农信社新一轮改革中的利益博弈均衡关系，本文主要内容关键词为：新一轮论文,农信社论文,利益论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、方案实施中出现的问题
1.在机构重组与转换机制中缺乏退出机制。随着四大国有商业银行经营网点从县级以下地区大规模撤出，农村信用社几乎是农村中惟一的正规金融机构。目前农村金融供需矛盾突出。尽管按照市场法则，应撤销关闭严重亏损信用社，但为了避免加剧金融供求矛盾、诱发区域金融风险，大多数资不抵债的信用社都改头换面存活下来。在资金支持政策的激励下，许多地区的基层政府把工作重点主要放在获取中央资金支持上。有些省份对增资扩股、追收旧款、核销呆坏账，层层下指标，采取一切手段“包装”“优化”信用社财务。结果是“重指标改善，不重机制转换”，“重法人机构改换门面，不重完善法人治理结构”。由于缺乏“退出机制”，农村信用社的转换机制在观念上难以建立，在实际中难以运行。
2.亏损信用社的增资扩股有隐患。首先，亏损信用社增资扩股难度较大。农民对这类信用社入股意愿较低，因此存在信息披露不充分和有虚假。许多信用社为了吸引投资股，曲解政策，承诺“亏挂分红”，以保证股东利益。这种使“股本存款化”的做法，为信用社经营资金埋下不稳定的隐患。其次，许多信用社为完成增资扩股任务，对职工采取按岗分配入股指标。职工为保全工作岗位，被迫接受。还因为职工是“内部人”，信用社经营一旦有风吹草动，职工容易抽逃股金，同时也容易出现“内部”股东侵害“外部”股东的现象。
3.追讨旧债几乎“悬空”无望。大多数信用社的不良贷款旧债是乡镇企业和乡村集体及乡政府欠下的，特别是乡村两级集体贷款数额巨大。在实行税费改革、乡财县管、转移支付、免征农业税等一系列新的财税政策后，乡村两级基本上已丧失偿还贷款能力。乡镇企业借改制破产之名，行逃废债务之实的案例屡见不鲜。乡镇企业债务和广泛存在的乡村、财政欠款的“悬空”状况，使信用社依法收贷成效甚微。为了兑付央行票据，“发一笔横财”，信用社较普遍使用的方法是通过“换约付息、以新贷收旧贷、减免利息”，盘活旧欠；以“冒名贷款”等方式做大分母实现“稀释”不良资产。
4.完善法人治理结构难能建立。在农信社的总资本中，股金约占20％，农信社长期经营所形成的集体积累约占80％。集体积累的产权归属表面上是清晰的，实际上却模糊，主要由内部人——信用社职工支配，信用社法人治理结构一时难以建立。因此，农信社兑付专项票据重要指标的落实，基本依靠是行政机制。
5.在内控管理中存在许多漏洞。明晰的产权制度和完善的法人治理结构是有效内控机制的基础。由于缺乏内控基础，风险管理滞后。监事会的监督职能仅靠内部稽查部门难以实施。外部监管和现有的省、市级稽核审计力量有限，稽查的深度和广度无法保证。实践中由于对县级联社的监督检查缺位，在经营管理中存在个人操纵重大决策、管理理念偏差、规章制度执行不严、操作风险监督防范不力等现象。
二、地方与中央的博弈策略分析
新一轮的改革方案中，中央政府为建立正向激励机制，希望“花钱买机制”，促进实现农信社的可持续经营，使之成为农村金融市场的主力金融机构。但方案所提供的“博弈规则”是否能通过多次重复博弈求得各方的均衡解?
