略论我国行政程序制度滞后的原因、发展条件与前景，本文主要内容关键词为：前景论文,条件论文,原因论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、建立、健全现代行政程序制度的一般条件
分析发达国家现代行政程序制度产生和发展的进程，我们可以发现建立健全现代行政程序制度，实现行政执法活动的有序化，必须具备以下三点基本条件：
（1）运用法律手段制约政府权力成为一种较为强烈的社会需求；
（2 ）国家统治者和社会成员普遍认识到行政程序对于成功地规范和控制行政行为具有不可替代的作用；
（3）实行程序至上的原则， 视遵守行政程序具有高于实现行政目标的价值。
现代行政程序的核心和灵魂是规范和控制政府行政权力。如果社会没有制约政府权力的需求，或者即使有这样的需求但没有强烈到足以迫使统治者采取措施认同这种需求的地步，现代行政程序的“反向控权”价值就不可能被发掘出来，加以充分利用，因此，普遍要求制约政府行政权力的政治气候和社会氛围是行政程序由传统程序向现代程序转化的催化剂，缺少这样的催化剂，行政程序永远只能在传统的水平上徘徊。发达国家的经验表明，通过法律手段制约政府权力的社会需要越强烈，行政程序制度现代化的水平便越高。
然而，制约政府权力的需要与建立现代行政程序制度之间并不存在同步关系。制约政府权力的愿望促使人们去努力寻找并试验种种控制政府权力的方法。行政程序的控权功能和价值一开始并未为人们所认识，人们首先想到的是通过实体法对政府的行政行为加以控制。直到19世纪末20世纪初，也即欧洲资产阶级革命胜利200多年后， 西方发达国家才认识到行政程序在控制政府行政权力方面的作用，陆续制定了行政程序法典。（注：西方国家行政程序法典化的过程始于19世纪末期，1884年德国巴登邦、1889年西班牙、1925年奥地利等相继颁布了行政程序法典，其中以奥地利行政程序法典影响最大。早期西方国家行政程序法的主要功能是使政府行政行为规范化，行政程序的控权特征直到二战后才比较明显地表现出来，在此方面美国行政程序法最为发达，对战后其他国家行政程序法的更新或制定有着深刻的影响。1976年的德国行政程序法、1990年的意大利行政程序法、以及1993年的日本行政程序法均以美国行政程序法为范本贯穿了保护民权的基本精神。）西方的实践表明，民主制度和控制政府权力的要求为现代行政程序制度的产生和发展创造了条件，但它们不会立刻造就出现代行政程序制度，这中间有一个认识的过程。
实行程序至上的原则，视遵守行政程序具有高于寻求目标实现的价值是现代行政程序能够生存和发展的又一个重要前提。在传统行政程序制度下，行政目标和利益至上，程序是为行政目标和利益服务的，因而为实现行政目标和利益可以牺牲程序。现代行政程序则相反，由于它具有保障行政利益和保障人权的双重属性，因而不允许出于行政利益的需要而随意牺牲程序。程序不容违反，即使是单纯的程序违法行为也将影响实体行政行为的效力。立法者如不下定决心维护行政程序的权威，甚至不惜牺牲个别行政利益就不会有现代行政程序制度。
二、我国行政活动无序现象的原因分析
我国行政活动之所以长期处于无序状态，是因为建国以后上述现代行政程序产生和发展的三点基本条件总的说来没有得到满足。
1.在制约政府权力的意识方面
政府的权力需要制约，不受制约的权力必然产生腐败，这在今天看来是最简单不过的道理，然而，建国后至80年代前的30多年间，如果有人提出制约政府权力的思想，定会被视为离经叛道的奇谈怪论而招致批判。客观地讲，建国后的30多年间，虽然我国早就在宪法中确立了民主共和政体，但制约政府权力的思想既未得到国家认同，也未形成普遍的社会思潮，其原因似有以下几点：
（1）历史文化原因。 政府官员滥用权力侵害公众利益的现象在东西方都是一样存在的，但东西方国家解决这个问题的传统方式却不一样。西方国家很早就采用“以权力制约权力”的方法防治官员滥用权力和保障民主的实现。西方国家的权力制约机制主要包含两方面的内容：一是国家机关之间的分权与制衡；二是民权对国家权力的制约。
