中国粮食储备的运行效力：基于国别比较的分析，本文主要内容关键词为：国别论文,中国论文,效力论文,粮食储备论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世界粮食危机与中国粮食安全比较研究(专题讨论)
中图分类号：F2 文献标志码：A 文章编号：1002-462X(2012)10-0083-05
引言
粮食储备是稳定粮食市场、平抑粮食价格的重要手段。20世纪70年代末期以来，伴随着全球经济一体化和市场化程度的增强，绝大多数国家日益重视市场机制在粮食供求平衡中的作用，但是粮食储备和库存作为政府的重要调控方式却并未弱化，即使在市场化程度很高的美国、法国等发达国家，粮食储备和库存管理也始终被放在战略位置。改革开放三十多年来，尽管总量经济保持了持续快速的增长态势，但中国依然是世界上人口最多的发展中国家，粮食安全始终是关系中国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。实现粮食安全目标要求中国在借鉴国际经验的基础上提高粮食储备体系的有效性，依靠粮食库存的适宜性调配来平抑粮食市场的急剧波动，维持适度规模的库存量并持续提高库存调配能力，这是中国确保粮食安全目标的重要组成部分。
一、粮食储备规模和品种：储备多少和储备什么
粮食储备作为粮食市场价格波动的“熨平”机制，其储备规模和品种安排取决于不同经济体粮食安全“受威胁”的程度和方向。据此，粮食储备对出口国而言表现为周转储备，对进口国而言则表现为战略储备。为了比较粮食储备政策含义的差异性，并考虑到与中国作为大国经济的可比性，本文选取粮食产量丰富的美国、法国作为出口国代表，以粮食供给相对紧缺的日本作为进口国代表。美国作为全球最大的粮食生产国和出口国，2000年以来其年均谷物产量处于3.8亿～4.2亿吨水平，人均粮食占有量约1.5吨，粮食自给率超过140％，粮食出口量约占全球粮食总出口量的50％。法国作为欧盟区域内的粮食主产国，其年均谷物产量处于0.6亿～0.7亿吨水平，人均粮食占有量约1.1吨，粮食自给率超过130％，是除美国之外的全球第二大粮食生产国和出口国。与美国和法国相比，日本囿于人地关系紧张而粮食产量相对贫乏，其年均谷物产量约为0.08亿～0.09亿吨水平，人均粮食产量约0.01吨，粮食自给率为40％，是世界上最为主要的粮食进口国之一。与上述国家相比，中国粮食供需相对均衡，2000年以来中国年均粮食总产量处于4.3亿～5.3亿吨，人均粮食占有量约0.33～0.40吨，粮食自给率在绝大多数年份中超过95％。随着粮食生产水平的提升以及全球自由贸易的发展，不同国家粮食储备的规模和品种都发生了显著变化。
就粮食储备规模而言，以大米、玉米、大豆、小麦四种主要的谷物和油料产品作为粮食的衡量口径，以Bloomberg数据库的统计结果为依据可以得出：2010年底美国粮食储备总量为5278万吨，消费总量约为37380万吨，库销比约为14.2％；法国的主要粮食作物是小麦和玉米，2010年末其储备量分别为228.4万吨和407.4万吨，全国消费总量接近4270万吨，库销比约为15.0％；2010年底日本对应的粮食储备总量和消费总量分别约为503万吨和3398万吨，库销比为14.8％。与其他国家的储备水平相比，中国粮食的整体储备规模较高。由于现有统计资料中缺少对中国粮食库存规模的精确描述，本文借助对粮食消费结构的考察来间接“测度”中国粮食储备规模。根据现有统计资料中已有的1980年后粮食产销、贸易数据和粮食供求平衡法我们只需推知1980年期初库存便可得到其后历年的粮食储备规模。依据 FAO(2009)和USDA(1994)的推测，1980年中国粮食期初库存约为5000万吨；依据柯炳生(1996)、温铁军(1997)基于农户储粮和政府储粮行为的分析得知，1980年初中国粮食库存约为4000万吨，比较而言后者基于微观主体行为的估计比前者的宏观估计要相对精确[1][2]。基于此，我们得知：2009年末中国粮食库存总量约为19576万吨，当期全国消费总量约为56996万吨，粮食库销比约为34.4％，超过FAO在1974年提出的15％～19％的安全水平，同时也超过美法等粮食生产大国和日本等粮食进口国的库存水平。
