欧盟安全和防务的不同概念辨析，本文主要内容关键词为：防务论文,欧盟论文,概念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧盟安全和防务是研究欧盟一体化进程的一个重要领域。严格界定和准确使用有关欧 盟安全和防务领域中一些既相互联系、又有所区别的不同概念，是从事这方面研究工作 的首要前提和先决条件。近年来有关欧盟安全和防务的文章中，不少作者将“欧盟共同 外交与安全政策”、“欧盟共同安全与防务政策”、“欧盟独立防务”、“欧洲防务特 性”等几个不同概念混淆使用，如把“共同外交与安全政策”的进展视作“共同安全与 防务政策”的进展，把“共同安全与防务政策”存在的问题同“独立防务”的障碍混为 一谈，将“欧洲防务特性”简单地等同于“欧盟独立防务”等。因此，我们有必要厘清 各个概念的基本内涵，以便明确研究对象，把握各自概念范围内的不同层次及其差别。
一、欧盟共同外交与安全政策
“欧盟共同外交与安全政策”(CFSP)是一种体现多边主义的政府间合作机制。这种制 度框架是一个相对独立的系统。从有关欧洲一体化的国际关系理论出发，罗伯特·基欧 汉认为，多边主义的正式内容可以概括为“在由三个或是多个国家组成的集团中通过特 定安排或机制协调国家政策的作法”。(注：R.Keohance,“Multilateralism:an Agend a for Research”,International Journal XLV,N.4,autumn 1990,p.731.)不少西方学 者也都认同这一解释。据此，欧盟共同外交与安全政策可以理解为欧盟15个成员国协调 外交政策的一种机制化的形式。作为一种机制的“欧盟共同外交与安全政策”，起源于 20世纪60年代末70年代初的“欧洲政治合作”(EPC)，并被视为这一合作的延续。90年 代初，欧洲政治家们不再满足于政治合作，于是提出了“共同外交和安全政策”，以推 动欧洲联盟的早日实现。1992年签署并于1993年生效的《马斯特里赫特条约》(以下简 称《马约》)，正式确定共同外交与安全政策为欧盟三大支柱(注：《马约》规定的欧盟 三大支柱为：“第一支柱”经济货币联盟；“第二支柱”共同外交与安全政策；“第三 支柱”内政与司法合作。)的“第二支柱”，标志着共同外交与安全政策的正式形成和 开始启动。1997年签署并于1999年生效的《阿姆斯特丹条约》(以下简称《阿约》)，对 《马约》进行了修改和补充，加强了欧盟委员会的权力，增设了“共同外交与安全政策 高级代表”一职，规定欧盟可以借助西欧联盟履行人道主义、救援维和以及危机处理任 务。《阿约》的签署使共同外交与安全政策在决策机制、组织机构、强化行动能力等方 面得到改进，从而进一步确立了共同外交与安全政策的总体框架。
欧盟共同外交与安全政策的基本目标包括：第一，遵循《联合国宪章》的原则，确保 欧盟共同的价值观、根本利益及独立与完整；第二，全面加强欧盟的安全；第三，依照 《联合国宪章》、《赫尔辛基最后文件》的原则和《巴黎宪章》的目标及其对外部疆域 的规定，维护和平并加强国际安全；第四，促进国际合作；第五，发展和巩固民主与法 制，尊重人权与基本自由。为实现这些目标，欧盟对政治制度和机构设施进行了改革， 寻求在制度上加强共同外交与安全政策的实施。