以中国为代表的东方国家有着长期实行封建专制统治的历史传统。在权力高度集中的封建专制政体下，统治者不可能采用“以权力制约权力”的方式清除国家权力的腐败，更不可能给予或真正给予人民通过和平的选举手段撤换自己的权力。为了政权的存续，专制统治者也必须反对官员的腐败，制止权力的滥用，但只能通过自上而下的方法有限地进行，在这种体制下，社会成员缺乏主人翁意识，寄希望于统治阶级内部的“清官”保护自己的利益，一旦希望破灭，便揭竿而起推翻旧王朝，建立新的封建王朝。可见，历史上中国等东方国家解决腐败问题的传统的、根本的方式不是“以权力制约权力”而是“以暴力推翻权力”，所以，从历史传统上看，中国人在受到国家权力无法忍受的侵害时有反抗国家权力的意识，却少有通过制约国家权力防患于未然的观念，这种历史传统对新中国民主法治建设的消极影响是不难体会到的。
（2）思想理论原因。建国以后，特别是50年代末至70 年代末这段时期内我国政治体制建设总的指导思想是集权。在加强党的一元化领导的口号下，集权的思想和体制不断强化。在这样的思想和政治背景下，权力制约理论不可能获得存在和发展的空间，理所当然地遭到了排斥和批判。当时的权威观点认为，权力制约理论及其实践必然会损害党的领导以及政府的权威；会引发和激化党和政府与人民群众之间的矛盾，甚至引起社会动乱；会造成国家机关及其工作人员之间争权夺利，相互拆台和推诿责任。分权无异就是反对党的领导，分裂和动乱的同义语。因此，在70年代末以前极“左”思潮长期占据主导地位的情况下，对强调集权的政治思想以及权力过分集中现象的任何怀疑和批评都将被扣上反对党的领导的帽子，从而使得对分权和权力制约理论的研究成为禁区。在改革开放十几年后的今天，人们的思想观念发生了很大的变化，许多陈旧的观念和僵死的教条被打破了，制约政府权力的必要性已逐步得到承认，但各种怀疑和反对权力制约的思想观念和影响远未消除，因此，权力制约理论及其实践在我国的发展总的说来是艰难而又缓慢的。
（3）政治体制原因。我国是人民民主专政的社会主义国家， 基本政治制度是优越的，但在具体的领导制度、组织形式和工作方式上，还存在一些重大缺陷， 其中权力过分集中是这些缺陷的主要表现之一。（注：参见中国共产党十三大报告，人民出版社1987年11月出版，第35页。）在权力过分集中的体制下是不可能建立任何制约政府权力机制的，由于政府机关的活动是根据党委的决定进行的，对政府权力的制约就是对党委权力的制约，即使法律赋予人民代表大会和法院对政府的制约权，它们也很难行使这种权力，因为它们自身也处在党委的领导之下，因而，它们对政府的活动只能配合而无法制约。在这种体制下，公众对国家机关的民主制约实际上也不能发挥作用，因为掌握实权的党委书记和其他成员不是民选的，其政治前途不取决于选票的多少。公众对各级党委的组成人员可以提出批评意见和建议，这些意见和建议能否得到应有的尊重很大程度上取决于党委组成人员，特别是领导人员的个人素质与敬业精神，一般而言，公众的意见很难发挥强制性的影响力，迫使有关人员去做其不愿做的事，因为不存在相应的利益制衡机制，例如担心失去选民而招致下次选举失败或者被人民代表质询甚至罢免。可见，只有消除权力过分集中的现象，实行党政适度分开，给予国家立法、行政、司法机关各自在其职责范围内自主处理日常事务的权力，才有可能形成和发展某种权力制约机制，并进而推动控权理论的完善和控权意识的普及。
（4）经济体制的原因。建国后我国确立了计划经济体制， 排斥市场的作用。由于计划经济体制的运行方式是通过下达行政命令和计划管理经济，把一切经济活动纳入行政体制。而行政体制是以命令服从为特征的，在这种体制下只会产生官尊民卑的特权思想，而不可能真正孕育出民主、平等、权利等法律观。人若无民主、平等、权利观念自然难以产生通过制约政府权力保障自己合法权益的要求。