就粮食储备品种结构而言，受各国粮食生产—消费结构以及国际粮食市场的影响，不同经济体在粮食储备品种结构层面也存在显著差异。以Bloomberg和欧盟统计局的最新全球农产品供需数据为依据，整理得出：美国粮食储备中以玉米和小麦为主，两者占比超过80％；法国粮食储备以玉米和小麦为主；日本粮食储备以大米为主，其次是小麦，玉米和大豆的占比均较低，其库存占比依次为56.8％、27.1％、11.8％和4.3％。日本粮食需求对域外市场的高度依赖以及日本国民消费对大米需求的高度依赖是导致大米高储备的主要原因。从各种粮食的供需结构来看，主要国家玉米和小麦的储备规模最大，但大米和小麦的库销比水平最高，导致玉米高储备、低库销比的原因在于近年来持续增长的消费需求以及生物燃料需求。
对于中国粮食储备品种结构的分析，可以采用与总量估计相同的方法进行解析。根据USDA(2010)的估计，2009年底中国玉米、小麦、大米和大豆的库存总量分别为5131万吨、5443万吨、4053万吨和1521万吨，对应的库销比分别为32.2％、50.4％、30.1％和22.6％。区别于这种测算方式，本文以中国统计局公布的相关数据以及农业部公布的特定时点库存数据，基于信息数据点的集合来推知分品种的库存水平。同时，假定1980年粮食品种的储备结构与生产结构相同，则对应品种的期初库存分别为1038万吨、1085万吨、1740万吨和137万吨。据此推演出2009年底中国玉米、小麦、大米和大豆的期末库存分别为5195万吨、5717万吨、4290万吨和1594万吨，对应品种的库销比分别为30.6％、55.9％、33.8％和29.3％，其整体略高于USDA的估计但两者趋势一致。将中国分品种的粮食储备与其他经济体相比可以发现：美国、法国粮食储备经历了20世纪80年代的高储备之后，自1990年开始便大量缩减储备规模，以寻求适度储备规模和粮食安全、物价稳定之间的平衡。同时，日本粮食储备规模相对稳定，其中大米占比显著增加。与此相比，中国粮食储备规模经历20世纪90年代的快速增长和2000—2006年的直线下滑之后，整体上表现出走高的趋势。无论从粮食储备的总体规模还是库销比等指标来探究，中国粮食储备水平以及分品种(除了大米之外)粮食储备均高于同类其他国家，一直处于高位运行和相对安全的状态。
二、粮食储备主体：谁在储备
考察粮食储备问题不仅要从储备规模和结构出发，更要从储备主体出发，如果说前者主要探究的是“储备多少”的问题，则后者探究的主要是“谁来储备”的问题。从理论上说，粮食储备是从确保国家粮食安全的公共目标中派生出来的，因此其作为准公共品具有消费的竞争性但无排他性，此类产品应主要依靠政府供给且通过行政资源配置方式来解决，然而政府储备也面临“政府失灵”等一系列的问题。当前，为了缩减粮食储备的无效损失，提高粮食储备运用效率，世界各国都走上了由政府储粮向政府民间共同储粮的转变道路，其中，美国、法国形成了以企业仓储和农场主仓储为主的储备结构，日本形成了以政府储备为主、民间储备为辅的储备结构。
美国发达的市场经济体系为微观经济主体的粮食储备提供了有利条件，而突出的粮食生产能力为粮食储备的分散化创造了宽松环境。随着美国大农业的快速发展以及合同农业形态的不断成熟，美国粮食仓储中农场主储粮比例逐渐增加，尤其是美国出台《粮食仓储条例》以后，对参与自由储备计划的农场主实行保护和补贴政策激励，这使得农场主储粮的积极性大大提升。现今美国已形成三级储备体系，即以农业信贷公司(CCC)为主的联邦储备、农场主储备和社会自由储备体系，其中政府储备占比约为20％，其他80％均为企业或农场主等民间储备。民间储粮对价格波动的灵敏性使其能够自发有效地调节市场价格波动，进而在维持粮食价格稳定的同时有效降低了国家的仓储成本和财政负担。