在国际政治中，由于外交和安全涉及国家主权，被视为所谓敏感的“高政治”领域， 所以自从CFSP启动以来，其机制、功能和作用等就受到质疑和批评。早在1993年，英国 学者克里斯托弗·希尔就撰文指出，共同外交与安全政策存在着“能力与期望之间的落 差”(capability-expectations gap)(注：Christopher Hill,“The Capability-Expe ctations Gap,or Conceptualizing European's International Role”,S.Bulmer and A.Scott(eds.),Economic and Political Integration in Europe:Internal Dynamic s and Global Context,Oxford:Blackwell,1994,pp.103—126.)。这种观点认为，CFSP 提高了欧洲和整个世界对欧盟执行共同安全和外交政策、发挥全球性作用的期望值，但 是由于种种原因，CFSP并未能使欧盟在世界上发挥应有的作用。结果在追求欧洲利益方 面，欧盟的实力与其常常不能有效地行使这种实力两者之间构成了一个悖论。约瑟夫· 詹宁将共同外交与安全政策中存在的一些突出问题，概括为六个方面的“赤字”(defic its)：(1)没有指定充足的内容，涉及面广，缺乏明确的优先选择和行动；(2)联合行动 大都不及时，形象低下；(3)机构力量太弱，过于依赖三驾马车架构和理事会主席；(4) 财政支持不足；(5)成员国缺乏将共同外交与安全政策框架应用于解决与其有着特殊关 联性的问题和领域的意愿；(6)安全和防务部分因犹豫不决而被阻滞了。（注：Josef Janning,Europe's Common Foreign and Security Policy:Challenges,Constrains and Options for Reform,Bertelsmann Foundation,1996,pp.235—237.）
在实践中，共同外交与安全政策有所进展但尚未取得重大突破，还称不上是成功有效 的(注：Christopher Hill,“Convergence,Divergence and Dialcctics:National For eign Policies and the CFSP”,in Zielonka,Jan,ed.:Paradoxes of European Forei gn Policy,The Hague:Kluwer Law International,1998,pp.35—51;Josef Janning,“ Europe's Common Foreign and Security Policy:Challenges Constrains and Option s for Reform”,in Algieri,Franco,Josef Janning and Dirk Rumberg,eds.,Managin g Security in Europe:The European Union and the Challenge of Enlargement,Gut ersloh:Bertelsmann Foundation Publishers,1996,pp.231—241.)，而且面临着种种 考验。这主要是因为，第一，国家主权与超国家主权之间存在着尖锐矛盾。欧盟共同外 交与安全政策的实施必然要求其成员国让渡部分国家主权，加强超国家性质的权力。而 外交和安全恰恰被视作体现民族国家最根本的主权领域，由于各国政治、经济发展不平 衡，成员国大多不愿放弃对本国外交和安全事务的控制权，其政策是尽可能少地向欧盟 让渡国家主权，以保持自身的独立性和行动权力。这势必影响共同外交与安全政策实施 的力度和效率。第二，各国在国家利益上存在着严重分歧。欧盟共同利益日益增多的同 时，各国维护自己国家利益的倾向也随之加强，成员国虽然都同意增强共同外交与安全 政策的作用及其有效性，但在涉及国家利益的具体措施上却意见不一。比如对共同外交 与安全政策是否应“共同体化”，即“第二支柱”是否应与“第一支柱”(欧共体事务) 在体制上和机制上相统一，是否要扩大多数表决使用范围等问题，各国从其国家利益出 发采取了不同的立场。这种由国家特殊利益带来的错综复杂的利益分歧仍将成为共同外 交与安全政策发展的制约因素。