以大企业改制为重点，以多种方式减持国有股，本文主要内容关键词为：减持论文,国有股论文,企业改制论文,多种论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、一个重要前提：国有股减持有很大空间
经过近年来理论、政策的突破和实践探索，应当说在国有经济战略性改组这个基本问题上已经有了重大推进。十五届四中全会提出了两个重要问题，一是明确了新体制下需要国家保持控制力的范围，即关系国家安全的领域，自然垄断领域，提供重要公共产品和服务的领域，支柱产业和高科技产业中的重要骨干企业；二是提出了减持国有股，实际上是在国有经济战略性改组中国有资本的退出方式问题。有了这两条，国有经济改组、减持国有股的基本方向就明确了，政策障碍大大减少。但在认识和操作层面上还有一些深入探讨的问题。
1.在需要国家保持控制力的范围之外，主要是一般竞争性领域，国有资本原则上是可以退出的。
虽然可以找到若干经营尚好的国有企业，而且有理由认为其中的国有资本可以不退出（有利于国有资本保值增殖等），但是与“更大的道理”相比，如在国有资本有限的情况下，将退出的国有资本用于充实社会保障基金等，将这些优质资本退出未必不是更优的选择。在需要保持国家控制力的领域，所谓“控制”，可以是国有独资，多数或大多数可以是国有控股，包括绝对控股、相对控股，国有参股等。对有的企业，还可以参照国际经验，实行“金股”制，即国家无直接投资，但有最终一票否决权。所谓“以尽可能少的国有资本控制同样多的其他资本”才是明智之举。这样来看，属于需要国家保持控制力的领域国有资本减持也大有潜力。事实上，这些领域中的电信、电力、石油、石化等行业，是资产质量相对较好、有可能“卖好价钱”的行业。
2.一个需要重复的常识性问题是，减持变现部分国有资本，只是改变了国有资本的存在形态，并不必然造成国有资本的损失或“流失”。
由于交易环节的缺陷，确实不能排除国有资本减持变现中发生“流失”的可能性，由此引出的结论应当是纠正存在的缺陷，而不是不减持变现。更基本的是，在发展市场经济的大背景下，国有资本不可能不交易、不流动了。反过来说，不减持变现也不能保证国有资本不“流失”，大量事实已经证明，在不流动状态下国有企业亏损所导致的资产贬值是国有资本流失的主要形式。当然，人们也会发现减持变现后的国有资本由于流动性增强避免了贬值，或者已经增殖。
3.减持变现后的国有资本可以有多种用途，当前和今后相当长一个时期，将这笔资金用于充实社会保障基金是当务之急。
从国有企业的历史看，这种选择是完全符合逻辑的。在国有企业创办时，职工拿到的工资只是其收入中用于购买消费品的那个部分，其他用于住房、养老、医疗等方面的收入由国家集中使用。在职工和国家（或国有企业）之间，事实上存在着一种职工住房、养老、医疗等由国家提供的契约关系。但是，集中到国家手中的那部分收入，基本上用于投资，形成了新的企业。改革开放以后，随着国有企业经营状况的滑坡，以及以企业为中心的现收现付体制的缺陷，国家（或者具体的国有企业）已难以履行当初的契约，这一点集中表现在社会保障资金的缺口上。所以，将部分现有国有资本减持变现，用于充实社会保障资金，实际上完全可以合理地理解为国家履约的另一种方式。
4.进一步需要探讨的问题是，国家掌握经济资源可以采取办企业的形式，也可以采取非股权的、流动性较高的资产形态，加债券、基金乃至现金等形态。
过去一种主流观点认为，国家要保持对经济的控制力，就必须直接办大量企业。在计划经济时代，这种选择具有必然性，因为除了以实物形态控制企业外，实在也找不出其他更多掌握资源的方式。进入市场经济以后，一个基本的变化就是资源或资产可以不受实物形态的局限，采取流动性不同的价值形态。如果仍然以国有国营企业的多少来衡量国家掌握资源的多少，就可能出现判断失误。可以作一属于假设的简单比较：一种情况是国家（各级政府）掌握占GDP20%的财政收入，同时拥有相当于CDP20%的国有企业资产，而这些企业的经营状况不佳，亏损甚多，流动性很差；另一种情况是国家（各级政府）掌握了占GDP40%的财政收入，另有一定数量的债券、基金等资产，只有很少的国有企业，那么，究竟哪种情况下国家掌握的资源较多，对经济的控制力强呢？结论应当是清楚的。
