发展小城镇亟待解决的土地政策问题，本文主要内容关键词为：小城镇论文,土地论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中共中央国务院下发的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》前言中一针见血地指出：“当前，各地积极贯彻落实中央精神，小城镇的发展形势总的是好的。但也存在着一些不容忽视的问题：一些地方缺乏长远、科学的规划，小城镇布局不合理：有些地方存在不顾客观条件和经济社会发展规律，盲目攀比、盲目扩张的倾向；多数小城镇基础设施不配套，影响城镇整体功能的发展；小城镇自身管理体制不适应社会主义市场经济的要求。”这些问题的存在对小城镇健康发展是极为有害的，之所以会形成这样的局面，除了体制、机制、法制等方面问题外，一个很重要方面就是户籍政策、土地政策等问题没有解决好。从我们对湖北、湖南两省13个县市的部分小城镇调查的结果分析，以下几个土地政策亟待解决：
（一）土地规划衔接政策
小城镇发展规划是一个综合规划，它包括城镇总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等，这些规划必须相互协调、相互衔接。然而，在实际操作中，这些规划之间不但协调性差，而且也没有衔接好。主要表现在两个方面：
首先，城市总体规划与土地利用总体规划没有衔接好。一是以城镇总体规划的规划审批代替土地利用总体规划的建设用地审批。这种现象在小城镇建设中绝非个别，其直接后果是使违法用地查处起来很困难。二是城市规划许可审批在前，土地审批在后，影响拍卖工作。根据城市规划法第31条规定的前置审批程序，城区内用地，必须先办规划手续，然后再办用地手续，往往造成拍卖地与规划地重复或异地的情况出现，因为很多情况下，即将拍卖的某一宗地很有可能已先于土地部门批给了他人。三是城镇总体规划与土地总体规划的着眼点有差异。前者着眼于提高城镇化水平，推进城镇化发展，因而偏重于增大城镇数量，扩大城镇规模，强调外延发展；而后者着眼于保护耕地，节约用地，控制城镇规模，强调内涵挖潜。这种规划差异性导致两个部门的规模无法一致，往往各执一词，互不相让。四是城镇总体规划的建设用地规模和土地利用总体规划的建设用地规模不一致。一方面是预留区的面积、地点并不完全一致，另一方面是建设用地规模大小不一样。据不完全统计，绝大部分小城镇的城镇总体规划突破或超过了土地利用总体规划所确定的建设用地规模。例如：湖北省汉川市马口镇远期规划中，土地利用总体规划控制用地545公顷，而城建规划用地则需617公顷，相差73公顷。五是城镇总体规划的编制时间与土地利用总体规划的编制时间不一致，后者明显滞后。据调查，全国绝大部分的小城镇总体规划都已编制完成并付诸实施：而全国小城镇的土地利用总体规划，大都还在编制中。如湖北省枣阳市直至今年5月才编制完成全市24个小城镇的土地利用总体规划，这在湖北全省已算是名列前茅了。六是城镇总体规划与土地利用总体规划的审批权限不一致。县（市）级人民政府有小城镇总体规划的审批权，却没有小城镇的土地利用总体规划审批权；有的是由地市州一级政府审批，有的则由省级人民政府审批。
其次，与基本农田保护区规划没有衔接好。一是用地规模衔接问题。小城镇用地规模过大，对保护耕地不利，而且将突破人均用地指标；小城镇用地规模过小，则不利于城镇化水平的提高，不能形成有规模性的聚集反应。这是一对难以解决的矛盾。二是基本农田保护区面积划定不切合实际。如有的地方保护率为90%以上，个别地方甚至高达95%。如此高的保护率，显然不合情理，没有发展余地。基本农田并不是越大越好，而要符合法定的条件，因地制宜地去确定保护比例。
（二）土地供应政策
土地供应政策是有效配置土地资源的重要手段。新的土地供应政策实施以来，其问题与不足日益显现。主要有：
