对积极财政政策的反思及其未来走向分析，本文主要内容关键词为：财政政策论文,走向论文,未来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
五年来对积极财政政策认识的不断深化
对积极财政政策的认识应该是全面、系统的
如何认识积极财政政策，特别是积极财政政策的时限和走势问题，近年来一直受到我国理论界和实际工作部门的重视。随着这一政策实施进入第五个年头，其未来走势如何更成为人们关注的焦点。作为一项特殊的反周期政策，其适时退出是必然的，但也有人提出这一政策要长期化，认为我国在相当长时期内需要以扩张性财政政策为主拉动经济增长。存在不同看法是正常的，事实上我们对这一政策一直处于摸索之中。如果把中国实施积极财政政策放在中国改革开放20多年的大背景下来分析和考察，我们就不难看出，实施积极财政政策是在1998年特殊的国内外经济环境下我国政府采取的一种特殊措施，也是向市场经济转轨条件下政府对国民经济进行宏观调控的一种探索。5年来的实践实际上也是对积极财政政策认识不断深化的过程。
20世纪80年代，我国宏观调控基本上是以计划调节为主，市场调节为辅，调控的模式还是传统模式的延续，经济发展在“放－乱－收－死”的循环中周期性波动。进入该世纪90年代后，随着经济体制改革逐步深入和经济发展水平不断提高，中国经济进入了新的高速发展时期，这一时期的主要特征是高增长率和高通货膨胀率并存。为了保持国民经济的良性发展，抑制通货膨胀，从1993年下半年起，我国政府实施适度从紧的财政货币政策。经过三年的治理整顿，经济环境明显改善，经济增长质量提高，而通货膨胀率迅速回落。到1996年国民经济成功地实现了“软着陆”。这是我国政府宏观经济调控史上的重要事件，为市场经济条件下治理通货膨胀积累了经验。但是到1998年，我们面临的却是另一种形势：亚洲金融危机的影响和冲击日益显现，长期以来经济结构不合理等深层次矛盾，在国际经济环境急剧变化和国内市场约束双重因素作用下更加突出，内需不振，出口下降，投资增长乏力，经济增长速度回落，中国经济面临着严峻的考验。面对当时严峻的经济形势、特别是来自外部的经济冲击，在货币政策效应有限的情况下，我国政府相机抉择，启用积极的财政政策。但当时对于积极财政政策到底要搞多长时间，并不是十分明确，也可以说是逼出来的“一着棋”。1997年党的“十五大”文件中，曾明确规定中国财政政策的走势，就是从1998年起5年内实行适度从紧的财政政策，逐年减少已有的预算赤字。但到第二年形势突然发生变化，不得不作出调整：不是紧缩，而是扩张；没有减少赤字，反而大幅增加赤字。从适度从紧的财政政策向积极财政政策的突然转变，首先是思想认识上的转变，这个认识不仅包括对经济形势变化的判断，而且还包括对积极财政政策内涵本身的全面理解。虽说国外发达国家曾经有过相关的理论和实践，但毕竟与我们面临的内外部环境不完全一样，能直接借鉴的东西并不多。
所以说，从理论上探讨、从实践上总结积极财政政策未来走势，对于我国积极财政政策更好地发挥作用，是有益的。但值得注意的是，在理论界和实际工作部门，有一种非理性现象，这就是有些人把财政政策贬得一钱不值，比如前些年在西方货币主义思潮影响下，认为市场经济条件下主要靠货币政策调控，财政“管得越少越好”；另一些人则把财政政策吹上了天，认为现在的经济形势下只有财政政策能发挥作用，积极财政政策要大搞，要多搞，要长期搞下去。显然，这样的认识带有片面性，缺乏理性，其中既有认识上的差距和偏见，也有部门利益因素。一些部门和地方对于政府大规模投资搞建设可谓“情有独钟”，从根本上讲，仍然是受到计划经济思维惯性的影响。事实上，财政政策和货币政策都是政府对宏观经济进行调控的重要手段。由于各自政策工具和传导机制的不同，二者在调控方向、调控重心以及调控时效上有自己的特点和分工，在不同情况下运用可以有所侧重，并不存在谁比谁更重要，或者靠某一政策能“包治百病”。对积极财政政策的认识应该是全面、系统的，既包括对政策本身特点的认识，也有对于宏观经济环境的认识；既要看到其实施的必要性，也要认识到其有效运转的可能性。