二、围绕大企业改制以多种方式减持国有股
近年来国企改革方面的一个重要进展，就是国有中小企业改制取得了大的突破。虽然缺少这方面的系统数据，但就观察到的现象而言，不少地方大部分中小企业以多种方式实现了改制。现在的问题主要集中在国有大企业。国有大企业资产通常有几亿元、十几亿元、几十亿元，中小企业改制中使用的股份合作制、民间资本收购等方式并不适合大企业，因为中国目前非国有资本尚未成长到能够收购大企业的程度。寻找有足够实力接替大企业中退出的国有资本的投资者，就成为一个重要问题。另一个同样不容忽视的问题是，这些国有大企业中的不少企业全球分工程度较高，面临激烈的市场竞争，企业改制既要求解决新的大投资者进入问题，也同时要求解决企业的技术来源、市场定位和管理升级问题。所以，新进入的投资者最好具备有竞争力的产业背景。由此也可看出，国有大企业的改制、改组要比中小企业复杂得多。
在这种情况下，国有股减持要以国有大企业为重点，服务于国有大企业的改制和改组。减持并不简单地是降低国有大企业中国有股比重，而应使企业形成有效的内部治理结构和组织结构，并有助其形成合理的市场定位和竞争优势。国有股的具体减持方式可以有多种选择。
通过与国际上处于行业领先地位的跨国公司合资合作减持国有股。在国有大企业改制、改组中引入全球市场上处于行业领先位置的跨国公司，有可能同时满足大额投资和产业背景两方面的要求。由于目前我国的国有大企业大多数不具备全球性行业领先水平，与跨国公司合资合作，也是介入跨国公司国际分工体系的有效途径。近年来，不少地方政府和大企业开始重视与国际大跨国公司的合资合作，有的地方还提出“与巨人同行”，即与跨国公司加强合作的口号，应当说是相当有远见和魄力的。但对如何通过与跨国公司的合资合作减持国有股则关注不够，或者说不大从这个角度来考虑问题。通常的做法是外资作为增量加到原有的国有资产存量上去，即“增加”而非“置换”，不能通过外资的进入变现部分国有资产。其结果必然增大企业规模，这对生产能力过剩行业可能就不是好的选择。下一步需要重点考虑如何在企业规模基本不扩大的情况下通过外资进入而减持国有股，研究并解决由此而产生的诸多问题。其次，要适应国际企业购并的发展趋势，探讨如何通过跨国公司股权收购等方式介入国有大企业的改制和改组，借助某些机制实现国有股的减持和变现。最后，也是最为棘手的，要集中力量解决与跨国公司合资合作中不良资产剥离和富余人员的安置问题，不少合资合作项目就是因为这些问题难以处置而搁浅。
通过企业上市减持国有股。企业上市可以直接与社会广大投资者沟通，通过国有股的流通使之得以减持，部分解块不上市时个别投资者实力不足的局限。但是，国有股上市流通会对股市形成压力，时机选择甚为重要。减持国有股将引起企业产权结构的变化，应当由此促进企业治理结构的规范和完善，改变一些上市公司“只圈钱，不改制”的状况。在可能的情况下，引入一些有产业背景的战略投资者，对企业重组会发挥积极作用。我国现有上市公司中未流通的国有股和法人股占四分之三左右，将其中一定比例的国有股份减持出来，就是相当可观的数量。
通过现有国有投资公司或新设国有控股公司推动国有股减持。我国现有一批专业的国有投资公司，一般而言，这些公司有专业水平较好的人员、组织，有开展资本运作的准入资格，有的公司也积累了较丰富的经验。正如有的学者所建议的，可由具备条件的国有投资公司先将国有企业的部分股权承接下来，必要时可对这些企业进行重整，再择机通过一级、“一级半”市场或其他投资银行业务活动将这些股权减持变现。应当说这是一条可能性较大的减持渠道。另一种类似的办法是新设国有控股公司。以行政方式将若干企业合成一个集团，或以原有的专业主管部门牵头，将行政系统内的企业组合成企业集团，是过去企业重组惯常使用的方式。