中国地区发展新态势及其政策架构调整，本文主要内容关键词为：中国论文,态势论文,架构论文,政策论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一个国家经济要健康发展决不能忽视地区发展不平衡所带来的种种问题。中国作为一个大国，更必须高度重视缓解地区发展不平衡的矛盾。因此，应当把制定与实施有效的地区发展政策作为一项重要的基本国策。当前地区发展的新态势要求我们采取地区发展新政策。
关键词：地区发展 政策调整
周振华，上海社会科学院经济研究所副所长、研究员，经济学博士，博士生导师。（上海，200020）
地区发展的不平衡性是各国经济发展的普遍规律。对于中国这样一个大国，地区发展不平衡也许会更加突出。但一个国家经济的健康发展不容许我们忽视地区发展不平衡所带来的种种问题，而是要设法缓解地区发展不平衡的矛盾。因此，制定与实施有效的地区发展政策是一项重要的基本国策。我们过去也曾有地区发展政策，但其政策架构、政策内容及措施手段均有欠缺，其政策效果不甚明显。为了适应地区发展新态势的要求，我们必须采取地区发展新政策。
一、地区发展基本态势及其政策含义
地区发展政策是一种着眼于长期调整的政策，与需求管理中的短期调整的经济政策有所区别。作为一种长期性调整的政策，必须对地区发展基本态势有一个基本判断，以奠定其政策制定的基本依据。
对地区发展基本态势的判断不能只看其表面而不抓其实质。在传统计划体制下，虽然地区发展的不平衡在形式上可以缩小甚至消除，但实际上是以牺牲整个社会的发展为代价的，并且以扭曲的方式沉积下地区发展更不平衡的根源。相反，自改革开放以来，渐进式的地区推进虽然使一部分地区率先富裕起来，但分权化的改革总体上促进了地区发展，并使其相对差距缩小（即以人均GNP衡量的全国各地区间收入差距没有扩大，反而呈现缩小的趋势）。因此，对中国今后地区发展态势的判断，也要抓住其发展主流。
在今后一个阶段里，中国地区发展的一个重要背景是实现“两个根本转变”。传统经济体制向社会主义市场经济新体制的根本转变和粗放型增长方式向集约型增长方式的根本转变，将对中国地区发展产生深刻的影响，使地区经济发展出现新的变化态势。
随着经济体制的根本转变，地区经济发展过程中的体制制约因素将逐步减弱，进而使体制制约因素所造成的地区发展机会不均等问题大大缓解。无疑，这对欠发达地区来说是一种有利的环境条件。同时，在体制制约因素逐步减弱的情况下，资源供给约束作用却逐步增强，特别是基础设施条件对地区经济发展的影响力日益增大。那些资源供给约束较小、基础设施条件较好的地区，凭借市场经济新体制的建立和完善将会更加迅速地发展；而那些资源供给约束较大、基础设施条件较差的地区，将会明显地表现为缺乏发展后劲。
在这种情况下，对于东部地区来说，其较好的基础设施条件将发挥更大的作用，成为其发展的优势条件，但相对所受到的资源供给约束较大，有可能成为其发展的障碍。而对于中西部地区来说，其所受到的资源供给约束较小将成为发展的一大优势，但较差的基础设施条件有可能成为其发展的障碍。
从资源供给的角度讲，中西部地区是具有潜在优势的。西部原材料和能源工业在其工业中的比重高达60%以上，而沿海仅在30%以下。工业最发达的长江三角洲，原材料和能源的自给系数仅在10%左右。沿海其他地区也与之相仿，其原材料和能源产品主要依赖于西部供给。经济体制的根本转变，资源配置的市场化意味着主要来自西部的原材料和能源产品会因供不应求而价格上涨，从而给其带来更多的市场收益。
