农业主导型财政下的乡镇治理——以河南刘乡为例，本文主要内容关键词为：河南论文,为例论文,乡镇论文,主导论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡镇治理是乡镇政权在辖区范围内对公共事务的组织、调控和管理，研究乡镇治理是解读目前我国农村众多问题的重要环节。然而，研究结论的真实和深度却取决于研究的不同进路。本文选择了从乡镇财政这一视角来研究乡镇治理。其理由是，财政是政权存在和运行的基础和条件，任何一项关于政权的制度设计的付诸实施，都离不开相应的财政支持。乡镇财政和乡镇政权、乡镇治理的关系也是如此。而以往的研究大多忽视了乡镇财政与乡镇治理的关系，这就很难说明乡镇治理中存在的问题的性质与根源。
接下来是研究哪种类型的乡镇的治理。中国农村社会发展的一个重要特点就是政治、经济发展的不平衡性，这种不平衡性造成了中国农村问题研究中将特殊性提升到一般性的困窘，也正因为如此，对中国农村问题的类型学研究更凸显其价值。本项研究是针对我国工业基础薄弱、非农经济资源匮乏、财政收入主要来源于农业经济的农业主导型财政类型的乡镇。重点是通过财政视角，揭示农业主导型财政类型的乡镇政权如何摆脱财政困境实现对农村基层社会的治理，并分析农村财政问题对乡镇治理以及乡村社会政治发展造成的深刻影响。
一、农业主导型财政：乡镇政权面对的现实
刘乡位于河南省东南部平原，总面积81平方公里。据刘乡1998年的统计材料，刘乡现有20个行政村，253个村民小组，13906户村民，总人口55389人。1998年全乡有耕地5810公顷。 该乡的主要粮食作物是小麦，主要经济作物有玉米、红薯、棉花、芝麻、西瓜、蔬菜等。农业生产基本实现了机械化。该乡工业基础较薄弱，工业企业规模和产值较小，企业年新增产值300万元左右。（注：此产值是笔者根据刘乡国税所1999年完成的增值税任务计算得出的。刘乡1999年完成增值税任务47万元，税率为15％－17％。）交通运输、商品零售、餐饮、劳务输出等第三产业虽有所发展，但也未能改变农业生产的主导地位。刘乡仍是比较典型的农业乡，农业产值在社会总产值中的比重占绝对优势地位。（注：刘乡在工业、农业、第三产业的发展状况上均有统计材料。但据该乡一位负责统计的干部介绍，各项经济统计指标往往不是计算出来的，而是根据上一级的经济发展指标及上级分给乡里的各项经济发展任务由领导决定或根据领导意图决定，尤其是工业和第三产业的统计指标水分更大，这些经济统计指标主要是应付上级，而不能作为乡领导决策的根据，更不能作为科学研究的根据。刘乡是较典型的农业乡，这既是笔者调查中形成的认识，也是乡村干部们的共识。）与此相适应，刘乡财政收入的90％以上来自农业和农民，笔者将这种主要来源于农业经济的财政称之为农业主导型财政。
自20世纪90年代以来，我国各级财政管理体制相继实行了“分灶吃饭”的财政包干制和分税制，刘乡所在的县对各乡镇自1994年开始实行比较彻底的财政包干制和分税制，具体规定是：“划分收支，核定基数，比例递增，超收全留，短收自补，超编人员不供，新增支出自理”。这种财政管理体制事实上将各乡镇尤其是农业乡镇置于很不利的位置，乡镇政权常常处于财政困境之中。这种财政困境既构成了乡镇政权机关行使职能的客观环境，也是乡镇政权机关在行使职能的过程中必须首先加以解决的问题。现以1998年为例说明刘乡政权在乡镇治理过程中所面对的财政困境。
1.刘乡1998年预算内收入（财政包干收入），见表1
表1 刘乡1998年预算内收入（财政包干收入） 金额单位：万元
合计工商各税 企业所得税 城市教育附加 屠宰税 农业特产税 增值税返还 体制补助
207.26
47.310 1.5 30 88.522.3 7.66