2.在对行政程序制约政府权力功能的认识方面
党和国家意识到需要采用法律手段适当制约政府权力以及制约政府权力的思想逐渐发展成为一种普遍的社会意识是从80年代初期开始的。鉴于建国后权力过分集中带来的历史教训，党和国家领导人意识到必须适当分散国家权力。邓小平同志早在1980年就已指出：“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权”；（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第2版，第328—329页。） “权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展，对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因。使我们付出了沉重的代价，现在再也不能不解决了”。（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第2版，第328—329页。）
1982年10月1 日试行的《中华人民共和国民事诉讼法》把运用法律制约政府行政活动的思想付诸司法实践。该法第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”，从此以后我国开始有了法院监督、制约行政行为的活动，并于1989年建立了统一的行政诉讼制度。行政诉讼的产生和发展在我国社会主义法制史上具有划时代的意义。
从1982年算起，我国通过法律制约政府权力的实践已经进行了十几年，然而，国家和社会意识到需要借助行政程序法的作用加大制约政府权力的力度，不过是最近一两年的事。在此之前一般认为行政程序不过是行政机关的办事手续而已，无足轻重。因而，立法机关偏重于对行政机关的实体法控制，而将行政程序基本上交由行政机关自行制定，这就必然造成了我国行政程序立法的落后和无序。
3.在尊重程序、信守程序方面
我国没有程序至上的传统，政府机关普遍存在轻视程序的现象。其原因主要有三点：
（1）由于传统的行政程序不具有制约行政行为、 保障民权的功能，因而政府机关及其工作人员尊重程序、信守程序好坏与否的状况没有引起全社会的重视，对于行政机关及其工作人员违反行政程序的行为没有形成要求追究责任的强大的社会压力。
（2）行政机关及其工作人员、 公众和社会舆论普遍采用实用主义的哲学态度对待行政程序，人们重视的是行政行为的实质性内容及其后果是否合理合法，只要行政行为的实质性内容合理合法，不按程序办事是无关紧要的。反过来讲，只有当行政行为的实体内容及其后果违反法律、不合情理、有失公正时，人们才想到去追究行政机关及其工作人员在程序上的失误。这种重结果轻过程的实用主义哲学观严重妨碍了我国国家行政管理活动的规范化。
（3 ）错误地将行政程序与官僚主义联系在一起是造成我国行政程序立法落后的又一认识上的原因。的确，传统型的行政程序细密到一定程度会形成阻碍人民群众接近行政机关的程序壁垒，旧中国政府官僚化的表现之一就是老百姓接近官府的程序非常繁琐，因而许多新中国的建设者们产生了一种误解，以为程序越少、越简单越有利于政府机关及其工作人员密切联系群众，越有利于反对官僚主义。因此，长期以来，我国国家行政管理过程中的非规范化倾向甚浓，办事不讲程序，有程序也可以随便违反的现象比较普遍。不合理的行政程序与官僚主义之间有相互依存，互为表现的关系，这是我们今后在建设行政程序法制时必须给予高度重视的，但是，行政程序本身并不必然导致官僚主义，没有必要的行政程序就不会有国家行政管理的法治化和科学化。
三、现阶段革新我国行政程序制度的有利条件