对这类企业集团，在多数情况下，可首先将其集团公司（母公司）改造成控股公司，控股公司与下属企业只是投资与被投资的关系。控股公司的主要职能是股权管理和重组、国有资产经营（包括变现等）、融资等，逐步淡化对下属企业的生产经营控制。另一方面，下属企业也应推进产权多元化的改制，并按照产业的合理联系自主进行业务重组和企业组织结构重组。控股公司通过资本运作逐步减持下属企业股权，不一定保持控股，有的企业只是参股，有的企业则可完全退出。控股公司也可以某一上市公司为基础组建，如近年出现的上海实业、北京控股等，借助资本运作对国有股权做出包括减持在内的重新安排。不论是国有投资公司，还是不同类型的控股公司，都对其企业重整和其他投资业务能力有相当好的要求。此外，这些公司本身是否有一个好的治理结构和激励机制也是至关重要的。
以“债转股”为契机减持国有股。“债转股”是近年来实施的一项重要政策。在这个问题上争议也是较大的。作为企业债务重组的一种方式，“债转股”本身是无可非议的。问题是在中国目前特定的银行和企业关系下，“债转股”按照何种思路和前途进行操作。从这个意义上说，目前的“债转股”方案有很大的或然性。如果只是将“债转股”作为企业减轻债务负担，银行剥离不良资产，而对债务中的损失以及导致损失的机制不进行根本性的改造，甚至相互“踢皮球”，其前景必然令人失望。另一种有前途的操作方案是，银行的资产管理公司将企业的债权转为股权后，经过必要的重整，借助证券市场或其他投资银行业务，将股权出售给境内外的非国有投资者。这种做法减持变现了国有股，同时促进了企业的股权多元化，进而将促进企业治理结构和业务结构的积极变化。
通过与国内具备条件的非国有大企业合资减持国有股。尽管从总体上说国内非国有企业缺少实力购并国有大企业，但随着经济的持续成长，企业两极分化的加剧，一批处于行业排头兵位置的非国有企业的资产规模和市场份额正在迅速增长，其中有能力、有愿望与国有大企业合资的企业将会逐步增多。对这种机会，国有大企业应当放下以往“老大”的架子，以积极、诚恳的态度予以响应，给国外跨国公司的合作条件，至少应当同样给国内的非国有企业。
在以上讨论的国有股减持方式，目前人们关注较多的是通过上市减持。这种情况当然是有道理的，但同样不能忽视其他有潜力、有优点的减持方式。在实际操作中，可以采取上述某一种方式，也可以几种方式并用，“几条腿走路”。例如，某企业国有股减持和改制中，可以外资收购一块，上市一块，国有投资公司持股一块，职工持股一块，原有股东保留一块。此外，有紧密生产联系，需要保持稳定合作关系的企业之间也可以相互持股，如煤电企业之间的相互持股。有的减持方式表面上看很好，但实际操作时会有很大阻力，这就要求有其他的减持方式。企业实际采用的，只能是具有可行性的一种或几种减持方式的组合。如果方案设计和操作方式得当，几种方式组合的减持可以表现出较好平衡各方利益关系的优点。
从中引出的一个值得思考的问题，是国有股减持与企业重组的关系。国有股减持的意义已经清楚了，但减持后的企业状况同样是重要的。理想的状态是，国有股减持后，接替的投资者促进了企业产权结构和治理结构的积极改变，适当的时间后，可能还引起企业技术、管理和市场结构的积极改变，使企业出现新的面貌。不能排除的一种情况是，有的接替者并不“合格”，对企业发展并不构成健康因素。例如，近年来证券市场上曾出现这种情况：某个投机性很强的二级市场操盘机构，筹措资金收购某产业性上市公司，成了大股东，但它所热衷的是借助上市公司炒作，而不关心企业的长期发展，实际上对企业的长期发展造成了损害。为了减少乃至杜绝这种情况，就要既对国有股减持感兴趣，也要对减持后的企业重组状况感兴趣，从两者统一的角度对减持和重组的前景作出评估。
三、集中力量解决减持中的国有企业历史包袱问题：一个发债、减持、改制联动的方案
债务负担重、富余人员多、企业办社会形成非经营性资产多、社会保障资金留有较大缺口等，是国有企业特有的历史包袱。在国有企业转轨过程中，相对于资产的处置而言，人的安置和保障问题更为棘手。以往的经验表明，一些相当不错的国有股减持和企业重组方案，就是由于诸多历史包袱难以解脱而无法实现。可以预见，今后国有股的减持中，国有企业的历史包袱依然是最重要的障碍之一。