相反，这将给沿海地区发展带来沉重的压力。一方面，原材料和能源产品价格上涨直接造成生产成本增大。例如，1993年东部35个大中城市的资本货物及原材料价格上涨幅度达40%以上。另一方面，通过原材料和能源产品价格上涨的传导，间接引起劳动力成本上升。沿海地区企业成本高涨，竞争力下降，将迫使其实行经济增长方式的转变，即将劳动密集型、高物耗、高能耗产业向低成本地区转移，本地开始产业升级换代。
因此，在中国地区发展不平衡的情况下，经济增长方式的根本转变首先主要集中在发达地区。经济发达地区从劳动—资源密集型产业为主体的产业结构向资本—技术密集型产业为主体的产业结构的转换，将对欠发达地区形成大规模的“产业转移”。这将使中西部地区获得更多的资金和发展机会。
总之，在“两个根本转变”的大背景下，沿海地区的资金、技术与内地廉价劳动力和原材料、能源相结合，各得其所，将是东部与中西部利益上的结合点。在这一结合点上，将形成中国地区发展的新格局。沿海地区由于产业升级换代，仍处于发展的领先地位；内陆地区则因资金、技术的注入得以发挥其资源和劳动力的优势，加速发展。
据此判断，在未来中国地区发展新格局中，地区之间的关系有可能出现一系列新的特征：(1)地区间的互补和协作关系会大大加强，按市场经济原则进行重组而形成的区域经济将逐步发展起来。(2)与此同时，地区间的摩擦仍将存在，但以保护市场和争夺原材料、能源为目的的相互封锁和经济摩擦将逐步削弱，而以资金、人才要素争夺为主要特征的新的摩擦将会加剧。(3)地区间不平衡发展将呈多方位展开。原先形成的沿海与内陆地区经济发展水平的差距依然存在。同时，在内陆地区的各省区之间，甚至沿海地区各省市之间，也将出现经济发展不平衡状态。
从对中国今后地区发展基本态势的判断中，我们可以引伸出以下政策思路：
⒈要高度重视地区经济发展问题。长期忽略落后地区的发展将后患无穷。意大利在这方面曾有过深刻教训，值得我们借鉴。意大利的南北地区差距扩大开始并没有引起重视，等到问题日益严重，南北经济差距逐渐变成了南北对立，政府才着手解决这一问题。尽管当时意大利政府对南方经济发展倾注了巨大的财力，但问题根深蒂固，南北差距难以消除。相反，像法国、西班牙等国较早采取措施，促进区域经济协调发展，就取得较好的成效。给我们的启示是，从一开始就应该注意各地区的同步发展，否则差距越来越大，要消除就不容易了，所要付出的代价就会更大。中国进入90年代后经济迅猛发展，地区发展问题日益突出，已不能等到下个世纪再来考虑解决这一问题，否则东部沿海地区与中西部地区的经济发展差距会逐渐走向对立。一旦出现沿海一些人把中、西部看成全国经济发展的包袱，而中、西部的某些人则认为东部把其当成了殖民地，问题就很糟糕了，将对两地居民的社会心理和中西部经济起飞带来不利影响。
⒉解决地区发展问题，要看清地区发展格局的变化趋势，不能套用老思路，沿袭旧办法，而要在市场经济条件下探索和运用新办法。这里包括对地区发展问题处理原则的重新确定、中西部开发模式的探索、地区发展政策框架的重构，以及政策手段的调整等。这些内容我们将在下面具体展开论述。
⒊鼓励地区间的合作，推动区域经济一体化发展。地区之间从封锁分割走向合作互补是缓解地区经济发展差距的重要步骤。中国目前一方面区域发展的不平衡在扩大，另一方面某些地区的区域经济一体化的趋势在不断加强。适宜的选择是加速区域经济一体化，并以此来带动欠发达地区的发展。在此过程中，一体化的区域金融整合是必不可少的，要逐步形成区域经济一体化与金融资源配置的整合关系。那些承担这一金融整合任务的区域金融中心城市会悄然出现。并且，随着某些区域经济在全国发挥特殊作用，这些区域将扮演着影响国家货币政策和金融市场的重要角色。
