把库款存入商业银行。这样的所谓国库，虽然可以办理国库的出纳性业务，但国库的监督作用必然会大大消弱，以至被取消。第二种作法，由财政部门自办一个自成体系的国库系统。同中央银行经理国库相比，财政部门自办自成体系的国库，在国库成本方面可能造成很大浪费，同时不利于发挥国库的监督作用，更不利于财政政策与货币政策的结合。可见，财政部门自办国库是不可取的。
另一种意见是，组织完全独立的国库系统。也即组建一个既不设在财政机关又不设在任何银行的完全独立的国库系统。这样的国库建制，对于发挥国库的职能，特别是发挥国库的监督职能可能是有利的，但是，在国库成本方面会高得多，而且不利于财政政策同货币政策的结合。至少从目前看，这一方案还不够现实。
比较来讲，在我国还是应当坚持由人民银行经理国库，同时在新的形势下，进一步改革国库体制，更全面地发挥国库的职能，更好地为财政、预算管理服务，更有利于财政政策与货币政策的结合。
四、关于国库的相对独立性
有的国家实行完全的独立国库制，即国库直属中央政府，与财政和中央银行都是平行关系。这样，在国库独立性方面是比较彻底的，但毕竟是极少数的例外。一般的情况下，国库设在其他系统中，比如，设在财政机关，或设在中央银行，或设在商业银行。设在其他系统中的国库就有一个相对独立性的问题，相对独立性是国库机构的基本特征。
现代的国库一般都设在中央银行。这样，国库相对独立性问题也就是中央银行内部如何保持国库的独立性问题。在我国，就是在人民银行内部如何保持国库的相对独立性问题。从目前的情况看，矛盾的焦点不是在“相对”上，而是在“独立”上。这是因为：第一，设在中央银行内部的国库同货币流通和信贷管理等基本业务相比，国库工作不可能占有特别重要的地位，容易被忽视，如果没有相对独立性，国库工作更容易被削弱。第二，设在中央银行内部的国库，如果没有相对独立性，不仅会影响会计性工作的质量，而且更重要的是，很难实现国库的监督职能。第三，设在中央银行内部的国库，如果没有相对独立性，就很难建立起一支高素质的国库工作队伍，而如果没有高素质的国库工作队伍，就很难全面完成国库工作的任务。
国库是介于财政（预算）与金融（银行）之间的一个范畴。既然国库的直接服务对象是财政（预算）管理，因此，讲国库是财政（预算）管理的一部分，未尝不可。同样，既然国库设在中央银行内部，讲国库工作是中央银行工作的一部分，也是顺理成章的事情。但必须明确，国库工作不是一般性的金融业务，而是中央银行工作中的一个特殊的部分。国库管理是介于财政管理与金融管理之间的一种特殊性管理工作，不能简单地讲，国库是财政管理的一部分，或金融管理的一部分。国库是一种比较特殊的国家经济管理工作，应当根据国库管理的这种特殊性质来确定国库的组建原则。
五、关于健全中央银行经理国库的新体制
1.提高认识，从思想上保证国库职能的实现
理论是实践的先导。应当通过加强国库理论的研究工作，用正确的国库理论指导国库实践。必须明确，国库是具体办理财政收支并对财政收支负有监督责任的专门机构。国库除承担会计性职能外，还必须对库款的进出进行有效的监督，并开展国库的分析工作。
已有的《中华人民共和国国家金库条例》及其《细则》等有关国库的基本法规应认真执行，对于违规者，要追究责任。同时，应当考虑，根据新的形势，适时修正原有的法规。
还应当积极培训国库干部，包括对于主管国库业务的人民银行负责人的培训。同时还应当加强对国库的宣传工作，以进行正确的舆论导向。
2.健全机构，从组织上保证国库职能的实现
关于国库的设置，必须实行彻底的人民银行经理国库的原则。既然是人民银行经理国库，那就必须坚持，只有人民银行机构本身才能经理国库（包括基层库）。如上所述，商业银行很难全面实现国库的职能，因此，不能把人民银行经理国库在中途转化为商业银行经理国库。