一是用地主体多元化与供地方式单一化的矛盾。小城镇在发展过程中，除本地农民个人建房及兴办企业用地以外，还有大量外来人员需要利用土地居住、经商或办企业。而供地方式的单一（仅有征地和出让两种），就严重制约了外来人员对用地的需求，影响其务工经商，影响城镇化的发展。
二是城镇供地数量有限与城镇居居建房用地需求猛增的矛盾。城镇居民建房只能申请使用国有土地的规定无法满足城镇居民的建房需求。据调查，除一部分小城镇拥有较多的存量国有土地外，为数不少的少城镇的存量国有土地十分有限，有的已经没有国有土地可申请使用了。
三是个别中小城镇加速发展与建设用地指标不足的矛盾。一般而言，上级下达的建设用地指标都是从紧或偏少的，且在分解时都偏重于大中小城市的各项建设需要，这就使得那些有发展前景、正在快速发展的小城镇的建设用地指标明显不足。这种情况下，经济比较发达的小城镇由于用地需求量大，平均化的指标自然“不够吃”。
四是单一的供地方式激化了城郊集体土地的非法交易。由于供地方式比较单一，不少用地者都把眼光瞄向了城郊结合部、集镇周边和交通要道两侧的集体土地，这些土地一来容易取得二来比较便宜，土地部门对此无能为力。据湖北省长阳县摸底调查，仅龙舟坪镇就清理出非法交易集体土地20多宗，大量的税费流到了私人腰包。在经济比较发达的长沙、岳阳、武汉、荆州等地区的一些周边小城镇，问题更为突出。
五是统征包干面临新的困难。统征包干虽然不是法定政策，但很多地方都在用。这一供地方式眼前即遇到两个问题：其一，垫付资金压力大。按规定，要缴纳全部的征地税费，这样，地方政府就要预先垫付一笔巨额资金，钱从何来？其二，对农民人人建房用地中需要减免的烈军属、五保户、受灾户、困难户，其已垫付的税费如何平衡账目？其三是统征包干面过大，如只有几亩的土地，也要搞统征包干，实属不宜。
（三）宅基地使用政策
小城镇发展中，宅基地的管理使用是土地政策的一个重要内容。当前，主要的问题有5点：
1.一户两基问题。据调查，不少进镇的农民至今仍保留农村的旧宅基地：有的想卖却找不到买主；有的是子女进了镇，老人没进镇仍在继续居住；有的是不想出售，怕政策变了没有退路。另外，也有人指出，宅基地属于农民集体所有，有权享有该宅基地使用权，要退掉宅基地，就应该获得一定的经济补偿。
2.拆旧建新问题。包括两种情况：一是城镇上的老居民拆旧建新面积缩小补不补偿？二是从其他地方迁入本镇的，也存在上述情况；三是从农村迁入小城镇的，如原宅基地占地600平方米，进镇后只能使用100平方米，农民不理解。
3.限制城镇居民宅基地的使用面积不尽情理。新土地管理法只规定城镇居民建房须申请使用国有土地，但对使用土地面积没有限制规定。但实际操作中，进镇的新居民则只能申请使用80～100平方米的土地建住宅；结果盖的楼房象墓碑。试问：有钱的农民为什么不能把房子盖得大一点，盖得好一点呢？
4.城镇居民购买城郊农户住房的问题棘手。根据现行法律规定，一方面农民不能随意出售宅基地，出卖宅基地的再申请不予批准；另一方面，活跃的房地产市场刺激那些手中有钱急于改善居住条件的人去购买农户住房。这些购买者既有本地居民，也有外来务工经商者。棘手的问题是：购买者虽然未曾到土地部门办理手续，但都办理了房产部过户手续，形成了“房产交易合法，土地交易非法”的被动局面。从调查的几个县市看，城郊结合非法房地产交易早已存在，而且有逐渐增加的趋势。特别在目前征地难、用地难的情况下，这种趋势将愈演愈烈。此外，城郊结合部农户宅基地超标现象严重，据对部分乡镇调查，95%以上农户宅基地都有超标现象。
5.建房用地成本太高。农民进镇建房使用土地有两种形式：征用或购买。据调查，在江汉平原枝江市，一栋三层楼占地100平方米的全部费用是8～15万元。每平方米土地费用为200～300元；在鄂西北人多地少的南漳县一栋三层楼占地100平方米的土地费用是每平方米300～340元，比旧法高出1～2倍。这些费用是保守的，平均的数据还高于此。另据调查，征用土地的成本是出让土地成本的1～3倍；但存量国有土地往往有限，那些闲置的国有土地又往往难以利用，由此便抬高了农民进镇建房的成本。