注：此表由县财政局预算股提供。另据县财政局预算股负责人介绍，县核定的各乡的预算收入包干基数与预算支出包干基数一般是一定三年，每年只是局部有小的调整。
刘乡预算内收入的各项指标均是由上级财政部门确定的。在我国分税制体制下，财政包干收入与包干支出的确定是一个上级主导下的讨价还价过程，上一级财政或政府尽量压低下一级财政或政府的包干支出基数，而在包干收入基数上则尽量提高其标准。如果财政收入包干基数大于支出包干基数，那么下一级财政或政府不但不能从上级得到补助，反而要将收大于支的部分上解或按比例上解上级财政；反之，下级财政则可从上级得到一定的补助，其补助数额是包干收入基数低于包干支出基数的差额，这个补助也叫体制补助。在中国目前普遍的“压力型体制”［1］下， 上级政府和财政一般能够比较顺利地将下一级财政收入包干基数提得较高，而将支出包干基数压得较低，以此减轻本级政府的财政压力。目前在中国的政府体制中，乡级政府处在政府层级体系的最末一级，其财政上的压力自然可想而知。
2.刘乡1998年预算外收入
预算外资金虽然没有纳入国家预算管理，但就其征收性质而言仍然是财政性资金。在刘乡，部分属于自筹资金性质的收入，如公房租凭费、工业管理费等，也纳入了预算外资金管理，甚至政府部门在行政执法中取得的应当上缴国库的各种罚没收入也被充作预算外收入。为了调动各部门筹措预算外资金的积极性，减轻财政的压力，刘乡对预算外资金实行归口管理，由财政所对各口预算外资金进行审计监督。
根据刘乡党政联系会议的决定，刘乡党政在职干部职工（教师除外）108人中，只有41人的工资和31人的福利费用由乡财政拨付， 其他干部和职工的工资和福利均由各部门通过取得的预算外收入自行解决，有权取得预算外收入的各部门还要向乡财政交纳一定数量的资金。
取得预算外收入的各部门还要靠收取预算外收入用于本部门办公经费、差旅费、招待费、工作人员误餐费等的支出。各部门取得的各项预算外收入项累计可达200万元左右， 接近或相当于刘乡预算内收入水平。
3.刘乡1998年自筹收入
自筹收入是刘乡财力结构中最重要的组成部分。刘乡自筹资金包括乡统筹、村提留、全乡范围内的集资、捐款等。其中乡统筹、村提留占刘乡可支配财力的50％以上，是自筹收入的主体，也是刘乡全部财政收入的主体。值得指出的是，根据国务院《农民承担费用和劳务管理条例》的规定，村提留是村集体经济组织的自筹资金，其使用权最终在于村。刘乡各村的村提留款实行村有乡管，即由乡农经站代管，但是，村提留款在实际管理和使用过程中，不仅由乡代管，而且乡里代为开支，村提留事实上成了乡里的自筹收入。刘乡1998年乡统筹、村提留分配任务见表3.其他形式的自筹收入灵活性较大，数额多者在百万元左右，少者有数万元到数十万元不等，在筹措时间安排上也无规则可循。
表3
单位：人，亩，元
农业人口
耕地
上年人均村提留和乡统筹
纯收入 总额 人均 占上年人均纯收入%村提留
乡统筹
55133 871491834 5056780
91.72 5 2528390
2528390
注：此表是刘乡1998年18号文件的一部分。
在刘乡提取的财政收入中，还包括农业税、耕地占用费、黄开旧欠（注：黄开旧欠是指在20世纪90年代初黄淮平原开发过程中，为扶持农业发展，扩大商品粮生产基地，国家的商品粮产区投入了大量农业贷款，刘乡当时得到这种有偿资金数百万元，之后每年偿还数十万元。1998年刘乡偿还黄开欠款是22万元。），如1998年刘乡农业税为919025元，耕地占用费25000元，黄开旧欠款220000元，共1164025元。这些税费必须全额上解，它们虽不是刘乡可支配财力的组成部分，但却必须由乡财政负责足额收取。