为了配合分税制财政体制的实行，从原则上讲，国库也应分设为中央金库和地方金库。关于中央金库的设置，可考虑，在人民银行总行设中央金库的总库。今后人民银行不再设省级分行，可以在省会城市的人民银行分行设省级分库。在地（市）人民银行分行设中心支库。在县（市）人民银行支行设置支库。如县（市）不设人民银行支行，就应建立独立的支库机构，由地（市）中心支库直接领导。中央金库不设乡（镇）级的支库，在乡（镇）一级，如有中央金库的业务，由县（市）支库直接办理。人民银行如设大区级分行，大区分行不经办国库业务，但有责任对所辖地区的国库业务进行监督。
关于地方金库的设置，可以有三种选择：一种办法是，由地方政府委托某商业银行经理地方金库。第二种办法是，由地方政府委托人民银行单独组建一套地方金库机构。第三种办法是，由中央金库兼办地方金库业务。商业银行由于其性质所决定，不仅很难全面实现中央金库的职能，也很难全面实现地方金库的职能。所以，商业银行经理地方金库，弊大利小。地方政府委托人民银行单独组建地方金库，虽然有利于强化地方金库的功能，但成本太高，而且越往基层，国库的行政区划原则和人民银行的经济区划原则之间的矛盾就会越大，不易协调。比较来讲，由中央金库兼办地方金库业务，更为合理，也更为现实。
为了加速财政资金的周转，减少税款占压，应积极创造条件，由国库设置营业部，直接办理税款及其他财政收入的经收业务。必要的时候，也可以委托商业银行办理一部分经收业务，但必须进行规范化操作，加强国库对商业银行经收业务的指导和监督。
3.人财单列，从物质上保证国库职能的实现
全面实现国库职能的重要前提是国库的相对独立性，而保持国库相对独立性的重要条件是人员和财力的保证。因此，对于国库的人员和经费必须单列，并基本上实行单管。
为了加强各级人民银行对国库的领导，各级中央金库的主任由同级行长兼任，第一副主任由主管国库工作的副行长兼任，各级国库管理局的局长兼任同级国库的常务副主任。主任和第一副主任不列国库编制。常务副主任以下人员列国库编制，凡列国库编制的人员，在人事管理上以垂直管理为主，同级人民银行不能随意对国库工作人员调进调出。
国库经费由财政专项拨付，其中，基本工资以及同基本工资挂钩的经费由国库单管，办公等性质的经费可以和人民银行经费混合使用。一般的办公条件由同级人民银行统筹，必要时由财政提供专项设备购置费用。
长期以来，我国的国库实行的是无偿服务，即存款不计息，汇款不收费。在计划经济体制下，无偿服务的原则渗透到社会生活的各个方面，在这种情况下，国库实行无偿服务是很自然的事情。但是，在市场经济体制下，物质利益原则渗透到社会生活的各个方面，在这种情况下，国库再孤立地实行无偿服务，就会带来很大负效应。国库工作之所以被忽视，除了认识上的原因外，无偿服务是一个重要的原因。无偿服务也是占压税款的重要原因。因此，应该改无偿服务为有偿服务，即存款计息，汇款收费。为减轻中央银行和财政的负担，开始时计息和收费的标准都可以稍低一些。
此外，还应当考虑采取一些其他的有助于保持国库相对独立性的措施。比如，在业务性工作上允许国库独立行文，独立对外。再比如，实行独立会计制度。从国库的相对独立性出发考虑问题，国库会计并不简单就是预算会计的一部分，也不简单就是人民银行会计的一部分。实际上，国库会计是一个独立的系统，应单独设置会计科目和会计报表（当然要注意与预算会计和人民银行会计的衔接）。作为配套改革，还应积极开发适合国库使用的软件系统。
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