辩证地分析积极财政政策的政策效果
1998年以来积极财政政策每年拉动经济增长1.5-2个百分点
应该肯定，连续几年实施的积极财政政策，对我国抵御亚洲金融危机的冲击，遏制通货紧缩趋势的蔓延，克服世界经济滑坡带来的影响，促进国民经济持续快速健康的发展起到了重大的作用，取得了明显的成效。这不仅体现在由于实行积极财政政策有力地拉动了国民经济持续增长和启动投资、消费和出口三大需求方面，据国家统计局统计，1998年以来积极财政政策每年拉动经济增长1.5-2个百分点；而且反映在有效地促进了经济结构优化方面，例如大大加强了基础设施建设，推动了产业结构升级，加大了对中西部地区的支持力度，区域生产力布局得到调整。此外，积极的财政政策在丰富政府宏观调控经验，推进我国经济市场化进程，加强社会保障体系建设，改进人民生活水平等方面也起到了积极的作用。
然而，我们也要清醒地看到积极财政政策在实施中存在的问题和面临的矛盾。比如，实行积极财政政策五年了，消费需求依然增长乏力，近几年虽然国家采取了许多措施刺激居民消费，但消费的整体水平却没有明显提高，居民消费价格指数上升的幅度很小且很不稳定。这说明居民即期消费意愿不强的状况并没有实质性改变。从投资需求来看，民间投资也未能真正启动。实施积极财政政策以来，由于宏观经济体制和相关政策方面的改革没有及时配套推进，我国投资需求的上升，在很大程度上还是依赖于国债的发行，国债投资成为社会投资的主体，其对民间投资的带动效应还有待提高。从投资的规模来看，近几年，集体经济和个体经济投资总和仅为全社会固定资产投资的1/3左右，国有投资在总量上仍占绝对优势。此外，国债资金的使用效率有所弱化。由于连续几年大量地发行国债，使得国债投资项目较多，一方面造成了资金相对分散，低水平重复建设有所抬头，另一方面又导致了项目储备不足，适宜国债投资的项目不多，以致出现了增发国债结余闲置、难以安排的现象。同时，增发国债的增长拉动效应主要体现在投资领域，对拉动消费起不到直接的作用，并且受居民消费倾向较低的约束而起不到较大的间接拉动消费及经济增长的乘数效应。即便是在投资领域，随着增发国债措施的连续实施，国债融资及其配套贷款的资金需求越来越大，对市场投融资难免不产生一定的挤压。还有其他方面一些原因也影响了国债资金的使用效率，如部分国债项目未经过科学的论证，社会效应、经济效应不够，对扩大内需难以起到积极的作用；部分工程的配套资金跟进不足，造成前期资金积压浪费严重；某些地方存在挪用、挤占国债资金的现象，不仅没有发挥国债资金应有的作用，而且还产生了相当不良的社会影响。
政策实施的成效不仅取决于资源的投入，更重要的还在于创造让政策效应充分释放的机制