（四）承包地去留政策
按有关政策规定，农民承包的土地期限是30年，而且还可以继承。农民进镇后，对待自己的承包地有四种态度：一是完全放弃承包的土地，不需要任何补偿。这种情形在有的地方允许，有的地方则不允许，进城可以，承包地每年还得如数上缴有关提留税费。二是同意放弃承包地，但必须给予本人一定的经济补偿。实践中，极少有给退掉承包地进镇农民经济补偿的。三是农民不愿放弃承包地，他们把承包地视为自己家庭财产的组成部分，是宪法、民法和土地管理法赋予自己的一项土地财产权利。四是农民在进镇务工经商的同时，把回家经营承包地作为其生活退路。
（五）土地收益分配政策
土地收益分配政策是加强土地管理，切实保护耕地的一个经济手段。但现行土地收益分配不利于小城镇的发展，主要问题是：
1.新增建设用地的土地有偿使用费留成比例不合理。按有关规定，新增建设用地的土地有偿使用费30%上缴中央财政，20%上缴省财政，20%上缴地市州财政，30%留给县市人民政府而对土地所在地的小城镇则没明确规定，留与不留全凭上级部门的一句话。实践中，这笔费用根本到不了小城镇，其突出的问题是没有专项资金去开垦新的耕地，占补平衡难以落实。
2.土地出让金等有偿使用收益只可用于城市的基础设施建设，没有留给镇级财政。按有关规定，土地出让金等有偿收益都是上缴县级以上财政，专项用于城市建设基础设施和土地开发，而并没有规定可用于小城镇的有关建设，实际上，乡级财政没有留一分钱。
3.其他收益分配如耕地开垦费、闲置土地费等也存在类似问题。
（六）土地置换政策
土地置换作为土地流转的一种重要形式，越来越受到使用者的欢迎。土地置换包括权属性置换和非权属性置换两大类。从运作的情况看，目前存在以下几个问题：
1.置换的范围不明确。哪些单位和个人用地可以置换，哪些土地可以置换，目前的政策规定相当含糊，各地做法也极不统一。例如非集体经济组织成员可否用原有的宅基地置换城乡结合部的集体土地建住房等就不清楚。调查中发现，权属性置换房屋已经频频出现，不可小视。
2.置换的内涵不明确。例如，进镇农民原有的宅基地可否置换镇上的国有土地？是1:1置换，还是1:0.5置换；置换后的土地还要不要缴纳土地补偿费，大面积的土地置换小面积的土地的手续怎么办？要不要给予补偿？
3.置换的程序问题不清楚。例如，国有土地置换国有土地、集体土地置换集体土地、集体土地置换成国有土地的手续怎么办？
4.土地置换后的产权界定问题。
5.指标置换的有偿使用标准不规范。如有的每亩为1.2万元，有的则为2万元，很不统一；计算依据也没有具体的法规及政策要求，极易形成为卖指标而大量增加指标的违法行为。
（七）征地报批政策
新的征地报批政策实施以来，各地普遍反映出这样或那样的问题，如征地程序繁琐，报件复杂、耗时太长、工作量大、成本太高。从促进小城镇发展的角度上考虑，比较突出的有以下几个问题：
1.农民个人建房问题突出。首先是农民个人建房用地审批时间过长。占用基本农田建房的要到国务院审批，时间自然会很长；少数指定镇要到省城去审批，这样的程序，所需时间没法短；占用农地的，必须办转用手续，而转用就要到市州以上的政府去报批，也要花不少时间；建房的资料归集时间太长。据天门市统计，个人建房用地从村组到乡镇要3个多月，从乡镇集中到市土地局要1个月，报送省土地局要1～2个月，保守计算，至少要6个月以上。其次是农民个人建房批次用地套数惊人。钟祥市冷水镇2000年第一批次农民建房转用仅1.9120公顷，所需资料5套，17份／套，106页／套，如按25个乡镇计算，则要125套，1.3万多项，要装4～5箱。照此推算，全省近2000个乡镇中有301个要到省政府报批，每年若办理一次，每县按20个乡镇，则共需42140套，差不多要装一大卡车。一位局长戏言，长此以往，档案室要改成档案馆，档案处要改成档案局了。此外，一律要求非建制镇如小集镇、乡政府所在地等申请使用国有土地，不符合实际，也很难操作。