与美国粮食储备体系相同，法国在粮食储备主体方面也呈现出民间储粮为主、政府储粮为辅的特征。法国农业部统计表明：法国共有800多家粮食收储企业，4000多个库点，总仓容6000万吨以上。为避免饥荒的冲击，法国曾在20世纪70年代初期大量储粮，后来基于对粮食仓储成本的控制以及粮食市场运行效率的考究，法国在粮食储备规模和主体结构等方面进行了相应调整。法国借助市场收购保护价、休耕和多重价格体系来调节粮食市场运行，在政策激励以及合同农业等多元形式发展下，法国政府储粮持续降低，形成了以企业储粮为主的三级储备体系，即贸易加工企业储备、农业合作社储备和国家战略安全储备体系，三者占比依次为50％、40％和10％。同时，三者对应的储备周期也存在显著差异，其中企业储备周期在15～45天之间，农业合作社储备周期约为3个月，国家储备周期约为1年。与美国企业和农场主共同拥有仓储的结构相比，法国所有的粮食仓库均由企业所有，国家和农村合作社在储粮时都租用企业的粮库。
如果说美国和法国主要采取的是民间储备方式的话，则日本作为粮食生产小国和重要的粮食进口国，其粮食储备是以政府储粮为主，民间储粮为辅，政府补贴民间储粮促进政府民间储粮共同发展。与粮食库存的成本和作用效应相比，粮食的安全供给是影响日本储粮的最重要因素。自1995年起日本政府将粮食储备制度化，在《新粮食法》规定中日本政府设立专项储备，储备粮规模约为150万吨，相当于平均3个月的消费量；其后2001年日本农林水产省调整了粮食储备指标，认为合理的储粮规模约为100万吨。相对于其他经济体而言，日本的粮食储备实行滚动式储备，储备粮每两年换一次，滚动式储备与囤积式储备相比，一方面可以降低储备成本，保证储备粮食的品质；另一方面能够平抑市场的波动，防止临时储备增加导致的价格波动。
尽管美国、法国和日本在粮食生产和产出结构上存在明显差异，但在储备主体构成中基本都形成了政府、企业和农户三级的储粮体系，且政府储粮所占比例逐渐下降而农户储粮占比稳定增长，多元化的储粮主体体系相互协同且不断走向成熟。与这些发达经济体相比，中国粮食储备的主体结构呈现出一定的差异性，且阶段性特征极其显著。受三年自然灾害以及农业自然风险和市场风险相互交织的影响，中国农民历来就有储粮以应对生产生活不确定性的习惯，农户储粮行为对中国整体储粮规模的影响不可忽视。现今关于农户储粮规模的资料大多数来自农村观察点和学者所做的抽样调查数据，2004年国务院农村经济办公室的调查数据显示，全国农村人均储粮148公斤，与2003年147.2公斤基本持平。考虑到数据的可得性，本文在卢锋(1999)[3]、史清华(2009)[4]以及历年统计调查数据基础上，基于农户储粮在整体储粮中的占比和农户储粮行为的阶段差异性对历年农户储粮规模及占比进行估计，依据此方法测度出的1997年政府粮食库存为1.86亿吨，与1997年农业部公布的政府库存约2亿吨的数据十分接近，数据整体的拟合度较高。中国粮食储备经历由农户储粮为主向政府储粮为主的转变。自1992年以来中国农户储粮规模和占比逐年下降，从1992年的1.6亿吨直线下降至1999年的1.3亿吨，对应占比从58％下降至35％。在经历了2000—2004年农户储粮占比的微幅调整后，自2005年开始农户储粮占比继续下滑，截至2009年，中国农户储粮总量约为0.68亿吨，占总储粮比例约为34.8％。导致中国农户储粮占比持续下滑的原因，一方面在于城镇化推进导致的农村劳动力向城市的转移；另一方面源于中国粮食市场的逐步开放，农户获取粮食的便利性降低了其消费储备的意愿。在储粮估计中，本文未区分企业储粮和政府储粮的原因在于现今中国以政府储粮为主的储备体系和半开放的粮食市场使得企业储粮占比较低，以中储粮和中粮集团为代表的国家储粮在整体粮食储备中占据主要地位。尽管与美法日国家相同，中国也形成了政府、企业和农户三级储粮体系，但是与美法民间储粮为主以及日本政府民间储粮共同发展的体系相比，中国政府储粮占比较高且存在进一步增强的趋势。