特别值得我们认真考虑的是，积极财政政策的政策成本日趋加大。这几年实施的积极财政政策，其最大成本就体现在财政风险的积累上。国债发行规模的剧增，不可避免地导致了政府未偿债务的增加，其蕴含的债务风险也随之加大。国际上衡量一国政府债务状况的指标主要有三个：一是偿债率（当年国债还本付息额／当年财政收入），国际公认安全线是8%-10%；二是债务依存度（当年国债发行额／当年财政支出），国际公认安全线是20%-30%；三是债务负担率（当年国债累计余额／当年国民生产总值），国际公认安全线是60%。由于我国地方政府没有发债权，中央政府是直接的债务主体，因此在计算偿债率和债务依存度时，相应地以中央政府收入和支出为依据会更加准确，也更能反映我国的财政风险状况。据此，我国中央政府的偿债率1998年为23.8%，1999年为16.8%，2000年为13.4%，2001年为14.5%；中央财政债务依存度1998年为70.9%，1999年为66.8%，2000年为65%；债务负担率1998年为10.17%，1999年为13.7%，2000年为14.6%，2001年为16.3%。由此可见，我国中央财政的偿债率和债务依存度已大大超过国际公认警戒线，其中偿债率之所以有所下降，主要原因在于近几年增发的长期建设国债尚未到偿付期。至于债务负担率，表面看来离国际公认安全线还有一定差距，这也是近年来人们常常认为“中国仍有相当大发债空间”的理由。实际上，如果深入一步分析，我们可以看出中国与发达国家在债务负担率这一指标上存在许多不可比因素：一是我国政府财政实力（如财政收入占GDP比重）远不能与发达国家相比；二是我国债务规模是在很短时间内积累起来的，增长速度大大高于国外，如1998年至2000年，我国历年累计债务余额的平均增长速度达到了37.9%，远远超过了正常财政收入的增长速度；三是我国政府的隐性债务规模（比如地方政府欠发的工资和隐性赤字、国有银行的不良贷款损失、粮食企业亏损挂账、社员保障基金支付缺口等，初步测算占GDP的40%-80%）远远高于发达国家；四是我国债务管理水平与发达国家比相距甚远。可见，财政风险问题不容忽视。
积极财政政策难以发挥应有的政策效应，与中国处于转轨过程中、缺乏良好的政策环境有关。政策实施的成效不仅取决于资源的投入，更重要的还在于创造让政策效应充分释放的机制。积极财政政策实施以来的这几年，我国虽然在机制的转换、体制的改革方面下了一定的功夫，但总的来讲，力度还不够大，步子还不够快，难以很好地适应反周期宏观调控的需要，在一定程度上影响了政策目标的如期实现。从目前来看，亟需进一步推进和完善的改革项目主要有：投融资体制改革，财政支出改革，收入分配制度改革，国债管理体制改革，税费改革以及社会保障体系的建设等等。总之，在中国市场经济机制尚不健全、经济中长期存在的结构性矛盾尚未彻底解决的情况下，把希望完全寄托在财政政策上是不现实的。所以，对积极财政政策的作用和效益，要辩证、科学地看待；成就要肯定，问题和矛盾也不能忽视。
我国积极财政政策的走向
选择适当时机逐步淡出应该是我国现行积极财政政策的最终走向
2002年，我国中央财政赤字突破3000亿，比上年增加500亿元。这个赤字规模创出了新中国成立以来的最高纪录。客观地讲，任何一个国家都不可能长期保持这样高的赤字规模。从前面对积极财政政策持续时限的分析来看，选择适当的时机逐步淡出应该是我国现行积极财政政策的最终走向。但是，就目前情况而言，尽管近几年我国宏观经济形势出现了积极的变化，然而促进经济全面回升、稳定增长的内在机制和持续动力尚未形成，国内需求仍显不足，结构性问题依旧突出，国际形势也不宽松。在这种背景下，保持前期政策的连贯性和延续性，以巩固政策效果还显得相当必要。实际上，我们面临的一个首要问题，是能否保证目前我国经济增长保持在一个相对较高的水平(7%-8%)上。这个增长水平对于我们来说很重要，不能保证每年增长7%-8%，中国目前社会经济中存在的一些矛盾和问题就会激化。没有稳定，改革和发展都无从谈起。所以问题的关键在于：积极财政政策的淡出必须是逐步的，注意政策效应的连续性，保证积极财政政策淡出后能有相应的政策工具来替代。
