县级政府经济职能浅析，本文主要内容关键词为：县级论文,职能论文,政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
县级政府经济职能的目标就是县级政府为实现县域经济持续、稳定、协调增长，达到在社会主义市场经济中县域经济资源的有效配置，实现劳动力充分就业，收入分配基本公平，最终实现县域经济的持续、快速增长。笔者认为，在县域经济尚欠发达的相当长一段时间内，县级政府的经济职能主要有以下几个方面①：
一、鼓励、引导县域经济发展的职能
县级政府鼓励、引导县域经济发展职能是指在市场经济发展中，县级政府以市场组织者和市场秩序维护者的身份出现，用直接的行政手段和法治手段来构造市场经济体制的框架和规制；以市场经济的引导者身份，通过经济政策、财政、价格等经济手段对经济生活产生影响，使经济发展体现县级政府的意图，并克服市场自发力量所造成的市场缺陷或市场失灵，以保证市场高效运行，创造公平竞争的市场环境，使有限的社会资源有效地配置到各个部门，以获得有效的产出。
发展经济、增加收入是人民群众对各级政府永恒的要求，在县域经济尚欠发达的地区，县级政府发展县域经济的压力更大，而同一地区、基本相同条件下县域经济发展的差异，往往更使人们感到县级政府在发展县域经济中作用的差异。2004年11月，笔者曾考察了中部地区A县与B县交界某处的企业发展状况。在这一交界处，两县一路之隔，但B县一侧有27家企业，而A县一侧仅有2家企业，令人吃惊的是B县一侧的27家企业之中竟有11家企业的投资者是A县籍居民。调研中一位在B县一侧办企业的A县投资者讲到：“我们A县发展经济的政策在文件上，不在政府和有关部门的工作中”。言语不免偏激，但A县一侧2家企业月户均税费负担3170元，而B县一侧企业月户均税费负担2026元的对比却是直接的证据。这一现象作者称之为县域经济发展“边界现象”，各地有关这种现象的报道不时见于媒体。它非常直观地证明了县级政府将鼓励、引导县域经济发展职能作为其首要经济职能的必要性。
二、建立和维护市场秩序的职能
县级政府建立和维护市场秩序的职能，主要表现在根据国家有关维护市场秩序的法律，结合县域内市场体系的建设，制定市场规则，保证各种市场规则的严肃性和公正性。
市场秩序包含静态秩序和动态秩序两部分，静态的市场秩序就是市场经济法律、法规本身，由有立法权的中央及上级政府提供(制定)；动态的市场秩序就是执法、守法秩序，存在于市场主体的守法活动及执法主体的执法工作中。在2005年河南省的一次对外招商会上，某粮油公司的一位负责人曾说：“我们不希望自己的投资出事，我们不是很看重地方官员制定什么样的优惠政策，而是更在意这个地区的行政秩序”。因此，主要作为执法主体的县级政府，建立和维护市场秩序的职能履行的好坏，对县域经济的有序发展起着举足轻重的作用。
三、提供公共服务和基础设施的职能
县级政府提供公共服务和基础设施的职能，主要表现在县级政府凭借自身的政治、经济实力参与公共部门的经济活动，以降低公共服务和基础设施的社会成本，从而使社会获得较大的收益，为市场经济的发展创造必要的和良好的基础设施条件。
县级政府履行该项职能应做好基础设施的建设和基础产业的研究开发及信息的咨询和服务等活动。基础设施的建设和基础产业的研究开发是县域内社会经济发展和各市场主体进行经济活动的根本条件。如交通运输设施和通讯设施的建设，自然资源的开发和利用，城镇供水、供电、供气设施建设、排水排污设施建设等。信息的咨询和服务活动是县级政府凭借其拥有的行政权威和广泛的信息网络，为生产者和消费者提供信息的咨询和服务，并通过信息的传递和采用，来传达和贯彻政府指导经济发展的某些意图，如政策变动、重点产业开发、投资热点转移、主要资源的供求状况等信息。由于这些信息往往是通过政府的权威媒介来传达的，因而传递速度快，传递面广，可以减少不同的市场行为主体短期或长期决策的盲目性，从而有利于市场效率乃至整个社会效率的提高。
四、扶持农业生产的职能