第三，这一机制存在着制度上的明显缺陷。《马约》中 规定的所谓“柱形”结构，严重影响着欧盟决策与行动的一致性和有效性。在“第一支 柱”内实行的欧共体原有的一套机构和机制只在经济一体化方面颇见成效，但并不适用 于“第二支柱”和“第三支柱”。此外，决策程序效率低下。欧盟部长理事会虽然扩大 了使用“特定多数原则”进行表决的范围，但在一些重要领域，成员国仍然保留有“一 票否决权”。事实上，有关共同外交与安全政策事务的决策，绝大多数都必须由理事会 全体一致通过。争吵与讨价还价必然给采取一致的共同行动带来困难。
由此可见，欧盟共同外交与安全政策目前还只是初具规模，处于朝着“共同”方向发 展的雏形阶段。作为一种体现多边主义的政府间合作机制，其内在的矛盾和缺陷短期内 难以克服，不可能立即达到欧盟经济一体化那样的程度，真正建立需要相当长的时间。
二、欧盟共同安全与防务政策
“欧盟共同安全与防务政策”(CESDP)是隶属于“欧盟共同外交与安全政策”机制框架 的具体政策。共同外交与安全政策必须以共同的防务政策为后盾。《马约》规定：“尤 其通过实施将来包括共同防务政策在内的并最终导致共同防务行动的共同外交与安全政 策，在国际舞台上显示欧洲联盟身份。”(注：《欧洲联盟条约》，欧共体官方出版局 编，苏明中译，国际文化出版公司1998年版，第10页。)实际上，欧盟共同外交与安全 政策可以分为“共同外交政策”与“共同安全政策”两个方面。应该说“共同安全政策 ”涵盖了与欧盟安全有关的所有事务，包括逐渐形成“共同防务政策”。关于CFSP与CE SDP之间的关系，欧盟赫尔辛基首脑会议“轮值主席国决议”的有关附件明确指出，“ 欧盟共同安全与防务政策”采取的所有举措都是为了“支持共同外交与安全政策”，“ 全面扩大欧盟的对外作用”。(注：见欧盟网站：http://ue.eu.int/pesc/military/en /Helsinki.htm)尼斯首脑会议“轮值主席国关于欧洲安全和防务政策的报告(草案)”还 特别说明，CESDP欧盟危机管理能力的发展是“加强共同外交与安全政策的一个组成部 分”。
共同安全与防务政策的首次提出是在1998年12月3日至4日，英国首相布莱尔和法国总 统希拉克在法国圣马洛联合发表的《欧洲防务合作宣言》中，表示要“全面和迅速贯彻 《阿姆斯特丹条约》中‘共同外交和安全政策’有关条款”，“逐步发展成一项共同防 务政策”。圣马洛英法会晤被认为是“历史性的突破”，因为它打破了长期以来欧洲一 体化发展的禁区。
1999年6月4日，欧盟科隆首脑会议发表了《加强欧洲共同安全和防务政策的声明》， 进一步深化了圣马洛宣言加强欧洲防务的有关内容，决定赋予欧盟必要的手段和能力， 使其承担与欧洲共同安全与防务政策有关的责任。具体包括“重组欧洲防务工业，在防 务工业领域进行更密切、更有效的合作”；规定欧盟理事会在2000年底之前对如何履行 预防冲突和危机管理任务、确定西欧联盟功能作出“必要决定”(注：European Counci l Declaration on Strengthening the Common European Policy on Security and De fense,Cologne,June 1999,http://www.jeanmonnetprogram.org/papers)；发展欧洲的 自主防务能力使欧洲国家有能力在北约框架以外采取行动。为此，欧盟应当拥有获取情 报、分析情报、制定计划和指挥部队的能力，应当拥有成员国提供的、按联合行动的原 则进行训练的军队。科隆首脑会议还任命了前任北约秘书长索拉纳为欧洲共同外交和安 全政策专员，这是欧洲防务的最高代表，使欧洲在某种程度上改变了过去在防务政策上 不能用“同一个声音”说话的松散状态。