通过考察可以看出，即使不考虑临时性的集资、摊派，刘乡一个财政年度提取的各项财政性资金达到1000万元左右。而刘乡在1998年的几项主要支出需求，包括各项上解资金110多万元， 教师和乡村两级干部职工的人头费支出420多万元，乡级各项办公经费支出约100万元，乡级基本建设支出300多万元，民政支出约60万元，民兵训练费近10万元， 征订党报党刊约10万元，累计就达到1000 多万元。 刘乡政府只有完成1000万元左右的资金提取任务，才能保持财政平衡，保证乡镇政权正常行使各项管理职能。
从刘乡财政资金的来源上看，工商税收、企业所得税、城市教育附加税和工业管理费等来源于工商企业和个体户，体制补助资金来源于上级财政，1998年这些资金累计不足100万元。农业税、农业特产税、 乡统筹和村提留、黄开旧欠等完全来自于农业和农民，其他资金也主要来自于农业和农民。1998年刘乡来自农业和农民的财政资金有900 多万元，占刘乡政府当年提取资金的90％多。农业经济成了刘乡财政的命脉，农民是刘乡交纳税费的主体，这是刘乡各界政府至今必须面对的现实，各项治理规则和措施也只有建立在此基础上才能展开。
二、规则与措施：以税费收取为中心的乡镇治理逻辑
乡镇治理的中心工作应当是为辖区内的居民提供公共产品和服务，乡镇财政的职能是为乡镇治理提供物质基础和前提条件。而根据对刘乡1998年1月至12月的党政联席会议记录的统计，在共计63 次党政联席会议中，有25次主要是讨论税费收取问题，占全部会议的40％；另有17次会议把税费收取工作作为重要议题之一，占全部会议的27％。由于现行财政体制、财政需求规模和财源等等因素的影响，刘乡政权在实施乡镇治理的过程中为筹措财政资金做了大量的工作，这些工作本身构成了刘乡治理中的中心内容。
1.以税费收取为中心的治理规则
（1）对于工商各税、企业所得税和增值税，依法、 依率进行征收。其中工商各税、企业所得税由地税部门征收，税款全部入乡国库，由乡财政支配，增值税由国税部门负责征收，按比例返还乡财政。地税和国税部门在征税工作中，乡政府均给予相应的人力和物力支持。
（2）对于屠宰税和计划生育“三费一款”， 根据税源和费源情况向各村进行摊派。
屠宰税一般是乡政府根据对各行政村的牲畜饲养和交易情况的调查，由乡领导班子会议研究决定各村应分摊的屠宰税税款。计划生育“三费一款”是指计划外怀孕费、计划外生育费、超生子女费和对违反有关计划生育政策规定的个人和单位所处的罚款。其执行标准由全县统一确定。计划生育“三费一款”占刘乡预算外财政的80％以上。“三费一款”的征收数额及各村分摊的数额由乡领导班子会议根据乡计划生育指导所进行的计划生育统计情况商定。
（3）对于各职能部门应完成的预算外收入数额， 根据各职能部门的供职人员数和收费、罚款状况进行分配（参见表2）。 各部门供职人数和上交乡财政款数由乡领导班子成员在年初商定。由于乡领导班子成员都有较丰富的基层工作经验，对政府各职能部门情况比较熟悉，因而对各职能部门可供职人数及上交乡财政的经费基本上能够达成一致。
表2 刘乡1998年预算外收入金额单位：万元
民政所综治办
水利站 工业办
主管所
财所、农经站 计生所 合计
(11人)(3人)(5人)
(3人) (7人) (10人)
(38人)
年工资
4.78 1.36 2.461.29 3.06 财政拨款 15.96 28.91
年奖金
0.99 0.27 0.450.27 0.63 0.9
3.42
6.03
上交乡财政款
2 12 1.5
2 5 6578.5
注：此表根据刘乡有关会议记录、工资册等绘制。
（4）对于农业税、农业特产税、 乡统筹和村提留以及耕地占用费、黄开欠款等税费，根据地亩进行平均分摊。其中农业税、农业特产税和耕地占用费征收额由上级确定，乡统筹、村提留及黄开欠款数额由领导班子会议根据当年农业收成等情况确定。