既要保证国民经济必要的增长速度，又要逐步淡化积极财政政策，这里实际上有一个如何处理好眼前利益与长远利益关系的问题，也就是如何处理好改革、发展和稳定的关系问题。对此，必须持谨慎的态度。要在保稳定的前提下深化改革，以更好地体现财政政策在促进发展方面的效应。在目前，需要对现行政策做出相应的调整，使其既能满足宏观调控的需要，又能为下一步的政策转型创造条件。具体来讲，在“十五”后三年，增发国债力度可以逐步调整，同时，在政策措施上加快调整步伐，在经济机制上深化改革。积极财政政策措施的着力点应调整，主要是围绕机制转换这一核心，重点抓好刺激需求增长、推进结构调整、强化政策管理三个环节。
1.刺激需求增长：重心从政府拉动型向自主扩张型转移。从前面的分析可以看出，我国目前无论是消费需求，还是投资需求都属于政府主导型，表现为政府的直接投入较多，而民间的自发扩张欲望不强。这其中固然有公众心理预期等方面的原因，但最根本的一点恐怕还在于体制上的障碍，是引导民间需求自主扩张的制度基础的缺乏而造成了这一问题的长期存在。因此，解决问题就得从根源上着手。
从刺激消费需求来看，这中间最大的制度障碍在于收入分配不公，贫富差距过大。国家统计局的数据显示，我国城乡居民的基尼系数2000年达到了0.43，进入了分配绝对不公平的区域。这表明我国目前社会财富正在向少部分人积聚。按经济学原理，收入分配不公必然会造成富人无需扩大消费，穷人无力扩大消费的局面，直接导致政府购买性支出的乘数难以有效放大。因此，当前治理消费不足的政策重点应该放在改变收入分配格局，解除收入分配不公对消费增长的制约。具体措施主要包括：一是健全完善社会保障机制，尽快构建独立于企事业单位之外的、资金来源多元化、保障水平规范化、管理服务社会化的社会保障体系；二是积极推进农村税费改革及与之相配套的农村教育体制、乡村行政体制等方面的改革，切实减轻农民负担，增加农民收入；三是深化国有企业分配制度改革，解决企业职工工资激励不足、约束乏力、管理失控、渠道混乱等问题，建立企业既有激励又有约束的工资制度；四是加强市场法制建设，规范市场秩序，严厉打击非法收入；五是充分运用税收杠杆，在适当提高一些税种起征点的同时，对高收入者课以高税。
启动民间投资的关键在于开放民间投资的范围，完善对民间资本的金融服务
从刺激投资需求来看，这些年财政投资对民间投资拉动作用不强的原因是多方面的，除了民间资本对未来投资的安全性和回报率缺乏信心外，更主要的还归结于市场准入的限制和融资渠道的不畅。就市场准入而言，近几年来在基础设施方面对民营企业虽有所放松，但障碍尚未完全破除，同时一些获利机会多、自然垄断性强的行业，如汽车、通讯、石油开采等，对民间资本一直是壁垒森严，并且一些对外资开放的领域民营企业还不能进入。就融资渠道而言，银行80%以上的贷款用于支持国有经济和国有投资的增长，民营企业由于缺乏有效担保而很难得到银行贷款。因此，启动民间投资的关键在于开放民间投资的范围，完善对民间资本的金融服务。一是政府在提供公共服务上，要确保对民间资本的国民待遇，做到国有资本、外商资本、民营资本一视同仁；二是废除行政审批制度，企业投资无论是竞争性领域还是非竞争性领域，无论投资规模多大，除极少数国家禁止和限制类项目外，原则上都应放开，政府不再审批而主要是履行加强引导和规范的职责；三是完善中小企业融资制度，建立民营企业的政策性贷款担保机制。