继圣马洛宣言和科隆声明之后，1999年12月10日，在芬兰赫尔辛基召开的欧盟首脑会 议上，成员国通过了《加强欧洲共同安全和防务政策的报告》，并宣布组建“欧洲快速 反应部队”。这表明欧洲防务建设已经从象征性阶段跨入了实际建设阶段。
2000年12月7日至10日，欧盟尼斯峰会通过的《欧洲安全与防务政策报告》，规定成员 国在这一领域出多大力“将完全由它们自己决定”，但各国积极参与组建欧洲快速反应 部队的事实本身表明，欧盟内部在加强欧洲自主防务方面已在相当程度上达成共识。
然而建立欧洲共同防务需要使各国防务政策趋同。欧洲防务概念将包容各国的防务概 念，防务手段的“互惠共生”进程意味着各国必须努力使彼此的政策互相接近、加强共 同行动的能力、在协同行动方面取得进展和共同实施15国国家元首及政府首脑作出的决 定。但是，“大西洋盟友并不总是在如何采取行动的问题上保持一致，甚至在确保共同 利益的问题上也并不总是保持一致”(注：美国学者科里·舍克、法国学者阿马亚·布 洛克—莱内和英国学者查尔斯·格兰特合写：“加强欧洲防务能力”，[英]《生存》杂 志1999年春季号。)。欧洲各国的防务概念的彼此接近还需要很长时间，欧盟15国不可 能都会参加由欧盟理事会决定的所有军事行动。由此出现“可变翼”概念是不足为怪的 。(注：参见法国国防部长阿兰·里夏尔同记者的谈话纪要：“确立趋同标准可以有效 地鼓励欧洲国家建立共同防务”，[法]《世界报》1999年7月14日。笔者认为，这里的 “可变翼”概念是指欧盟各国在防务问题上所持观点的可变性和差异性。)
三、欧盟独立防务
“欧盟独立防务”(EID)是指欧盟不依赖美国和北约，运用自己的军事力量，独立地进 行军事干预、预防冲突、维持和平与处理危机。“欧盟独立防务”不仅显示了欧盟的一 种军事能力，而且是欧盟在“共同外交与安全政策”框架内、通过实施“共同安全与防 务政策”力图最终达到的一个长远目标。对此，科隆首脑会议通过的文件已经指出，欧 盟的目标是“通过发展欧洲共同安全与防务政策加强欧洲安全，这要求在可信军事能力 和适当决策机构支持下的独立行动能力”(注：Cologne European Council (June 1999 ),Annex iii of the Presidency Conclusion,Part 2)。欧盟“共同外交与安全政策” 与“欧盟独立防务”两者的关系是手段和目的的关系。(注：德国驻华使馆政务参赞舒 策(Rolf Schulze)先生在应中国社科院欧洲所之邀作的“关于欧盟共同外交与安全政策 的报告”中，也持这种观点。他指出，“欧盟要建立自己稳定的欧洲安全结构，其重要 手段就是加强欧盟的共同外交与安全政策。”参见《欧洲问题参考》2000年7月30日第6 期。)
冷战时期，西欧由于没有自己独立的防务能力，在安全保障领域一直依赖美国和北约 。早在1948年，一些西欧国家就曾尝试建立自己独立的防务体系，但是最终失败。处理 欧洲防务问题长期以来被视为北约组织的特权，直到1992年之前，欧盟没有参与欧洲安 全事务。
欧盟“独立防务”的酝酿始于1998年12月。在当时举行的圣马洛首脑会议上，英国首 相布莱尔率先提出欧盟需要“建立一支可以信赖的、能自主采取行动的部队”。时任英 国国防部长的罗伯逊就这支部队的组建、规模和配备提出了具体设想。后来的许多建议 均出自这次会议的思想。1999年5月法德图卢兹首脑会议提出建立欧洲作战防务力量的 具体方案，即把欧洲军团改组为可全方位投放的欧洲干预部队，发挥新的防卫作用，以 扭转在科索沃危机中表现出的缺乏独立采取军事行动能力的局面。随着“共同安全与防 务政策”的实施，1999年12月欧盟赫尔辛基首脑会议终于宣布在2003年底以前组建一支 六万人的“欧洲快速反应部队”，以使欧盟有能力在北约不参与的情况下独立实施危机 控制、维和以及救援行动。这支部队应在接到任务后60天内部署到位，具备进入像科索 沃那样的热点地区的能力，并能在不损害北约效率的情况下借用北约资产维持至少一年 的军事行动。这支部队旨在使欧盟能够独立地做出防务决策，并拥有在北约不参加的情 况下独自组织军事行动的能力。这一决定展示了欧盟建立独立防务力量计划的初步轮廓 ，标志着酝酿已久的欧盟独立防务计划正式启动。