（5）对于临时性的集资、摊派，一般是根据人头进行平均分摊， 有时候则以村为单位进行摊派。各种临时性的集资、摊派决定一般也是在乡领导班子会议上做出的。
2.以税费收取为中心的具体措施
（1）培植财源，“养鸡下蛋”
财源是指财政收入的来源。各种形式的财政收入都有其不同的来源，但无论何种形式的来源，最终都来自于劳动者为社会创造的价值，从这个意义上说，“经济决定财政”，“经济发展才能带来财源茂盛，财政充裕”。［2］刘乡党委书记形象地称发展经济、 培植财源为“养鸡下蛋”。围绕地方经济发展和财源建设，刘乡政府主要做了三个方面的工作。
一是引导、组织和帮助农民发展高效农业。刘乡政府立足本地农业资源，提出并推广“种植立体化、套种模式化、生产规模化”的种植模式，使农作物由传统的一年两熟发展为现在的一年三至五熟，农业经济效益显著增长。二是加强基础设施建设。发展立体农业对农村基础设施建设提出了较高的要求。刘乡政府自1995年以来先后投资400 多万元进行农田水利设施建设，投资500多万元维修乡村道路， 投资数十万元整修了三个农贸市场。三是积极倡导农村剩余劳动力外出务工。在刘乡乡镇企业不发达、非农产业对劳动力的吸纳极其有限的情况下，剩余劳动力外出务工无疑是增加农民收入的一条重要途径。刘乡干部积极倡导、鼓励本乡农村劳动力外出务工经商，并为其提供一定便利条件。目前刘乡外出务工经商者每年带回的收入成了刘乡仅次于农业收入的第二大经济支柱。［3］
（2）乡权力组织通过各种措施影响和支配村权力组织
由乡镇政权直接面对辖区内分散的农民征收税费存在交易费用过高的问题，目前，我国大多数农村地区的乡镇政府在向农民收取税费时是以行政村为单位进行的。因此，乡镇政权设法影响和控制村权力组织对于乡镇的财政汲取就具有更加重要的意义。这也是农业乡镇治理中的一个显著特点。刘乡权力组织主要通过四种具体途径达到影响和控制村权力组织的目的。
一是通过影响和支配村干部的选举来控制村权力组织。刘乡村权力组织主要是指村党支部委员会和村民委员会（简称村支委和村委），村干部就是指村支委和村委成员。在村权力结构中，村支委是村权力的核心，因此控制村权力组织关键是控制村党支部，其中最重要的是决定村支委尤其是村支书的人选。刘乡的具体做法一般是在村支部换届选举前，由乡党委组织对现任村支部进行了考察，在征求村部分党员和群众意见的基础上由乡党委确定下届村支部和村支书人选；在村支部换届选举日，乡党委派选举指导小组亲临选举现场指导选举。村委会虽不是村权力的核心组织，但村委会作为村民的自治组织，其组成对村权力组织的运作有重要影响，因此对村委会的组成人选，乡里也比较关心。在村委会换届选举时，村委会委员侯选人一般要经过村党支部和乡派驻村干部共同考核确定，选举日乡里还要派选举指导小组同村党支部一起组织选举。经过精心组织，刘乡党委和政府一般能够实现其选举意图。
二是通过下派的驻村干部指导、帮助和监督村权力组织的运作。刘乡政府对驻村干部的配置十分重视。全乡20个行政村每村都有1 位驻村干部，驻村干部每月要在所联系的村工作7天以上， 其主要职责是向乡政府反映各村情况和要求，督促村干部落实乡里下达的各项任务，指导和协助村干部做好村里的各项工作。驻村干部在乡政府组织的对各村干部的年度考核中能起到重要作用，各村所能争取到的乡财政支持程度和数量也与驻村干部有密切联系。驻村干部的设置进一步加强了乡政权对村权力的影响和控制力。
三是运用各种奖惩手段对村干部的行为进行调控。刘乡通过各村所推行的各种行政事务一般都配合有相应的奖惩办法。除对于单项工作给予村干部一定的奖惩外，刘乡还对各行政村的各项工作进行年终总评，总评结果与村干部工资挂钩。通过一系列的奖惩措施，刘乡政府在相当程度上可以调动村干部为完成乡里布置的任务而工作。