随着我国经济和政治体制改革的不断演化以及理论研究的不断深入，前述造成我国行政程序立法长期在低水平上徘徊的消极因素正在逐步消除，当前革新我国行政程序立法，建立现代行政程序制度的条件已基本成熟。
首先，计划经济体制的瓦解与社会主义市场经济体制的建立，促使人们的观念发生了深刻的、不可逆转的变化。改革开放的过程是计划经济因素不断减少、市场经济因素不断增加的过程。市场经济中的平等、意思自治、契约自由等基本要素的影响波及到社会生活的各个方面，引发了人们思想观念的重大变革。与改革前相比，公众的权力意识、平等观念大为增强，制约政府权力已逐渐演进为普遍的社会要求，这些都为我国革新行政程序立法、建立现代行政程序制度奠定了广泛而牢靠的社会基础。
其次，在经济体制改革的推动下，政治体制改革也在不断深化，党政的适度分开为建立和发展包括现代行政程序制度在内的制约政府权力的一系列法律制度创造了必备的政治环境。党政不分，国家政事事无巨细皆由党委负责，政府各部门之间是无法真正实行分工制约的。只有在党政适度分开，属于政府的事务由政府自主管理的情况下才有可能实现国家机关之间的必要分工和制约。早在1980年邓小平同志就提出要着手解决党政不分的问题，（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第2版，第321页。）改革开放以来，我们在这方面已取得了一定的成绩，政府及其它国家机关处理事务性工作的自主权基本上能够受到各级党委的尊重，从而为我国现代行政程序制度的创建奠定了不可缺少的前提。
第三，80年代初期兴起的相对单一的（行政法）目标控权模式的日渐乏力促使越来越多的人认识到尽快加强与发展程序控权方式是当前深化我国行政法治建设的迫切需要。如前所述，我国国家行政权力受法律制约，国家行政机关违法也要承担法律责任的制度化实践是从80年代初开始的，其后的发展可以分为两个阶段，第一个阶段是通过实体法对政府权力予以规范和制约的阶段，第二个阶段是在保持实体法对政府权力规范和控制的同时，重点转向加强和发展现代行政程序法制度规制行政活动的阶段。目前我国正处在由第一阶段向第二阶段过渡的转折时期，之所以会发生这种转折或者说是飞跃，是我国自改革开放以来不断加强行政法治建设的必然结果。80年代中前期是我国行政法制遭受了“文革”及其以前历次“左”倾运动的严重破坏，亟待恢复与重建的特殊时期，大量制定行政实体法规定行政机关的职、权、责是建立健全社会主义行政法制的必要步骤，对于规范和制约政府的行政行为起到了积极的作用。但是，实体法的控权模式有其自身难以克服的弊病，控权效果难以向更高的水平发展，这是因为持续提升实体法控权效果所应具备的条件在现代社会很难满足。实体法的控权效果是与实体法的细密程度成正比的，控权效果越好要求实体法规定具体化的程度越高，也即留给行政机关自由裁量的余地越小，这与现代社会行政权不可避免的扩张趋势是矛盾的。由于现代社会行政事务日益复杂，国家行政管理的专业化要求不断升高，导致国家权力机关立法人员的立法能力下降，无力就具体的行政事务作出详尽的法律规定，（注：这方面的工作主要由行政机关通过自己的立法活动（委任立法）加以完成，因而立法机关的立法权在很大程度上已实际转移到行政机关手中。）相反法律规定的原则性越来越大，这就意味着法律规制行政行为的能力和效果只能是日渐衰落，如果不能找到新的控权手段抵消实体法控权的颓势，行政法治无疑将面临名存实亡的危险。发达国家的实践表明，这个新的控权手段就是不同于传统行政程序的现代行政程序。尽管由于现代社会行政事务纷繁复杂、专业化要求高，立法机关不得不在很大的范围内将行政决策权交给行政机关自行行使，但它可以要求行政机关务必以立法机关规定的正当程序进行行政活动，从而达到通过程序的稳定性以不变应万变对行政过程实施动态控制的目的，弥补实体法控权的不足。