在中央和地方共同看重的四项优惠政策中，第一、第二和第四项基本属于无条件优惠政策，值得关注的是第三项政策。
第三项优惠政策有两个备选项：一是按照2002年底实际资不抵债数额的50％，安排专项再贷款。再贷款利率优惠，期限优惠，最长可达8年。资不抵债数额按照信用社法人单位计算，以省(区、市)为单位汇总，专项再贷款由省级人民政府统借统还。二是人民银行按2002年底实际资不抵债数额的50％，发行专项中央银行票据，用于置换信用社的不良贷款，票据期限两年，并可有条件提前兑付：票据兑付与信用社改革效果挂钩。由人民银行分支行、银监会分支机构和地方政府监督执行。
上述两种方式由试点地区自主选择。在选择中全国所有试点地区无一例外地选择了后者。
本文试图通过构建一个动态博弈模型，分析在新一轮农信社改革中相关参与人的行为。
1.模型的假设条件分析。
假设条件一：博弈参与人有两方，一是由中央银行和银监会(局)组合为一方(下面简称中央组合)；另一是由地方政府和信用社(包括县联社、基层信用社)组合(下面简称地方组合)为另一方。
假设条件二：策略集中有两个，一是中央银行再贷款资金支持方案(L方案)；另一是中央银行专项票据的资金支持方案(S方案)。这里将上述四项优惠政策中一、二、四项忽略不计，并将四个选项看作相互独立变量。
2.中央组合的效用函数和成本分析。
改革方案是由中央组合一方设立的。提供资金支持是希望实现“花钱买机制”。设中央组合效用函数为U1，中央组合的效用目标可以描述为成本一定条件下，争取效用最大化。当信用社在商业上可持续，即信用社有盈利能力时，设其效用函数为U1＞0，否则，U1＜0。
其中U1取决于地方组合改革的真实努力程度e[,c](这里用e[,c]代表地方组合的改革成本支出)，C是国家为农信社改革提供的资金支持(支付的价格)，这里假定价格不变
＞
因而中央组合的效用是地方组合改革成本支出的严格递增函数。
中央组合为推动改革方案实施的成本：
CL=L1+L2+L3(2)
CL是再贷款支持方案的总成本，L1为提供再贷款的资金成本，L2由于提供再贷款导致货币发行超量所需要的宏观中和调控政策所带来的成本。L3是由于信用社违约导致的央行再贷款的损失包括直接损失(本金、利息损失)和间接损失等。
CS=S1+S2+S3(3)
CS是专项票据支持方案的总成本，S1为发行央行专项票据而产生的利息支出，S2为央行专项票据兑付时可能导致货币发行超量所需要的宏观中和调控政策所带来的成本。S3为信用社未形成可持续经营机制所产生的成本。
因为信用社接受再贷款要支付利息，可以将L1看成央行的负成本，尽管利率很低，央行也有收益。而S1是央行对信用社支付的利息，所以有L1＜S1；L2是央行由于提供再贷款导致货币发行超量所需要的执行宏观中和调控政策所带来的成本，是当期的调控成本，而S2是专项票据兑付时，可能需要的宏观调控政策所带来的成本。因为兑付票据安排在发行票据的两年后，央行有时间提前将这部分票据兑付引起的货币供给超量因素提前消化而不产生或少产生成本，如果这样，那么L2≥S2。但是专项票据是否进入兑付状态具有不确定性。综合两个方面，这里假设L1+L2=S1+S2，并假设当信用社形成可持续经营机制时L3=S3=0，且此时两种资金支持方案的效用对中央而言相等。
当L3和S3发生时表明信用社未形成可持续经营机制。L3在央行有再贷款投放后发生，央行有一定的控制力，而票据兑付前央行基本没有资金投放，所以，当专项票据兑付期未到时L3＞S3；而专项票据兑付后央行无权收回，所以，当票据兑付后L3≤S3。
这样，如果不以地方财政预算资金作为偿债担保，那么当兑付期未到时，中央组合的CL>CS；当票据兑付后，中央组合的CL≤CS。当以地方财政预算资金作为偿债担保，CL≥CS。
由于信用社的改革目标能否实现，很大程度上取决于地方组合的努力程度，并不在中央政府的控制之下。所以在博弈中，中央政府的支付报酬取决于地方政府的策略行动和努力程度和改革成效。
3.地方组合的效用函数和成本分析。
(1)成本与方案选择。
通过改革恢复信用社农村金融机构的融资功能，使其真正成为商业上可持续的、为“三农”服务的主流金融机构也是地方政府和信用社的终极效用目标。根据全国各地不约而同地选择专项票据资金支持方案，可以判断全国大部分地方政府对在有限的时间内，通过改革实现信用社在商业上的可持续缺乏信心。因为经过几十年的曲折发展，2003年以前的十年中，全国农村信用社全行业连续亏损，信用社资本匮乏，资金短缺，不良资产居高不下。在我们调查过的许多信用社的可用资金竟然与中央银行的再贷款大体相当。在第一个资金支持方案中，中央银行的再贷款直接为信用社提供低成本资金来源，其与贷款利差高达4—14个百分点，其期限可长达5—8年，应该说是非常强有力的资金支持。理论上看，这一资金支持方案更有利于信用社扎实形成可持续机制。而专项票据支持方式短期给信用社带来的更大的资金压力，因为根据银发2003[181号]信用社要获得专项票据申请资格，首先，要完善法人治理结构、增资扩股、提高资本充足率和降低不良资产比例，特别是后三项应是“硬约束”。