县级政府扶持农业生产的职能是指县级政府加大对农业的有效投入，以进一步改善农业生产条件和提高农业生产的技术水平的职能。
对于农业经济占有重要地位的一些地区来说，履行扶持农业生产的职能仍是未来较长时期的重要任务。为此县级政府必须加大对农业的投入，尤其是社会基础性投入。这是因为它具有投入金额大、受益面广、工期长、具有远期的经济效益、社会效益和生态效益等特点，对提高农业综合生产能力，扩展农业生产的可能性边界有着重要的作用。为了保证对农业投入的持续性和增强投入的力度，县级政府要处理好以下三个方面的关系。
1.合理确定县、乡(镇)政府对农业投入的关系
为了保证县、乡两级政府对农业的投入，规定县、乡两级政府农业投入占财政支出的比重，明确县政府与乡(镇)政府对发展农业的职责，如县政府负责制定和组织实施全县农村经济发展规模，负责上级政府财政资金向本县农业生产的各项返还，并确保本县重大水利项目、农业科研项目、商品粮基地的资金投入；乡(镇)政府则负责水利配套项目、农业技术推广培训等方面的资金投入。另外，长期以来，农业生产徘徊不前的状态表明，政府对农业投入的随意性较大。为避免这种随意性，就必须规范政府农业投入行为，规定县、乡(镇)两级政府财政在正常年景下对农业投入的比例和增长系数，非正常年景农业追加投入系数、农业投入的项目范围和使用审核程序等。
2.科学协调农业投入增长与其他投资增长之间的关系
县级政府在制订投资政策和安排财政支出时，不能简单、机械地按照农业与其他产业和事业的发展速度比例来分配投资额，应考虑到农业显效周期长和农业生产承受自然灾害风险大的特点，对农业投入实施持续增加投入比例的倾斜政策和措施，以切实有效地改善农业生产的基础条件，保证农业生产与其他产业和事业的同步协调发展。
五、管理国有资产的职能
县级政府管理国有资产的职能是指县级政府代表国家对国有资产所有权的行使、实现和管理的职能。在目前中国经济体制转轨时期，县级政府行使国有资产所有权职能应着重解决三个问题。
1.区分政府的所有权职能与社会管理职能
对政府的这两种职能可以从其性质、法律地位、管理目标、作用范围等诸方面加以区别。从性质上看，所有权职能产生的根据是财产权利，而社会管理职能产生的根据是行政权力。从法律地位上看，财产权利属于民事权利，因而政府作为财产所有权主体同各类占用国有资产的经营实体之间应遵循平等、有偿的民事原则，以确保国有企业相对独立的经营权；而社会管理职能则是凭借行政权力，利用政策、命令、法律、法规等方式来行使的，政府与各利益主体之间的地位是不平等的，是规制与被规制的关系。从管理目标上看，政府行使所有权职能是为实现国有资产的保值增殖，而行使社会管理职能，其目标则是社会的公平、效率、秩序和发展。从作用范围来看，政府作为所有者，其作用范围仅限于占用和使用国有资产的企业和单位；而作为社会管理者，其管理范围则覆盖全社会。政府只有将两种职能区别开来，才能保证国有资产的保值增殖，使所有权职能得以实现，也才能更有效地实现社会管理职能，并实现两种职能的最佳组合。
2.区分政府对国有资产行政的、宏观的管理职能与经济的、间接的调控职能
县级政府的国有资产管理部门负有管理县域内国有资产的职责，但它并不直接经营国有资产，无权直接向国有企业下达计划和命令，它只能在国家的宏观政策指导下，制定县域内国有资产的经营、管理的宏观政策，运用间接调控的方式，帮助国有企业构筑现代企业制度，促进国有资产在县域内实现产品组合及技术构成上的合理化和现代化。
3.构建县属国有资产管理体制
在市场经济条件下，县属国有资产管理体制应由国有资产管理系统、国有资产营运系统和国有资产监督系统等三部分构成。三者的关系是：国有资产管理系统统一指导国有资产营运系统，国有资产营运系统又影响管理系统和监督系统，国有资产监督系统实行平行和垂直的双重监督。国有资产管理系统主要是县属各级行使国有资产管理职能的行政机构，在县、乡(镇)政府的领导下，相对独立地行使所有权职能。它具有相对独立性、完整性和科学性的特点。县级国有资产管理机构有义务执行上一级国有资产管理机构拟定的政策，同时，也有权结合本县的实际情况，制定适合本县特点的国有资产政策、细则和管理办法。