⒋为推动欠发达地区发展，缩小地区差距，适当运用转移支付手段，把有限的转移金用在刀刃上，解决欠发达地区寻求长期发展的根本性问题。市场在缓解地区经济发展差距中所发挥的自动调整作用力量是有限的。一旦出现要素在区域间转移的非正常状态，以致破坏了区域经济的正常发展，就需要有财政和金融政策的“转移支付”来调节。但转移支付的限度在于不能破坏市场竞争的基本法则。在中国目前的财政状况下，转移支付的能力十分有限，更需要将这种转移金用在关键的地方，有较的高效率。转移支付的低效率不仅无助于欠发达地区的发展，还会影响发达地区的发展，形成以抑制发达地区发展来缩小地区经济发展差距的格局。中央政府对欠发达地区的援助，要将重点放在改善其交通运输等基础设施建设上。
⒌促进城市化发展，增强吸纳农业过剩劳动力的能力。中国地区经济发展差距最突出的方面，表现在不同地区农民收入差距上。欠发达地区，特别是中部地区大量农业过剩劳动力不能实现顺利转移，是其中一大主要问题。推动城市化发展，尤其是发展中小城镇，将有助于增强吸纳农业过剩劳动力的能力，改善欠发达地区的经济结构。
二、地区发展：政策框架重构
面临地区发展的新态势，我们必须采取新的地区发展政策。然而，一谈起地区发展政策，人们通常想到的是发展重点、倾斜方式及具体如何援助等。事实上，在论及地区发展政策的具体内容之前，首先有一个政策框架问题，即地区发展政策与全国经济发展的关系，如何制订地区发展政策并保持其连续性，如何确立地区发展政策的“灵魂”，如何实施地区发展政策等。因此，采取适应地区发展基本态势要求的新政策，首先就要重新构造地区发展政策框架。以下就新的地区发展政策的框架要点谈一些具体看法。
⒈把区域经济发展规划与全国经济发展计划密切结合起来，使得区域规划更容易进行宏观协调。从理论上讲，之所以要处理地区发展不平衡问题，就是因为它破坏了经济系统的协调性。因此，政府在处理区域经济发展问题时一定要有系统考虑，使区域经济发展规划服从于全国经济发展计划的要求。目前各地在制定区域经济发展规划时各行其事，结果出现发展重点、产业导向趋同等问题，无法很好地与全国经济发展计划相配合。新的地区发展政策，必须要将区域经济发展规划纳入到全国经济发展计划之中，发挥经济系统协调性的综合效果。
⒉充分运用立法手段促进区域经济协调发展。在促进地区协调发展过程中，区域政策是极其重要的。但区域政策不能有随意性，否则将带来一系列严重后果。为保持区域政策的严肃性、一贯性和连续性，需要运用立法手段来保证。这就要求我们重视和强调区域政策的立法化问题。也就是，首先要颁布一系列关于区域经济政策的法律和法规，如“区域规划法”、“区域经济政策的基本原则”、“改善区域经济结构的共同任务法”等。各种具体的区域政策，包括区域资助的重点等，都应根据这些法律和法规来制定。区域政策的发展，基本上也就是通过一系列有关立法来实现的。我们在这方面是很欠缺的，几乎没有什么关于区域政策的有关法律和法规，从而使区域政策的制定和实施带有较大的随意性和非连续性。今后我们在发展中西部地区中也要有立法，而且要有比较详尽的一系列法律和法规，以此来支持区域政策的制定和实施。
⒊制度变革是开发落后地区的重要条件之一。在对落后地区的援助中往往会出现一种偏向，即只注重于财力援助，而忽视对落后地区的制度改善。其结果，尽管花费了巨大的力量，投入了庞大的物力和资金，但发展的差距仍然很大。从根本上说，就是制度变革不彻底，多方面阻碍了经济和社会的进步。因此，在对欠发达地区开发中要辅以一定的社会改革，注重于解除一些不利于受援地区经济发展的主要限制，以便使其结构、资金、组织更合乎现代化的要求，逐步在那里形成新的有活力的经济，增强对资金和熟练工人的吸引力。同时，对欠发达地区的政策倾斜和转移支付，不能违背市场经济运作的基本法则，否则将蜕变为保护落后的手段。