三、粮食储备体系的选择：为什么要这样储备
粮食储备作为粮食安全战略的重要构成部分，其战略选择主要基于两方面的考虑：其一，粮食储备与国家经济战略和粮食安全之间的平衡；其二，粮食储备的有效性。粮食储备体系的选择就是在粮食供给安全、粮食储备低成本以及粮食储备高效率之间寻求最佳的平衡机制，而这必然涉及粮食储备规模、结构、主体以及相应机制的转变。从各国粮食储备体系转变的历程来看，我们可以清晰地看到这种演变路径。
美国在20世纪70年代，农业支出占财政支出的比例逐渐增加且政府储备为主的粮食储备体系难以有效应对市场波动，为缩减财政负担提高粮食储备的利用率，粮食市场在顺应里根政府改革的同时也实行了市场化改革。借助农业信贷等多种方式提升农户储粮以及企业储粮的占比，缩减政府储粮成本，借助法律体制和监督的健全，美国粮食储备逐渐转变成以民间储备为主、政府储备为辅的体系。从粮价波动幅度分析，20世纪80年代以后美国粮价波幅明显低于国际价格波幅且在20世纪90年代以后表现得更为显著。与美国相同，法国政府为了缩减国家财政成本，提高粮食储备的运营效率，在20世纪80年代持续推进粮食市场改革，其中法国农业信贷体系的快速发展以及农村合作社组织化的提升是促成此种转变的主要动力。与美、法粮食生产大国不同，日本在保证粮食安全的基础上来寻求粮食储备的有效性。尽管日本农业支出占财政支出的比例一直较高，但日本仍然坚持粮食高储备，“二战”后日本经济的高速发展也是支撑这种高储备的主要原因。直至20世纪90年代，日本才逐渐开放粮食市场，寻求粮食储备的有效性，借助农协、多元化农业信贷体系以及滚动式储备机制在保证绝对储备规模的基础上寻求储备效率的改进。因此，日本粮价在20世纪90年代之前都呈现出剧烈波动，其后波幅略微缩减。与上述国家相比，中国在粮食储备上一直寻求储备的绝对安全而对储备效率相对忽视。受自然灾害以及中国分散性的小农经营体制影响，中国农户具有高储粮的习惯且粮食储备相对分散。与其他国家相比，中国农业支出在财政支出中的占比较低，财政负担较低；管制型的粮食市场、分散型的农户储备以及政府储粮的相对低负担是导致中国形成以政府储粮为主的储备体系的重要原因。
从粮食储备的有效性，即粮食储备的熨平效应分析，各国粮食储备在熨平本国粮食市场价格波动方面发挥的作用具有明显差别。整体上，国际粮食价格在经历了20世纪70年代的急剧走高后，受农业生产技术和产出水平的影响，在1980—2000年二十年间价格整体上都呈现出回调趋势，进入21世纪后，随着粮食属性的金融化、能源化以及新兴经济体粮食需求的增长，全球粮价开始进入新的上升阶段。与国际粮价波动趋势相比，美国、法国的粮食价格在整体上与国际粮价呈现出趋同性，其中法国粮价在20世纪80年代仍然处于价格的平稳上升期；而日本粮价波动呈现出显著差异性，在2000年以前其粮食价格一直处于上升期，2000年后各品种的粮食价格开始回调，呈现负增长的趋势；中国整体上粮价波动趋势与国际相同，但自1990年开始中国粮食价格便呈现出整体的上升趋势，在随后的二十年中粮价年均持续正增长。从波动幅度分析，美国、法国和中国的粮价波动均较小，基本与国际粮价波幅接近，但日本粮价波幅却十分显著，远高于同时期世界其他国家和国际均值水平；其中美、法的低波动源于其市场化运作，中国低波动源于长期的价格管制，日本高波动源于外部冲击和内在储备功能的失调。以玉米为例，国际玉米价格经历了20世纪70年代年均11.5％的增幅之后，在20世纪的后二十年都呈现出走低的趋势，进入21世纪后，随着玉米属性的丰富化，国际玉米价格再次步入上升通道，年均价格增幅超过10％。美国、法国玉米价格的波动规律基本与国际价格波动相同；日本玉米价格却呈现出持续的上升趋势且增长幅度远高于国际平均水平；中国在1990年前玉米价格波动与国际趋同，1990年后玉米价格步入持续上升周期，年均价格增幅从20世纪90年代40.83％一直维持至现今5％左右的增幅水平。