四是乡干部通过和村干部的个人交往建立一定的个人关系而影响村干部的行为。半个世纪以前，费孝通先生曾用“差序格局”来描述中国社会。［4］历史发展到今天， 人情关系在中国社会里仍然被视为一种重要的稀缺资源，刘乡主要领导在工作中充分地挖掘和利用这种资源。笔者在刘乡调查时，恰逢某村支书因烫伤卧床在家，期间，乡党委书记、乡长以及政府各职能部门主要负责人等均去探望。由于乡主要领导注重和村干部的个人交往，与村干部之间建立了一定的私人关系和情感，因此在工作中双方也能做到“相互关照”、“相互帮助”，从而减少了乡领导在推行乡政中的阻力。
（3）采用各种措施进行税费清欠活动
刘乡的大部分行政村领导班子比较团结、稳定，村级治理中的措施也相对公平，村干部在向群众收取税费的同时也能够提供一定的公共服务并充当保护人的角色，因而乡里分配的税费等任务基本上可以依赖村干部的努力而完成。但是也有少数几个村，由于多种原因，每年总有部分村民拖欠和拒绝交纳税费，并对全乡的税费收取工作造成了负面效应。对于欠交税费的大户，乡政府一般每年都要从乡里派大批人员在村干部们的配合下集中进行清理。在清欠活动中，乡村干部们常常软硬兼施，诱使或迫使拖欠税费者完成税费上缴任务。
当各种软硬措施都不能对有些税费拖欠者产生效果时，乡政府就会诉诸法律，依法起诉拖欠大户，并将其作为反面教材在全乡宣传。值得指出的是，对欠款大户进行依法起诉的方式对促进税费收取起到的作用也是有限的，因为一是法院人员、办案经费本来就很紧张，受理这样的案子法院很不情愿；二是欠款大户中很多人已经事先转移了财产，因而法院的裁决也往往难以执行。
三、利与弊：农业主导型财政对乡镇治理的影响分析
随着我国农村政治经济体制的改革，农村面貌发生了巨大变化，农民生活水平有了显著提高。而另一方面，对于农业经济仍占绝对优势的农村地区，政治经济体制的变革却使农村基层政权陷入了财政困境之中。通过对河南刘乡的考察可以看出，以农业为主要财源的农业主导型财政深刻地影响了农村基层政权对农村社会的治理和农村社会的稳定与发展。
1.政府经济职能得到发展和加强
在人民公社时期，公社的经济职能主要是执行上级下达的各种指令性生产计划，公社的财政状况和自身的经济发展状况没有必然联系，因而公社缺乏发展经济的压力和动力。农村改革使“处在整个国家行政体系结构最末端的乡镇政府，由于可支配资源的局限性使其不可能象上级政府那样有机会借用其他资源来弥补政府的资源短缺，因而必须通过开发本地资源来扩大并增强政府的运作能力”。［5］在现行体制下， 乡镇政府要增强自身财力，主要是通过发展本地经济来实现。刘乡政府在农村经济发展中所充当的角色以及农村经济资源总量增长的事实，对于增加刘乡财政收入、缓解体制造成的财政压力、加强和扩展政府的职能，起到了积极作用，而这又进一步增强了刘乡政府发展本地经济的动机。
2.行政主导的公共产品供给及成本分摊方式
在计划经济时代，公共产品的生产及其成本分摊由自上而下的行政主导方式来决定。改革开放以来，农村经济体制和管理体制都发生了重大变化，但相当农村地区仍然沿袭着传统的公共产品决策方式，在公共产品的供给和成本分摊上仍表现为行政主导。造成这种状况的一个重要原因就是乡镇财政的困难处境。刘乡的公共产品供给的范围、规模、成本分摊数额和分摊方式等一般是由乡领导班子会议决定。这种行政主导的决策方式有其优点，如有助于维持财政收支平衡、可以提高决策的效率等。但由于它在相当程度上排除了群众对决策的参与，因而其决策在执行中很难得到群众的积极配合。特别是在决策失误时，容易引发群众的抵触情绪，造成干群矛盾。
3.政府行政中违规现象严重，职能扭曲