⒋国家干预必须与诱发本地区的生产潜力相结合。在这方面，意大利曾有深刻的教训。意大利在开发南部地区时，曾从法律上规定中央政府必须把它投资总额的40%投向南方，并从南方购买不少于其采购总额的30%的产品和劳务。同时以指令性计划规定国家参与制企业必须把它们工业投资总额的40%和新建工业企业投资的60%投向南方，以后又提高这类企业向南方的投资比率，规定其工业投资总额的60%和新建工业企业投资总额的80%必须投向南方。这样在南方就建立起了许多大型工厂，国家对这些工厂从设备原料到产品销售都创造了优惠条件，然而却忽视了对当地原有中小企业的支持。结果本地企业的发展因缺乏劳力、资金和原料而受挫，外来企业因缺乏大批中小企业的成龙配套也变成了“沙漠中的教堂”。经验证明，单靠外援，忽视本地区的生产潜力，这样出现的繁荣是脆弱的、虚假的。中国目前同样存在一个如何诱发中西部地区生产潜力的问题。事实上，中国中西部的生产潜力是巨大的，关键是要通过政府干预将其诱发出来。
⒌有限的援助资金的集约使用。在对欠发达地区经济发展实行支持政策时，不少国家都面临一个共同的问题，就是援助资金数量有限，涉及受援地区太多。法国曾以低息贷款、补贴和税收优惠等形式为欠发达地区经济发展投入了大量资金，国家财政负担因而不断加重，政府预算赤字大幅度增加，财政入不敷出。同时，援助资金分散后，所产生的影响和作用也降低了。原联邦德国则比较注重援助资金的集聚优势，在1980～1983年的区域发展规划中原规定重点资助地区为329个乡镇，考虑到国家财政的承受能力，从1982年起将重点资助地区缩小为269个乡镇，而且规定，为保证必要的集聚优势，重点资助的乡镇人口规模不得低于2万人。我国目前需要援助的地区广大，而国家财政的援助资金十分有限，更要好好策划集约使用问题，实行重点资助。
⒍国家目标与地区行动的协调一致。在以往的区域政策实施过程中，曾出现中央政府的援助资金往往与受援地区的发展目标不相协调的现象，由于缺乏具体监督与指导，在很多情况下，这种援助只被作为受援地区的一种外部资金来源，被挪为他用，甚至被吞食掉。这将大大削弱地区援助的实际效果，造成援助资金的浪费。在这方面，可借鉴法国的“计划合同”办法，即政府通过签署国家—地区经济发展合同的方式取得中央对地区的干预，从而确保国家目标与地区行动上的协调一致。根据规定，国家将承担合同中“优先项目”的常年义务，并取得资金分配的优先权。所用资金将列入政府通过的年度财政预算法案，由中央向地区派出的国家专员负责实施，领土整治部际委员会负责监督和检查。计划合同投资总额中约有60%由国家承担，其余由地区承担。
⒎建立具有权威性的区域经济发展政策实施机构，加强区域政策实施的监督和检查。为了保证区域政策的顺利实施并取得应有的成效，要专门成立全国性的协调、管理机构，并在每个地区成立当地的区域发展机构。全国机构负责对全国的区域发展计划、协调和指导，地方机构则具体负责本地区的规划及规划落实。这些机构应拥有广泛的行政权力和独立的财政手段，负责对受援地区的主要项目进行评议、协商和监督。实践证明，这些专门机构要有实权和权威性，否则难以有效实施区域政策，如原联邦德国虽然也设有专门制订和实施区域政策的联邦规划委员会，但由于缺乏必要的权威性，在制订与实施区域政策时，联邦与各州往往意见不一，矛盾重重，难以有较好的效果。
三、区域政策倾斜：制度及措施
在中国区域经济协调发展过程中，为促进欠发达地区的发展，实行政策倾斜与转移支付是必要的。但要认真研究如何有效地实行政策倾斜与转移支付，发挥其应有的政策效应。在区域政策架构调整的基础上，首先要建立起政策倾斜的分级制度与分类制度。