80年代中期以后尤其是80年代末我国行政诉讼制度全面建成以后，实体法控权乏力的弊端便开始暴露出来，由于实体法的具体规则大都由行政机关通过行政立法自行制定，依法行政实际上成了依行政机关所定之法行政，在这种情况下，司法机关通过行政诉讼对行政机关进行的法制监督显然不能充分发挥作用。由于面临被诉的风险，行政机关及其工作人员的确感到法律约束力的存在，这一点在行政诉讼法施行之初表现得尤为突出，然而随着行政立法的强化，行政机关愈发容易在行政诉讼中证明其行为的合法性，因为在许多情况下判断行政行为是否合法的主要依据是行政机关自己制定的法规和规章，这些法规和规章对法院有约束力，在现行行政诉讼制度下，法院不能审查行政法规和规章的合法性。（注：依照有关立法解释，法院对不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章可以有灵活处理的余地〔见王汉斌：《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》（1989）〕。据此，我国行政法学者一般认为法院对规章实际上拥有一定的审查权。）被告行政机关在行政诉讼中过高的胜诉率损害了行政法治的威信，它已使并且还将使更多的行政机关工作人员感到法律对其自身的约束不仅是有限的，而且正在衰退，这是一个危险的信号。有鉴于此，进入90年代以来人们普遍认识到着手进行现代行政程序法制建设是现阶段推进我国行政法治的必由之路并且刻不容缓，从而使我国现代行政程序制度的产生与发展具备了又一个有利条件。
最后，法学理论界特别是行政法学界加强了对现代行政程序的研究和宣传，建设现代行政程序所需要的理论准备和舆论准备工作已经开始，现代行政程序的作用已为越来越多的人所了解，要求革新我国行政程序立法，建立现代行政程序制度的呼声日益高涨，所有这些均为我国行政程序制度的改革提供了动力。
四、我国行政程序法制的发展前景
我国行政程序由工具型的传统程序向制约（国家行政）型的现代程序过渡的过程是从确立行政程序不可违反的原则开始的。1989年4 月通过的《行政诉讼法》第54条规定：具体行政行为违反法定程序的，法院可判决撤销或部分撤销， 并可以判决被告重新作出具体行政行为； 1990年通过并于1994年修订的《行政复议条例》第42条规定：复议机关发现具体行政行为有程序上不足（但不影响申请人合法权益）的，决定被申请人补正。如发现具体行政行为违反法定程序影响申请人合法权益的，则决定撤销、变更该具体行政行为并可责令被申请人重新作出具体行政行为；1996年通过的《行政处罚法》第3 条更是明确规定“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”，该法第41条特别规定“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。”以上这些规定使得行政程序本身具备了相对独立的法律意义，无论行政行为在实体上是否正确、合法，只要其违反法定程序，将导致整个行政行为无效，这是对过去轻视程序、对程序采取实用主义态度的否定，在我国行政程序法制发展史上具有重要意义。
我国行政程序在内容上取得重大突破是从1996年3 月通过并于当年10月实施的《行政处罚法》开始的，该法在我国行政法律中首次确立了现代行政程序的两条基本规则：在行政行为作出之前行政主体须将行为的事实、理由和依据告知对方当事人的规则，以及当事人有权进行陈述和申辩的规则；首次引进了当事人（相对人）得以通过准司法程序行使其知情权和申辩权的听证程序，从而使我国行政处罚程序具备了国际上公认的现代行政程序的基本特征，使之由封闭的、属于行政工作程序的传统性质演讲为开放的、注重相对人参与及其权利保障的现代程序。这决不是偶然的，它反映了我国行政程序立法指导思想的变化与建立现代行政程序立法条件的基本成熟，我们有理由相信，以《行政处罚法》的通过与实施为契机，我国行政程序法制建设将进入一个全面现代化的新阶段。