2.腾地阻力大，零星地、插花用地程序复杂。首先是腾地阻力大，影响征地后的实施工作。在外务工经商的农户长期不在家，公告后仍不回家，无法腾地；公告的补偿标准与农户自己要求的标准不一致，长时间争执不下，不让腾地；村与组都要获得一部分补偿费，双方意见不一致，不支持腾地；少数无地农民要求安排工作，阻挠腾地。其次是零星地、插花地报批程序复杂。由于分散，不集中，跨时间，所以无法按批次程序进行；单独为一户去市州省城报批，成本太高；对国有性质的城市插花地，程序也比较复杂；对集体性质的城市插花地，程序更加复杂。
3.公告程序含混。征地公告和征地安置补偿公告是采用媒体，还是张贴告示，没有明确规定：公告发出之后，需不需要签订征地协议？公告所需费用由谁支付？公告补偿和实际补偿不一致如何解决？公告后，当事人拒不到指定地点登记怎么办？另外，有的地方政府怕群众闹事，要求不准发公告，但这又违反法定程序，对此应作何改进？
（八）土地收购储备政策
土地收购储备是促进小城镇的闲置土地和存量国有土地流转的有效途径，它对于垄断土地一级市场具有重要作用。但由于这一政策尚不成熟，有以下几点要研究解决：
1.闲置土地收回难。如襄阳县20多个乡镇中，有大量的系统性闲置土地，要收回很困难。因为债务问题、下岗职工安置问题，都要一揽子解决，困难重重。
2.收购储备机构不健全。到目前为止，很多地方都没有设立专门的收购储备机构，由于机构不统一，人员也不固定，更无专业可言。这种多头收购，必然造成管理上的混乱。
3.收购储备缺乏“操作规则”。如应该由谁去收购？怎么储备？费用收缴表格文本有何要求？合同的签订、利润的分成等等，都没有明确统一的规定。这样在实际收购储备时，很难做到效率、统一，而且往往夹杂着人情因素，使收购储备的公平、公正性受到考验。
4.收购储备周转金筹措难。目前批次要拿出一大笔周转金，收购储备又要拿出一大笔周转金。而且，至今财政上没有专门的收购储备周转金。如何筹措，只能是八仙过海各显神通。资金不足，是制约土地收购储备政策有效运作的一个瓶颈。
（九）地方的优惠土地政策
与土地政策密切相关的一个问题是，地方种种优惠政策与国家土地政策冲突的问题。为发展小城镇，各地都出台了一些支持小城镇发展的优惠土地政策，这些政策有的符合新的法律法规要求，有的则有明显的冲突，主要有以下几个方面：
1.用地大优惠，实行大派送。例如某县规定投资500万美元以上的，无偿提供投资企业所需土地的使用权：投资100～500万美元，每50万美元无偿提供1亩土地使用权；投资100～200万美元以上的，另赠送宅基地（200平方米）一宗：投资100万美元以上的，还赠送别墅一栋。类似情况，在全国来讲，绝非个别。
2.突破不大，有所改进。如某省规定，存量建设用地使用权的收入应用于小城镇基础设施建设；使用存量建设用地在费用收取上可适当优惠；允许进镇农民利用原有的宅基地按一定的折算标准置换城镇住宅用地等。又如，某省规定，允许符合土地利用总体规划和城镇建设规划，并依法取得土地使用权的农村集体建设用地进行流转；对重点发展小城镇的土地有偿使用收益，除新增建设用地收益30%上缴中央财政外，其余收益全部留给镇级财政，用于小城镇的开发建设。这些政策如何与国家的政策相衔接，有待梳理。
以上几个问题不仅严重影响到小城镇的健康发展，而且也直接干扰了小城镇土地管理的用地程序，应引起各级政府的足够重视，并尽快予以解决。
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