政策倾斜的分级制度就是在确定援助范围的基础上，根据一定的标准划分不同地区的等级，作为受援程度的依据。这里首先要进行区域规划，在深入调查研究基础上，运用科学的指标体系，对欠发达地区进行具体划分，确定不同类型的受援区。例如象英国当时那样，将受援地区划分为“特别发展地区”、“发展地区”与“中间地区”。然后，按不同的等级实行不同的政策倾斜和转移支付。如发展地区有资格得到自动的地区发展补贴和选择性地区援助，中间地区只能得到选择性地区援助等。政府对资本设备投资的赠款比例按照不同地区的等级来确定，在特别发展区为44%、在发展区为40%、在中间区为20%。
在这分级制度的实际操作中，特别要注意抓好几个环节：一是要根据国家财政能力的大小，对受援地区的范围进行界定，确定总的援助盘子。受援地区的范围有一定的弹性，在不同时期可以扩大，也可以缩小，根据国家财力情况而定，要量力而行，援助范围相对集中。二是不同地区的等级划分要采用一定的科学指标体系作为标准，不能凭长官意志。这种划分标准要科学，还要用立法形式将其确定。三是在等级划分的实际操作中要严格按照标准，不能带随意性，并严格审核，不充许下面弄虚作假，谎报材料。这些基础性工作必须踏实做好，否则就会出现新的争夺优惠政策的混乱局面。
政策倾斜的分类制度就是根据欠发达地区的经济类型制订不同的倾斜政策，如农业区开发政策、山区开发政策、老工业区开发政策等。这种分类制度强调不同经济类型地区发展的特殊性，政策内容与手段都有所区别。
(1)农业开发政策的主要内容是加强农村基础设施，发展交通和通讯网络，加速实现农业现代化，发展适合本地区特点的地方工业和其他新型经济活动，发展农村文化教育事业和改善农村生产环境等。与此相配套，实行一些特殊的政策，如象法国那样专门设立了改善农村基础设施装备的“农村改革基金”，为推行农场现代化“开发计划”提供“现代化特别贷款”，实施专门用来扶助新经营活动和改善生活环境的“农村特别补贴”制度等。
(2)山区开发政策的主要内容是发展山区基础设施，实现农牧业生产现代化，植树造林，加强水土保护，保护森林资源，限制非生产性建筑占地，改善山村生活环境等，与此相适应实行“山区特别补贴制度”等特殊政策。
(3)老工业区开发政策的主要内容是实行“改造”和“重振”的方针，采取一系列“结构调整”措施，以实现其“再工业化”。与此相配套的特殊政策如“工业现代化基金”，“工业适应性特别基金”，以及为使下岗职工有机会接受适应新职的新技术培训，实行为期2年的“转业假期”制度等。
在实行区域政策分级分类制度的基础上，我们再进一步确定政策倾斜的重点内容。从目前情况来看，对欠发达地区的政策倾斜有两大重点内容是必须注意的：
一是要将实现工业化作为改变落后地区的重点。通常，欠发达地区往往都是农业地区。最初有人认为，对于农业地区来讲，农业发展了就会带动其他部门的发展。意大利政府在开发南方地区初期，就是在这种思想指导下对发展农业倾注了大量的人力物力，但事实并非象当初所想象的那样。实践证明，一个地区如果不注重发展工业，就不可能出现经济社会的全面繁荣。欠发达地区只有推进工业化，才能出现农业劳动生产率的大幅度提高和农业人口向非农业部门的大规模转移。因此，我们的政策倾斜要有助于促进落后地区的工业化水平。英国在60年代加强区域政策时，就非常注重欠发达地区的工业发展，使开发区的工业企业入迁数量每年增加70%～80%，大大增强了边缘地区经济的制造业优势。那种把制造业总是集中在繁荣地区的传统观念被打破了，在全国范围内分布制造业投资和就业的边缘中心模式已经确立。
二是要加强欠发达地区的基础设施建设。欠发达地区的经济发展在很大程度上受到落后的基础设施的制约，从而使其潜在的经济优势和生产能力难以发挥出来。为缓解和消除地区发展不平衡，一个关键性的问题就是要建设发达的交通运输业，建立四通八达的铁路、公路网。因此，我们的政策倾斜要将重点放在欠发达地区的基础设施建设上，这对地区发展将产生深远的重大影响。