为了定量测度粮食储备对价格波动的熨平效应，本文将各国分品种的粮价波动率作为因变量，以对应品种的库销比作为自变量，选取1980年后数据为样本，构建线性回归模型对库销比的影响程度以及显著性进行测度，结果显示：美国各品种的库销比与粮价波动率之间呈显著负相关，玉米、小麦、大米和大豆的影响系数分别为-0.63、-0.51、-0.36和-1.14，其中玉米和小麦影响系数在5％的水平下显著，大米和大豆系数在10％水平下显著。法国玉米和小麦库销比对价格波动的负向调节作用在10％水平下显著，影响系数分别为-0.13～-0.29。比较而言，日本和中国的库销比对价格变化率的影响都不显著。导致这种差异性的原因在于美国、法国粮食的市场化运作使得反映供需结构的库销比指数对价格波动的影响显著，其能够有效地调节价格波动趋势，熨平粮价波动；比较而言，日本和中国政府主导型的储粮体系，尽管拥有持续的高库存和高库销比，但是库存在平抑粮价波动上的作用性有限，高库存并没有带来粮食市场的平稳波动，这点在胡小平(1999)相关研究中也得到证实[5]。除此之外，美国、法国农业生产的集约化、组织化水平以及完善的市场监督体制都是导致其粮食市场平稳运行的关键因素。同时，以1960年以后的数据样本分析，粮食储备对粮价波动的作用系数以及显著程度均明显降低(详细数据略)，这从侧面印证了20世纪80年代开始的粮食储备体系改革提升了粮食储备的有效性。
四、结论及政策含义
基于对美国、法国、日本以及中国粮食市场和储备体系的比较分析，本文发现不同国家的粮食储备规模、品种结构、储备主体以及储备的作用效应等存在显著差异。其中，中国在粮食储备的绝对规模和相对库销比水平上都高于其他三个比较国家；与美、法民间储备为主以及日本政府民间储备共同发展的储备体系相比，中国现今仍然以政府储备为主且政府储粮存在扩张趋势；与美法日等发达的农村金融体系以及农业组织化水平相比，中国农村金融和农业组织化程度都处于起步阶段。美、法等发达的市场以及多元化的储备体系使得粮食储备有效地熨平了粮食价格波动，促进了粮食市场的稳定发展；比较而言，中日粮食储备在熨平粮价波动方面的作用有限。
作为一国实现其粮食安全目标的重要工具，粮食储备对于熨平粮食市场剧烈波动具有重大意义，但粮食储备规模、品种结构、主体结构和运作方式却内生于不同国家的经济实践当中。如果说，粮食储备所要追求的是“以最小的储备代价获取最大的储备绩效”的话，那么在市场化改革走向深入的背景下，中国依然能够从美国、法国和日本等国的粮食储备体系中得到若干启示，这些启示也可以为中国完善粮食安全公共体系、提高粮食储备体系实施效力提供经验支持。首先，储备规模是影响储备运行绩效的一个因素，但储备运行绩效却取决于储备规模以及其他多种因素，因此单纯强调粮食高储备和高库销比是片面且有代价的，尽管中国近年来一直享有全球较高的粮食储备水平，但粮食价格波动程度仍然显著并且高于美国、法国等粮食市场的波幅。其次，中国粮食储备规模和结构应该在寻求粮食安全和储备成本最低之间取得平衡。美法等国的发展历程显示，国际粮食生产大国的储备规模都经历了从最高储备向最适度储备的转变过程，粮食储备的重要作用在于维持国内粮食市场运行的相对稳定，中国粮食储备在追求高规模的同时更应注重储备的作用效率。再次，中国粮食储备体系的完善，不仅要在储备规模上寻求合理化路径，在储备主体以及协作效应等方面也应积极改善。建立以社会(民间)储备为主体的储粮体系，一方面可以有效缩减国家的储备成本；另一方面能够对市场需求波动做出及时有效的反映，增强粮食市场运行效率。未来中国可以在激励农户储粮、企业储粮等方面做出积极有益的尝试，2009年国务院出台的农户科学储粮专项资金就是一个积极信号。最后，完善中国粮食市场运行的监督体系、促进农村金融和农产品期货市场的发展、提升农业组织化和集约化的产出水平也是从根本上提升中国粮食储备体系运行效率的根本措施。只有在农业生产水平持续进步，粮食储备体系逐渐完善的基础上，中国粮食市场运行才能步入稳定、健康的发展路径。