从刺激出口需求来看，面对加入WTO后，新环境、新规则对我国出口带来的机遇和挑战，在继续实施的积极财政政策中，要将进一步调整和完善税收政策作为推动出口增长的重要内容：一是继续完善退税机制，既保证正常的出口退税，又防止出观骗税、骗汇漏洞，对退税水平不足17%，又是国家鼓励出口的行业和产品，进一步提高出口退税率；二是继续扩大出口生产企业免抵退范围，对有进出口经营权的生产企业自营或委托出口货物全面实行免抵退制度，加快出口退税的进度；三是条件成熟时，将出口退税由目前的增值税、消费税扩大到所有间接税，以彻底实现出口商品零税率。除此之外，在加大税收支持的基础上，财政还要创造条件加快进出口保险职能的完善，特别是要加大对大宗机电产品出口的政策保险力度。
财政投资主要应发挥启动、导向、点睛的杠杆作用
2.推进结构调整：重心从资金扶持型向政策扶持型转移。总量和结构的问题是经济生活中两个最基本的问题。我国实施的积极财政政策在扩大内需的同时，也注重了对经济结构的调整，并取得了一定的成效。但从总体上看，这几年我们对经济结构的调整主要是建立在财政资金的大量、直接投入之上，如增发国债用于基础设施建设、大批资金支持西部大开发等。这种投入尽管非常及时、必要，然而其中有两个问题也必须引起高度的重视：一是财政直接投资毕竟受财力的影响，不可能毫无限制地持续追加；二是过度的财政直接投资容易让受惠主体产生经济上的依赖，不利于结构优化内生机制的形成。因此，正如前面所提到的，财政投资主要应发挥启动、导向、点睛的杠杆作用，在这些作用发挥以后，财政的着力点应从资金面转向政策面。
从推进地区结构的调整来看，财政支持的政策重点应放在完善转移支付制度和构造中西部地区税收优势两个方面。就完善转移支付制度而言，一是要提高中央财政的汲取能力，这是建立有效的中央财政转移支付制度的前提条件。中央财政在财政初次分配中只有占较大的比重，才能既提高社会公共服务水平，又保证有足够的财力用于对地方的转移支付，逐步缩小发达地区与落后地区的经济发展差距。二是要尽快消除以“基数法”为依据维护既得利益的转移支付，尽快扩大“因素法”转移支付的范围，规范中央财政对地方转移支付额的确定。三是加强转移支付的法制化管理，对支付规模、支付程序、支付资金的使用予以严格的法律监督。四是建立健全省以下各级政府的转移支付制度，平衡省内各地区的财力差距。就构造中西部地区税收优势而言，一是对投资于西部地区能源、交通等基础产业的资金，给予较大力度和较长时间的优惠，鼓励国内外民间资本进入西部基础产业。二是在税收分配比例方面，可考虑适度提高中西部地区在共享税中的地方分成比例。对中西部地区缴纳的资源税实行全额返还，继续用于当地的资源开发与保护。三是适当提高东部经济发达地区总体税负水平，补充中央财力用于对中西部地区的对口支援。
从推进产业结构的调整来看，财政支持的政策重点应放在丰富间接引导的调节手段上：一是加速折旧，二是财政贴息，三是政府采购，四是税收手段。
从推进城乡结构的调整来看，财政支持的政策重点应放在加快、小城镇的建设上。国际经验表明，发展小城镇是消除城乡差别，缩小城乡差距的桥梁和载体。我国在推进城乡结构调整的过程中，虽然尚须从根本上提升农业质量，发展农村经济，增加农民收入，但是加快小城镇的建设也同样不能忽视。就财政的角度而言，解决“三农”问题的重点在于资金上的支持，而加快小城镇的建设更重要的是体现在体制上的完善，即完善小城镇的财政体制。目前，我国许多小城镇仍然维持着旧的乡镇财政体制，该下放的收支没下放，该履行的财权没履行，该承担的事权没承担，这些都严重影响了小城镇的财源建设，制约了其进一步的发展壮大，也削弱了它对农村经济发展的带动作用。