在政策倾斜的方式上，特别要注意对某个重点地区的资助，不能指定向该地区的某个企业投资，而是通过各种形式的资助，刺激各方面投资积极性，增加生产性公用设施的建设，为发展经济创造良好的总体环境和有利条件。
对欠发达地区经济发展支持的政策倾斜措施是多方面综合性的。从国外的经验来看，可供我们选择的具体做法有：
⒈对欠发达地区的投资提供补贴。这种投资补贴是专门针对被划为援助区的地区投资，或投资使原有劳动岗位增加而设置的。其补贴方式是对到受援区投资的公司实行一定比例的赠款。如荷兰、丹麦等规定在发展区投资的公司可得到相当于资本开支25%的赠款援助。也可以按不同地区的援助等级，采取不同比例的投资补贴，重点资助地区的投资补贴率高一点，一般资助地区的投资补贴率低一点。补贴可以通过税收返还等形式予以兑现。
⒉地区开发奖励。为了鼓励经济较发达地区的企业到欠发达地区进行开发，对在受援区内建立工业企业或第三产业经济活动的企业实行奖励。奖励额按投资性质和地区等级不同而异，并根据新创造的就业人数计算。在法国，最大受援区得到的这类赠款可相当于投资的25%，每创造一个工作机会还可得25，000法郎；受援程度最低的地区其赠款可相当于投资的12%，每创造一个工作机会可得12，000法郎。
⒊利用国有企业投资带动其他投资。这方面做得最为突出的是意大利，政府规定国有企业必须把40%的工业总投资（后改成60%）和60%的新工业投资（后改成80%）投在欠发达地区。其他象法国、英国、西班牙等也都利用国有企业促进发展区的投资。我国政府也应鼓励东部沿海地区一些较好的国有企业去中西部投资。
⒋税收优惠。几乎所有的国家都把这方面的政策作为刺激公司向发展区投资的措施，主要办法是对投资实行免税，在一定时期内对投资收入免征或减征税等。如法国税收优惠政策最多可达5年，减让程度最高可达100%。在扩大规模的情况下，只对净新增投资提供减让。甚至在洛林、诺尔—加莱两个重点地区实行“无税特区”，即在这两个地区投资设厂或创办企业，并能创造新的就业机会的投资者，在3年内除免征地方税、公司税和所得税外，还免征劳工税以及各种社会杂税和分摊。
⒌特别折旧许可。特别折旧的优惠通常是与项目相联系的，适用于创建和扩大工程。比利时在发展区实行加速折旧许可制度，享受加速折旧的企业可以在固定的连续3年内把直线式折旧率加快一倍。法国在发展区实行的特别折旧许可规定，新建筑第一年的折旧为25%。原联邦德国在边界地区实行特别折旧许可规定，最初的折旧率，工厂和机器开支可达到50%，建筑物可达到30%。英国实行“任意折旧”，即整个工业投资一经交税便可全部折旧销去。
⒍政府直接拨款在欠发达地区兴建基础设施，改善交通运输条件，提高教育水平，进行技术培训等。
⒎政府出售预建工厂或将它以优惠利率租给公司。对使用政府提供的预建工厂者免租若干年（如5年等）。
⒏对援助地区企业中能将其产品销售到外地的，给予特别补助。
⒐提供信贷担保。对于援助地区中对国民经济关系重大的企业出现危机、遇到风险，需要向银行贷款时，由政府出面担保；如这类企业无力归还贷款时，政府可以代为支付。但政府代支付的总金额，一年不得超过预先规定的数量。
⒑对公司的软贷款。公司软贷款是有选择性的、与项目相联系的。提供贷款的时间较长，贷款利息率比市场利息率低。贷款的归还可有一定时间的宽限期。对于适于享受这类优惠的项目，贷款额可以达到项目开支的较大比例。当然，对不同地区所提供的软贷款比率（相当于投资额的百分比）应该是不同的，其贷款期限也有所区别。
上述具体的倾斜政策措施的运用，要在相应的政策框架下，根据实际情况和可能的条件加以组合配套。
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