实行乡镇信用社和县(市)联社两级法人体制的信用社资本充足率应达到零；实行统一法人体制的信用社资本充足率应达到2％，农村商业银行或农村合作银行资本充足率应达到8％。在缺乏内源融资能力条件下，达标本身急需资金支持。同时，专项票据方案还规定：专项票据在申请后的两年内由专门机构托管，不能流通、转让、抵押。换言之，信用社在用不良资产置换得到中央票据在兑付前，对信用社只是观念上的优良资产，并没有实际得到中央资金的支持。在两年中，信用社还要持续提高资本充足率、降低不良资产比率并达标，才可获得票据兑付，将“真金白银”纳入囊中。在缺乏资金条件下，达到方案规定的兑付条件难度很大。其次，在再贷款支持模式下，省政府负有统贷统还的义务。省政府集委托人和代理人为一身。由于面对信用社，地方政府处于信息弱势，难以控制可能发生的“道德风险”。在经历了数次改革，地方政府对能否在中央资金支持下，在约定的几年中帮助农村信用社建立商业可持续机制持怀疑态度时，选择专项票据支持方案就成为省级政府第一次选择中的最优策略。
(2)地方组合的效用函数和成本。
在选择专项票据支持方案中，地方政府的效用函数又可能简化成获得专项票据和得到专项票据的兑付。设地方组合效用函数为U2，设中央支持资金是个常量μ，地方组合的效用目标可以描述为为获得μ，最小化改革支付成本。
其中V1为不良资产处置成本，包括清产核资、追收旧账、信用社和地方政府用以核销呆账、购买不良资产支出等；V2为增资扩股的运作成本；V3为信用社机构重组支出；V4经营成本；V5为时间成本。所有的支出项目并不独立，Vl中主要支出是地方政府、信用社处置不良资产支出，假设V1支出较高时，不良资产下降幅度较大，V2、V3、V4、V5的成本就会较低；同时，V4、V5的成本与股本结构及相应的治理结构息息相关。V4的低水平需要明晰的产权界定，良好的股权结构，较高素质的管理人才。在信用社资本充足率低下、资产质量较差的条件下，通过增资扩股，形成良好的股权结构，在短时期内形成完善法人治理结构、转换经营机制是非常难的课题。
以上分析表明，在选择专项票据支持方案时，其时间成本高于选择再贷款资金支持方案，同时由于时间成本V5与V1不良资产处置成本、V2增资扩股的运作成本、V3信用社机构重组支出有替代性，所以在直接成本V1、V2、V3支出和间接成本V5双重约束下，地方组合一方会必将选择专项票据方案。
通过上述分析，新一轮农村信用社改革中的博弈属于完全信息动态博弈。
U1为中央政府的支付报酬(收益)，当地方政府使用高成本法，U1—C＞0[2]；当地方政府使用低成本法，U1—C≤0。U2为地方政府的支付报酬(收益)，当地方政府使用高成本法，U2—Φ＜0；当地方政府使用低成本法，U2—Φ＞0。
在地方政府无论选择再贷款还是专项票据方案，只要采取低成本方法推进改革时，中央政府的支付报酬最大等于零。因为在实施S方案时由于地方政府可能在票据兑付时间到期时被拒绝，当不考虑的S1、S2成本支出时，可认为为中央政府的成本为零。当地方政府采取高成本推进改革时，即使改革未实现中央和地方的直接目标，由于宣传、发动工作的影响，社会会提高对信用社改革的理解，因此我们把U2的收益最小界定为大于零。
三、结论与建议
综上分析，在第一次博弈中，当中央政府推出两种备选方案，地方政府惟一占优策略只能是专项票据；在地方政府选择S方案后，第二次占优策略只能是选择低成本推进改革策略。这既可以解释为什么全国各地均选择专项票据支持方案，并且在很短的时间内达到方案设定的标准。也可以解释在上文中罗列的改革中出现的不和谐的现象。由于是动态博弈，所以非常容易理解中央银行和银监会在2003年颁布改革方案后，2004、2005年连续发布《农村信用社改革试点资金支持方案实施与考核指引》(银发[2004]4号)、《关于进一步加强农村信用社改革试点专项中央银行票据发行兑付考核工作的通知》(银发[2005]112号)，细化、强化对农信社增资扩股、治理结构完善合规性监察，对经营成本支出规范性考核，对分红、用人制度监督。同样可以解释信用社的抱怨：“票据兑付门槛提高”、“央行发放票据的标准是按照农信社2002年底实际资不抵债数额的50％进行发放，但在兑付环节，监管者则按照最新的财务标准设立标准进行考核。现在想要达到兑付标准难度很大”也可以理解全国第一批票据兑付时，在总共57家上报单位中，仅有吉林省临江联社、山东莱山联社等18家信用社联社首批获准兑付。可以理解最近银监局提出的通过改革让农村信用社转变成社区银行的10年规划。
本文建议：一是要把农村信用社放到建立多层次农村金融体系这一个大平台上。多层次的农村金融体系包括商业金融、政策金融和多样性的合作金融。改革的目标是，通过提供多层次的农村金融供给来满足农村多层次的金融需求，而不仅是使农村信用社这一机构的“重生”。并在此基础上引进竞争机制，完善市场退出制度建设，强化市场约束机制。