国有资产营运系统包括商务操作层和经营操作层两个层次。商务操作层是以资产的保值增殖为目的，以国有资产管理宏观政策为指导的各种中介商务操作机构，如企业集团、投资公司、控股公司等。它们是政府与国有企业之间发生关系的媒体，对上向其所属的国有资产管理机构负责，并定期地提供国有资产商务操作报告和其他相关信息，对下向其所辖的国有企业行使高层次经营决策和投资、财务决策的职能，并定期对其经营实绩进行核查和审计。经营操作层是指以国有资产经营效益为目标的国有企业。它直接向控制其资产营运过程的中介商务操作机构负责，而不与政府的国有资产管理机构发生直接的关系，即国有企业以营运系统内部代理的形式直接经营操作国有资产。客观上，国有资产营运系统与管理系统之间也具有代理和参与的性质。正是这种层层代理和参与活动，才有可能将政府、中间商务操作机构和企业的利益联系在一起，并保证国有资产保值增殖目标的一致性。
国有资产监督系统的职责是监督国有资产的管理和营运是否符合整体增殖的目的。宏观上是监督国有资产的管理系统在日常管理中是否有疏漏、错误、渎职和越权行为，监督其制定的有关国有资产政策是否与政府社会经济发展目标相一致，是否切实可行，监督其管理工作是否有效率，并对此作出评价。微观上则监督各中介商务操作机构的营运行为及行为效果，也可以直接对具有自然垄断性的行业进行监督，如交通、通讯、邮政、电力等部门。因此，该系统设有独立于县级政府系统之外的国有资产清查、稽核的审计监督机构，以保证监督的客观公正性。
六、维护社会公平的职能
县级政府维护社会公平的职能是指县级政府维护市场秩序，保证每个人充分使用所拥有生产要素的机会和权利，建立健全社会保障制度，保障全体人民共同享有经济发展成果，维持社会稳定的职能。市场经济在带来社会经济活动高效率的同时，也滋生了许多社会不公平的现象。因而针对这些现象采取必要的维护社会公平的行动，成为在经济管理过程中的一项特殊的社会管理使命。
1.市场秩序的维护
在目前情况下谈利益格局的均衡，谈社会公平，不可避免地涉及到与经济增长的关系。就中国目前经济社会发展的阶段而言，如何协调两者之间的关系，已经成为一个困难的抉择。面对经济高速增长而带来贫富差距不断拉大的现实，将注意力更多地转移到社会公平上来是完全必要的，但目前的中国经济仍然处在一个高速发展的阶段，如果社会公平是以牺牲经济增长为代价，也是不可取的。因此，简单地说用社会发展为中心取代经济建设为中心，是不恰当的。社会公平决不是也不应该以牺牲市场经济中的效率为代价，更不能改变20多年来市场经济改革的方向。但政府过多承担经济职能的现象则应当发生根本的改变。这意味着要建立一个具有超越性的、以公共服务为基本职能的政府。尤其是县级政府在坚持以经济建设为中心的同时，要将促进社会公平作为政府的一种基本职能，关注再分配与社会公平问题，建立市场中的利益均衡机制，形成一种相对均衡的劳资关系，把形成解决利益冲突的能力，看作是市场经济条件下改善治理结构的一个重要内容。
2.农村教育的投入
提高农村劳动力素质，教育是关键。中国教育的问题实际上主要是在农村，提高农村人口素质是当前一个紧迫的问题。面对劳动力市场的新变化和农村经济发展的需要，必须采取切实措施提高农村劳动力素质。提高农村人口素质对改善农民工在城市的状况具有根本的作用，同时，“三农”问题的根基也应建立在良好的农村人口素质上。提高农村劳动力素质，要将农村九年制义务教育和职业技术教育发展结合起来，提高农村适龄青年的文化素质，要根据农民的意愿、年龄、文化程度等情况以市场需求和输入地企业的要求，开展多种形式的职业培训，加强农村劳动力的技能教育，建立起职业培训与农民分工分行业相衔接的机制。
3.农村劳动力的转移和就业