放权让利的体制改革总体上调动了基层政府理财的积极性，但如果对基层政府的理财活动缺乏有效监控，基层政府则可能超越有关政策、法规的约束，甚至导致政府职能严重变异。刘乡政府在组织财政收入的过程中的很多作为，就严重违背了国家有关规定。
（1）政府职能部门的企业化管理。 国家的某些职能部门在机构改革过程中可以实行类似于企业的管理方式，但必须与政府机关脱钩。政府职能部门则主要是依靠财政拨款向社会提供公共服务。但是为了减轻财政负担，刘乡将民政、土管、计生、综合治理、工业管理等政府职能部门列入自收自支单位，财政所和农经站列入差额供给单位。这些政府职能部门因而成了具有各自经济利益的单位，在运行中采取了企业化的管理方式，求利动机突出，履行公共职能的责任感下降。
（2）违规收费和乱罚款现象严重。 违规收费和乱罚款是政府职能部门企业化管理的必然结果。政府职能部门所拥有的资源是国家赋予的权力，代表国家对社会进行管理，但一旦允许它具有自己的部门利益，它就会利用自己的资源而谋利，其方式只能是收费和罚款。刘乡各职能部门在行使职能的过程中，严重地超过了国家规定的规费收取标准，甚至对群众应当享受的某些免费计划生育服务项目也高标准收费，有些部门还自行出台罚款项目。这种在经济利益驱动下而乱收费和乱罚款是当前相当一部分农村地区普遍存在的现象。［6 ］对于违规所得的各项预算外资金违反国家有关预算外资金的管理办法进行使用更是常见之事。
（3）运用非法手段执行公务。由于税费收取常会遇到一些阻力， 当部分群众拒交税费时，乡村干部们往往动用专政工具和手段强制向农民收取钱物。
乡镇政权组织的其它严重违规现象还表现在不按国家规定提取和使用村提留和乡统筹、违背国家政策采取平均分摊的方式收取农业特产税和农业税、超越权限干涉村民委员会的人事安排，等等。
4.政府行为的合法性下降，出现局部治理危机
在当前农业收入占财政收入主体的农业乡镇，由于农民负担增长较快，加上乡村干部在税费收取中使用粗暴手段以及国家对少数乡村干部的腐败行为监控乏力，一定程度上导致了干群矛盾上升，并导致乡镇政府行为合法性下降。乡镇政府的合法性危机任其增长，必将造成农村社会的无序，并引起农村经济停滞和倒退。改革开放以来，由于放权让利和政治上、意识形态上控制的放松，社会的自主意识增强，乡镇政府行政中的违规与侵害行为一定程度上遭到了社会的抵制。伴随着干群之间出现的关系紧张状况，相当多农村地区部分农民不但拖欠政府税费严重，而且政府的其它政令也受到抵制。刘乡个别村组部分村民甚至有组织地拖欠、抵制税费，阻挠计划生育工作人员开展工作，即使政府采取一些强制性的手段，仍然难以使部分村民服从政府行为。这种现象应当引起人们的警惕和思考。
长期研究我国农村问题的专家项继权博士指出：“财政压力可以成为调动地方政府和乡村干部工作积极性和推动当地经济社会发展的动力，也可以成为加重农民负担、加剧社会矛盾的诱因”，既“可以带来积极的成果，也可能造成消极的后果。”［7 ］通过对刘乡的个案考察可以发现，目前，在我国以农业经济为主导、以农业收入为主要财源的农村地区，在乡镇财政压力的作用下，乡镇治理过程中出现了一些新的变化和特点，也产生了一些新的问题。刘乡的情况表明，财政压力带来的后果既有积极的一面，也有很多消极的因素；消极的方面既有人为的原因，更重要的则是农村管理体制本身的矛盾。显然，对于以农业经济为主要财政来源的农村地区，要改善乡镇治理的状况，提高农村基层政权组织的合法性，结合农业乡镇财政经济方面的特点进行农村各项体制的改革是必然选择。当前，相当多的农村地区税费改革和乡镇机构改革难以进行，一个重要原因就在于这些改革与农业地区乡镇财政之间的冲突。
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