展望未来，我国行政法制建设将在以下几个方面取得新的进展：
第一，《行政处罚法》所确立的一些具有普遍意义的程序规则，如事先将采取行政行为的理由通知有关当事人，给予当事人陈述意见、进行申辩的机会，防止行政机关拖延履行职责的时效限制，以及在实施可能严重影响公民、组织合法权益的行政行为之前开展听证活动等，逐步推广到所有涉及公民、组织合法权益的具体行政行为的程序中去，在此基础上，将逐步制定一些要求并确保行政机关拥有的文件资料面向公众（而不仅仅是面向利害关系人）公开的程序规则，以尽可能增大政府行政活动的透明度。
第二，革新行政立法和实施其他抽象行政行为的程序，将目前基本上处于封闭状态的程序改造为允许社会参与和监督的开放程序。为此，听证将作为一种新的内容广泛进入行政立法和其他抽象行政行为的程序。
第三，在条件成熟时制定一部统一的行政程序法典。现阶段由于我国行政程序制度的改革刚刚起步，缺乏操作诸如听证等新的程序规则的经验，行政活动通过行政程序维系的透明度尚无法在短时间内达到很高水平，故而，有观点认为目前不具备制定行政程序法典的条件，比较适宜逐步在单行法律、法规和规章中采用那些体现民主参与、公开、以及法治精神的新的程序规则，当这些法律、法规、规章达到一定数量，并经过一段时间的实践，积累了一定经验以后，再制定行政程序法典。由于上述原因，目前国家最高立法机关没有立即着手制定行政程序法典的计划，但对于制定行政程序法典的必要性，学术界已基本达成共识，这必定会对我国行政程序未来的立法方向产生不可忽视的影响。
第四，行政程序的效力将会进一步增强。如前所述，行政诉讼法等法律、法规对行政程序的法律效力作出了明确规定，使得程序违法也能产生否定实体行政行为法律效力的后果，这无疑大大提高了行政程序的地位，但是，程序违法对实体行政行为效力的否定是不彻底的，如果实体行政行为违法，当它被法院撤销后，被告行政机关不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，（注：行政诉讼法第55条。）然而，这一规定却不适用于程序违法，（注：最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见（试行）（1991年），第68条。）就是说，具体行政行为因程序违法被撤销后，被告行政机关仍可作出与原具体行政行为相同的行政行为，换言之，被告行政机关行政行为的效力实际上不受影响。这对于维护行政程序的权威是不利的。为了维护行政程序的权威，尤其是在行政执法人员普遍缺乏程序法治意识情况下，适当牺牲一些实体行政行为的利益是必要的，因此，至少在我国行政程序制度由传统型向法治型转轨的时期，应当考虑在不致对公共利益产生重大不利影响的前提下，确认程序违法行为在一定范围内将会产生绝对否定实体行政行为法律效力的后果，即不允许行政机关再作出相同或相似的行政行为，这是建立健全现代行政程序的客观需要。
第五，确认和保障具有裁判职能的行政机构与人员的独立地位，并且具有准司法特征的行政程序将会得到进一步发展。行政机关的一些行政行为具有裁判性质，如行政复议、行政仲裁等，行政听证活动也具有不少司法活动的特点。目前，这些具有裁判性质的行政行为基本上是按照普通行政程序进行的，主持裁判活动的机构和人员没有相对独立的法律地位，其身份也没有特别保障，因而此类行政行为的威信和效能均不理想。发达国家的经验表明，保障裁判性行政机构与人员的相对独立地位，并将行政裁判程序司法化，是提高此类行为的威信与效能，切实保障公民、组织合法权益的必由之路。因此，可以预料，保障具有裁判职能的行政机构与人员取得相对独立的地位，并使行政裁判程序逐步从普通行政程序中分离出来，逐步司法化，将是我国行政程序法制建设引人瞩目的发展方向之一。
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