中国目前还处于社会主义市场经济发展的初级阶段，在劳动力市场上还存在着多方面的就业歧视现象，如性别歧视、年龄歧视、身份歧视，等等，但在劳动力市场上承受最大不公平的是农民工。农民工群体的出现乃至“民工潮”的涌现，是中国经济发展，尤其是城市化发展步伐加快的历史必然。解决“三农”问题，统筹城乡关系，其中一个重要内容就是调整城乡就业结构，转移滞留在农村的富余劳动力。这就需要县级政府打破城乡分割，给农民平等待遇。目前必须尽快消除城乡之间的不平等关系，开放城市劳务市场，实现农村富余劳动力的转移；加快农村的城市化进程，提高城市化水平，为农民提供足够的就业和工作机会；加快户籍制度改革，消除城乡差别，实现真正意义上的公民平等。
4.社会保障制度的建立与健全
县级政府要抓好农村社会保障体系的建设。农村是中国社会保障体系中的一个薄弱环节，特别是农村医疗保健体系。自20世纪80年代以来，中国原有的农村合作医疗制度发生了重大变化，1997年以后不少地方的合作医疗制度基本陷于停顿，相当多的农民生病后难以得到及时医治，现状不容乐观。联合国的一项报告指出：1990～1997年间，中国医疗费用上涨400％～500％。疾病成为中国许多家庭生活在贫困线以下的主要原因。2000年世界卫生组织在对191个会员国进行的医疗卫生公平性评价中，中国排在倒数第四位，其主要原因正是绝大多数的农民失去了医疗保障。农村医疗保障体系的建设存在财力支持和组织依托两大根本的问题。2003年的非典疫情使农村脆弱的医疗体系经受了一次严峻的考验，若非各级地方政府严防死守，力保广大的农村免遭“SARS”侵袭，农村现有的医疗保障体系是难以独力支撑的。因此，新型合作医疗制度的建立是改变目前农村经济与社会发展的现状，适应社会主义市场经济发展的必然要求。为此，2003年1月，国务院批准了卫生部、财政部、农业部联合制定的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》。该《意见》提出建立由政府组织引导，农民自愿参加，个人、集体和政府多方投资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。该《意见》还要求从2003年起各省(市、区)至少要选择2～3个县(市)进行试点，在取得经验后逐步推开。到2010年实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度，减轻农村大病患者的医疗负担，解决农民因病致贫、因病返贫的问题。
县级政府要抓好农村养老保障和最低生活保障制度的建设。除了普及基本医疗保障，养老保障和最低生活保障也是很紧迫的问题。由于种种客观条件的限制，以家庭为单位提供养老保障的传统做法在今后很长一段时间内还将继续发挥主要的作用。但在经济发达地区，可以有计划、有步骤地发展农村基本养老保险，并辅以商业养老保险，县级政府应当制定相应政策予以鼓励和引导。同时也要加快建立农村最低生活保障制度，解决贫困农民的基本生活问题。
结语
县级政府的六类经济职能之间存在着相互依存、相互制约的关系。如，鼓励和引导县域经济发展的职能是其他五项职能的指导思想；建立和维护市场秩序的职能与提供公共服务和基础设施职能之间二者互为条件，相辅相成，共同组成县域经济发展的软、硬环境；建立和维护市场秩序的职能对扶持农业生产、管理国有资产和维护公平的职能具有促进作用；提供公共服务和基础设施的职能又是扶持农业生产职能和维护社会公平职能的重要条件；等等。因此，在履行县级政府的经济职能时，不能只强调某一项职能的重要性，而忽视其他职能的作用。只有在县级政府综合、全面实施这六大经济职能时，县域经济才能保持健康、持续的发展态势。
注释：
①关于县级政府经济职能问题的研究，作者曾对中部地区一些县市进行调查，文中所引资料多来自这些个案，所阐述的县级政府经济职能也主要指这些地区。
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