迄今为止，欧盟没有一个成员国称这支拟议中的欧洲快速反应部队为“欧洲军队”， 甚至没有人称其为联合“常设部队”。然而组建部队、哪怕仅仅是纸上谈兵，也堪称欧 盟与北约关系史上的里程碑。尽管正在组建中的欧洲快速反应部队规模还比较小，任务 也有严格的限定，而且面临着重重困难，但它毕竟是全欧独立防务力量的雏形，是建立 欧盟军事力量的第一步，预示和标志着欧盟军队由此开始形成。欧盟军事委员会主席、 芬兰国防部长古斯塔夫·哈格隆德将军公开声称，“这支计划六万人的军队与欧元和欧 盟的旗帜一样是欧洲独立身份的象征”，“我们讨论的不是成为北约附庸，而是一个独 立的实体”。(注：“组建中的欧洲快速反应部队将独立于北约之外”，[英]《泰晤士 报》，2001年4月12日。)
对于欧洲“独立防务”，欧洲人的确很少使用这种称谓。(注：2001年8月13日，应中 国人民外交学会的邀请，曾任西欧联盟秘书长的现荷兰议员威伦·范·艾克伦(Willen Van Eekelen)就“欧洲安全形势”作报告并回答问题。笔者与会并向他提问：“欧盟独 立防务是否最终导致北约撤出欧洲?”他这样答到：“首先要纠正‘独立防务’的提法 ，应该是‘自主行动的能力’”。由此可见欧洲人现在还难以接受他们目前所不愿看到 、但又是最终不可避免的现实。)鲜见的“独立防务”的提法，也是念念不忘“没有美 国的积极参与，也就谈不上欧洲防卫”。(注：如西欧联盟议会主席路易·玛丽亚·德 普伊赫就持这种观点，见其撰文“欧洲和它的独立防务”，[法]《世界报》，1999年3 月20日。)相比之下，他们倒是更容易接受“欧洲共同防务”的提法。究其原因，无非 是由于欧洲人难以割舍的“美国情结”。在很多欧洲人的心目中，是北约保障了半个世 纪的欧洲安全。现在冷战虽已结束，但是欧洲安全仍然离不开美国，因此要让美国继续 留在欧洲。
四、欧洲防务特性
“欧洲防务特性”(ESDI)指北约某种程度的“欧洲化”，既考虑到欧洲发挥更广泛和 更独立的政治作用的愿望，又考虑到欧洲继续依赖美国和北约的军事能力这一事实。( 注：美国学者科里·舍克、法国学者阿马亚·布洛克—莱内和英国学者查尔斯·格兰特 合写：“加强欧洲防务能力”，[英]《生存》杂志1999年春季号。)欧洲人自己认为： “欧洲在北约之内，如在防务上无欧洲特性，就会完全受美国控制，因此建立欧洲防务 特性是完全必要的。只有它才能给欧盟的共同外交与安全政策提供某些基础，因为这种 政策只有建立在受欧洲控制的军事力量的基础之上时才是可靠的。只有在欧洲能够自主 地作出决定并且能够在可以不求助于北约的情况下来执行这些决定的时候，它才能对联 盟的决策施加真正的影响。这就同欧洲只有控制了欧元才能要求世界货币体系进行改革 是同一个道理。”(注：西欧联盟议会主席路易·玛丽亚·德普伊赫：“欧洲和它的独 立防务”，[法]《世界报》，1999年3月20日。)
为了适应冷战后欧洲安全形势的新变化，北约组织从90年代初就开始了调整和改造的 过程。其中一个重要方面，就是使北约欧洲成员国发挥更大的作用，赋予大西洋联盟以 更浓重的欧洲色彩。1990年7月，北约伦敦首脑会议通过的宣言中，就表示欢迎“在安 全领域发展欧洲特性”。之后以法国为代表的一些西欧国家在讨论于北约之外发展欧洲 防务特性的问题时，主张把西欧联盟建设成为欧共体控制下的西欧防务实体，由欧共体 逐步取代北约充当欧洲安全体系的核心。但是美国绝对不能接受任何取代或者削弱北约 在欧洲安全中首要地位的企图，因为这直接威胁到美国在欧洲的利益及其在西方联盟中 的领导地位。