不论从诸种历史包袱形成的原因看，还是从现实的解决问题的途径看，对解除国有企业历史包袱，政府都是责无旁贷的。近些年来，各级政府为此作出了很大努力，支付了一些“改革成本”。其效果之所以不令人满意，一个重要原因是将有关资金用来救急、解困，而不是转制，结果钱花了问题并未解决，过一段时间又陷入困境。另一个原因是把有限的资金“撒胡椒面”，零敲碎打，不能集中力量解决关键问题。新形势下要在解除国有企业历史包袱方面取得重大突破，首先应在如下几个重要问题上形成共识：(1)在解除国有企业历史包袱问题上，各级政府都要承担而不推卸自己的责任。这是新体制下政府最应当承担的职能；(2)以历史的观点看待和解决问题，通过国有存量资源的重整和变现筹措部分转制成本费用；(3)花钱买机制，解除历史包袱要立足于体制和机制的转变；(4)在一定范围和规模上统筹使用资金，集中力量在有限时间内解决难点问题。
从这一思路出发，政府可以考虑多渠道筹措解除历史包袱所需资金，既包括中央政府拨付的资金，如核销呆坏账、技改贴息、社会保障基金补助、衰退企业退出安置费等，也包括地方政府减持国有股份、出售部分国有土地使用权所筹资金，以及其他方面的资金。对这些资金应尽可能统筹使用，一部分用于建设社会保障体系，一部分集中用于解除大企业改制中其他方面的历史包袱。各地可以制定一个五年计划，每年支持若干大企业一揽子地解除历史包袱，做到不良债务理清，企业办社会职能分离，在解除原有的劳动关系的基础上建立新的劳动关系，新的社会保障体系有效运转，从而使企业能够真正按照市场经济原则运行和发展。用五年时间，基本完成国有大企业的历史包袱解除任务，为国有股减持、企业改制和重组创造必需的外部环境。
为了解决解除历史包袱的资金来源问题，还可以考虑进行大跨度的宏观操作，寻求成本较低、更为有效的操作方式。一个可供选择的方案，是实行一项发行专项国债、补充社会保障基金缺口和解除其他历史包袱、减持国有股、促进企业转制的联动计划。其具体内容包括：国家发行专项长期国债（10年以上），然后转借地方，或者允许地方发行专项债券，直接用于补充社会保障基金缺口和解除其他历史包袱；地方按照国有经济战略性改组的总体规划，制定出分年度的国有股减持计划，变现后的资金用于专项债券的付息还本；与国有股减持和社会保障体系建设项目配套，基本完成企业的改制和改组。这项计划有如下一些优点：
——短期内筹措到足够的社会保障资金和解除其他历史包袱所需资金。国有企业的历史包袱是长期积累的，但在解除历史包袱、形成新体制时，却需要一次性支付大量资金。这种时间和资金量上的矛盾，通过发债筹资这种工具可以得到较好解决。
——比照国际经验，我国的国债发行还有一定空间，但随着发债量的逐年增加，这一空间逐步缩小。发行期限较长（如10年或以上）的国债，可以改善债务结构，减轻进一步发债所承受的压力，同时可以充分利用国债在解除历史包袱问题上的潜力。
——使国有股减持后的收入有确定的去向和用途。由于目前国有资产管理体制中出资人到位的问题没有完全解决，减持变现后的收入取向和用途存在着较大的不确定性。事实上，一些地方已经出现了不合理或非法使用国有资产变现收入的情况。而将还本付息与国有股减持直接挂钩，将会有效保证减持变现后收入的正确使用。
——将还本付息与国有股减持直接挂钩，既将国有股减持纳入计划，使其成为必须要做的事情，同时也给了减持宽松的时间，以选择最佳减持时机。国有股减持是一项方向性、战略性任务，不宜采取“运动”式做法。如果规定在较短时间内减持较大数额的国有股，将会给有关各方特别是证券市场带来很大压力，降低减持变现收入水平。尤其是考虑到企业情况各异，减持后的企业重组需要其他配套条件，就更不宜采取集中减持的办法。由于特种国债的期限达10年以上，地方可以根据各自的情况，制定出切实可行的减持计划，从容不迫地择机实施。