当前特别需要规范、加强的政策管理主要有国债管理、支出管理、财政投融资管理三个方面
3.强化政策管理：重心从短期应急型向长期规范型转移。应当看到，实施积极的财政政策以来，我们所出台的一系列政策措施中，有相当一部分是以应付一时之需、解决临时问题为主要目的，如国债投资的分配、支出项目的追加等。这些措施在实现单一、近期的政策目标方面固然可行，但是从更长期的角度来讲，还应该将这些政策措施纳入制度化、规范化、系统化的管理之中，这样才能既有利于保证现有政策的后续实施，又有利于保持前后政策的衔接连贯，同时，还有利于宏观调控长期目标的顺利实现。当前，特别需要规范、加强的政策管理主要有国债管理、支出管理、财政投融资管理三个方面。
从国债的管理来看，重点应突出国债风险的防范。一是要控制国债规模，国债的发行应通过立法程序审批。今后几年国债的发行数量原则上应逐年递减。二是要优化国债结构，保持国债品种的多样比，期限的合理化，利率选择的科学化。今后在利率的选择上，可尽量实行建设国债与投资项目的收益挂钩，采取浮动利率或固定利率加浮动利率的形式。三是要严格国债资金的投向，国债必须全部用于经济建设支出，不能用于消费性支出，选择的项目也要经过充分的科学论证，确保其有利于经济增长和结构优比，杜绝重复建设。四是要保证国债资金的使用效率，坚持专款专用的原则，明确用款单位责任，加大用款监督力度和违规处罚力度，同时加强部门间的配合，保证配套资金的及时跟进。五是要建立科学的国债本息偿付机制，利息支出应逐步纳入预算支出的范围，对本金可借鉴国际经验，用建立的国债偿付基金来偿还。在还本付息方式上，可选择到期支付和分期支付两种方式，一般短期国债可采用到期还本付息，中长期国债可采用分期还本付息方式。六是要培育国债投资退出机制，可考虑的途径有：通过证券市场实现资金回收、通过资产证券化方式实现资金回收、通过产权交易利用并购方式实现资金回收等。
从支出的管理来看，重点应突出支出效率的提高。一是严格围绕“公共性”这一特征来明确界定政府的支出范围，对多级政府共同负担的公共需要，按照政府间事权划分的原则来分担。二是优化财政支出结构，按照“一要吃饭，二要建设”的原则，合理安排财政支出的额度和次序，重点保证社会保障、文化教育、农业发展以及各项重大改革之需。三是切实强化预算管理，在实行部门预算的同时，进一步细化预算编制项目，延长预算编制时间，规范零基预算方法。预算追加时应实行听证制度来予以充分论证。同时，要按照“收支两条线”的要求，进一步提高财政预算的综合性，真正把预算外资金纳入财政管理的轨道。四是稳步推进国库集中支付管理，全面实现财政资金的统一监督、管理、拨付和核算。
从财政投融资管理来看，重点应突出宏观调控的加强。一是要按照“谁投资、谁筹资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，明确划分中央和地方政府的投资事权，增加地方政府的投资决策自主权和责任风险约束机制，改变目前中央替地方决策、立项和承担投资责任的状况。二是要在统一政府投资预算的基础上，按照国民经济和社会发展中长期规划制定各行业的发展规划和投资政策，安排政府投资年度预算总规模和分部门、分项目的年度投资预算。三是要理顺政府各部门的投资管理职责分工，建立专家论证、参与决策机制，以提高行政效率。四是要改革政府投资的方式，以直接投资为辅，以调整利率和税收、转移支付、财政贴息、投资补助、信息指导等方式为主，来建立适应市场经济要求的投资宏观调控机制，提高调控的效率和灵敏度。
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