面对西欧要求发展欧洲防务特性的压力，美国一方面声称欢迎在北约中听 到欧洲的声音，另一方面又对在联盟内部形成一个欧洲核心的前景表示不安。为了用建 设北约“欧洲支柱”(注：建立与“美国支柱”相平衡的“欧洲支柱”，是指加强北约 同西欧联盟的制度化联系，力争使欧洲人在北约中占据更多“关键位置”。如：任命一 位欧洲人担任欧洲盟军最高司令部代表，其职能是欧洲要用北约手段进行军事行动时负 责指挥欧洲军队。鉴于地中海对欧洲安全的重要性，并且由于北约的两个主要战略司令 部均已由美国人指挥，法国要求南欧司令部由欧洲人指挥。)的办法来阻止西欧国家在 北约之外发展自身防务特性，美国作出了一些让步，首次在北约内部适当放权。美国在 北约内确立“欧洲防务特性”的主要标志，是1996年6月3日柏林北约16国外长会议正式 批准了一项决议，首次界定一种在北约框架内明确的“欧洲作用”，即允许北约内部建 立多国多兵种联合特遣部队(GFIM)，在执行没有美军参与的军事行动时，可以使用北约 的后勤保障和美国为北约提供的一切军事设施。这是北约历史上欧洲人第一次有权使用 北约的军事资产进行自己的军事活动，被认为是“提供了一座通往欧洲安全和防务特性 的桥梁”(注：Paul Cornish,“European Security:the End of Architecture and th e New NATO”,International Affairs 72,1996,p.760.)。此外，“欧洲防务特性”还 包括改革北约的军事指挥结构。其中包括精简指挥机构，将现有的65个军事指挥区缩减 至20个；使北约的指挥机构变得能使新的成员国融为一体；把北约的军事结构分成若干 部分，以便使欧洲的成员国能够从北约司令部分离出一些指挥小组，实现欧美在北约指 挥体系方面的“均等化”。
然而，柏林北约外长会议的决议，只是允许欧洲通过西欧联盟在北约之内确立一种安 全和防务特性。实际上，美国对欧洲在北约内部发展自身防务特性的容忍是有限度的， 为此划定的底线是“欧洲防务特性的发展将加强北约”。在北约华盛顿首脑会议上，美 国对“欧洲防务特性”提出了三个限制条件，即不得放松大西洋联盟，不得与北约机构 重叠，不得歧视非欧盟成员国的北约国家。2000年西欧联盟并入欧盟后，欧盟加大了“ 欧洲防务特性”的力度，并朝着最终形成一支真正独立的欧洲防务力量的目标大踏步前 进。对此，美国一方面不反对发展北约的“欧洲防务特性”，另一方面决不放弃对北约 的领导权和欧洲安全的主导权。美国不肯让出欧洲南方司令部指挥一职就是明证。虽然 口头上表示支持“欧洲独立防务”，但骨子里美国并不希望欧盟走得太远，不愿看到欧 洲独立防务先在北约内实施，然后到北约外发展，最终脱离北约，甚至与北约竞争。美 国联盟战略的目标是利用北约来控制欧洲，让欧洲盟国多出人力物力财力为美国的全球 战略服务，以免美国付出过多代价或被西欧国家拖住。所以，美国对欧洲增强军事实力 的反应只是一种叶公好龙式的欢迎。由此可见，美国表示支持“欧洲防务特性”不过是 针对欧洲在防务联合方面的强劲势头作出的一种被动的反应，贯穿着美欧争夺欧洲安全 事务主导权的斗争。
综上所述，在有关欧盟安全和防务的研究领域中，“欧盟共同外交与安全政策”是一 种机制框架；“欧盟共同安全与防务政策”是隶属于上述机制框架的具体政策；“欧盟 独立防务”既显示欧盟不依赖美国和北约的一种军事能力，又指欧盟在“共同外交与安 全政策”框架内、通过实施“共同安全与防务政策”力图最终达到的长远目标；“欧洲 防务特性”意即北约某种程度的“欧洲化”。我们在使用这些概念时，应该严格、准确 地按其特有内涵、产生时间和发展阶段加以界定和区分，而不能交叉、混合使用，从而 造成歧义。
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