投资于贫困人口的健康和教育应对加入世贸组织后的就业形势，本文主要内容关键词为：加入世贸组织论文,就业形势论文,贫困人口论文,健康论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、增加就业与缓解贫困
关于加入世贸组织对中国经济的影响，最常见的说法是利弊相兼，机遇和挑战并存。实质上机遇和利益不会从天而降，需要政府和国民在变化着的社会经济框架中去捕捉，而由这一框架性的改变对缺少国际竞争力的行业和人群带来的损失，则是即将实实在在地降临而且必须应对的。我国绝大多数贫困人口从事农业生产，而农业正是加入世贸组织后即刻就要遭受国外高效率商品和服务进口冲击的行业。根据《瞭望新闻周刊》最近发布的信息（注：参见《瞭望新闻周刊》2001年第46期，第14～25页。），中国加入世贸组织后农业将大约损失1000万个就业机会。这其中的含义在于那些不具备竞争力的小农按现行价格将卖不出去自己的农产品，直接后果是农户的农业收入大幅度下降和贫困人口增加。现有贫困农户的农业商品率本来就不高，通过改善农业生产状况来脱离贫困的可能性显然在减少。
如此说来，增加非农就业机会有可能成为缓解贫困的一条更为有效的途径。然而，在未来的10年间中国将始终处在沉重的就业压力之下。首先，全国平均每年新增劳动力1000万人以上；其次，在城市经济结构调整过程中还将产生更多的失业人口，例如，最近5年内， 国有企业还将有2000万人下岗，另有1000万非国有经济领域就业者失去目前的岗位； 最后，现有农村剩余劳动力仍然在1.5亿左右（注：参见《瞭望新闻周刊》2001年第46期，第14～25页。）。虽然根据预测中国加入世贸组织后还将新增1100多万个就业机会，但这些预期的机会主要分布在纺织、服装、建筑、食品加工业和服务业，农业中的失业人口和就业不足的劳动力并不必然符合这些行业的需求，他们在与城市失业人口和新增劳动力的竞争中也未必能取胜。
其实，中国作为一个劳动力绝对过剩的发展中人口大国，近50年来所承受的就业压力原本就不轻松。加入世贸组织只不过是把经济全球化过程中增大了的就业压力更加鲜明地展现在国民眼前，而并非设置了一个陌生的难题。由于我国绝大多数农村人口至少拥有一份承包地或口粮田，政府决策层和公众往往因此错以为农村的就业压力远远不及城市。实际上以往的研究已经表明，农村人口就业不足或低收入水平就业是形成和加剧贫困的重要原因。因此，在贫困人口就业愈益困难的形势下，中央和地方政府有必要把扶贫政策和就业政策结合起来，把促进就业置于未来10年反贫困战略的优先地位。
二、改善贫困人口中劳动者的就业能力
政府采取促进就业行动，并不意味着直接为个人寻找工作。计划经济时代由政府统一安排就业的做法，已经被事实证明是低效的。市场经济下政府促进就业的责任首先是创造有利于劳动力流动的社会、经济和法律环境，维护公平竞争的劳动市场，设置激励机制，刺激法律、金融、信息、中介和培训机构为劳动者创业和就业提供便利的服务；其次是制定有利于增加就业的产业政策。
然而对于正值劳动年龄的乡村贫困人口，仅有这些外在条件还不足以帮助他们改善就业状况。原因在于，贫困人口中的劳动者由于受教育程度低、健康和营养状况差以及缺少劳动力流动所必需的费用，难以利用这些服务来获得高于原有收入水平的就业机会。也就是说，在劳动市场的竞争中，贫困人口中的绝大多数劳动者不可能与其他劳动者处在同一起跑线上，因此需要政府和公众的直接援助。在短期内，政府可以一方面继续通过实施公共工程等公共投资项目，尽可能多地为贫困人口创造就业机会；另一方面，通过转岗培训和提供小额贷款等方式，帮助这些劳动者创造自我雇用或受雇于他人的就业岗位。从长期来看，援助的重点显然在于增强贫困人口的就业能力，即投资于人力资源的改善。
以往政府扶贫行动中的科技推广和农业技术培训项目无疑有改善人力资源的作用。但是，这些项目多半仅仅涉及单项技能的培训，例如某种果树的栽培或某类动物的饲养技术等，一旦市场需求变化，这些技能很可能就迅速贬值甚至失去用武之地。若要从本质上提高劳动者的应变能力，使他们能够抓住足以改善个人收入的就业机会，就需要注重对知识的培养。这意味着政府必须投资于贫困人口的成人补习和终身教育事业，使现有劳动者得以不断补充和更新基础知识，从而增强自身的可塑性，增加重新选择创业或就业的能力。国内外不少经济学家和企业家都预期，中国较为低廉的劳动力价格和较高的劳动者素质，将会使中国在加入世贸组织后迅速发展成为全世界的一个制造中心，由此也就可能为制造业带来大量新的就业岗位。可是，农村贫困人口中的劳动供给往往仅满足价格条件却不具备基本的素质要求。如果政府不尽快从这个角度采取扶贫行动，大量贫困人口很可能就会被排斥在经济全球化进程之外，或者说处于日益边缘化的境地。
近年来，教育和劳动力流动对改善人力资源的积极作用已经广为人知，投资于教育和培训也因此在社会中形成共识。可是，投资于健康的重要性却常常被遗忘。虽然“身体乃知识之舟”的道理中国古已有之，当前农村外出做工者中身体虚弱的人很难被雇用也是显而易见的，但是，政府对与健康服务直接相关的医疗卫生事业的投资，特别是对基本医疗服务的投资还远没有达到对教育事业的那种关切程度。也许是因为此类投资的回报主要借助于疾病损失的减少来间接计算，如同投资于防洪设施，只是在洪水泛滥之时才充分显示出构筑江河堤坝的效益来。在以往的10多年里，我国医疗卫生事业费占中央财政支出的份额从未达到百分之一，而且，这个比率还从1991年的0.346％下降到1999年的0.173％。同期，医疗卫生事业费在地方财政总支出中的份额从6.17％下降到4.85％（注：财政年鉴编委会：《中国财政年鉴》（电子版）第6部分，中国财政杂志社，ISBN7－980047－78－8，2000年。）。预防医疗保健服务机构尚未解决冗员充斥的难题，即遭遇公共投资逐渐减少的挑战，因而越来越多地向利润驱动型的企业转化。在医药市场不规范、药品采购过程中腐败现象未根除的情况下，药品大幅度加价导致价格飞涨，加之医疗机构为追求收入滥用处方权，使得医药费用高昂，以至于低收入人群看不起病。在贫困地区，因病致贫和因病返贫的事例更是俯拾皆是。根据卫生部组织的国家卫生服务调查，1998年农村大约有36％的患病者由于经济困难而没有就诊，有61％的住院病人因经济困难而提前出院（注：参见中华人民共和国卫生部：《第二次国家卫生服务调查分析报告》（上册，未公开发表）第48、58页，1999年7月，北京。 ），还有将近22％的贫困户正是由于家庭成员患病或受伤才陷入贫困。此外，有关两周患病休工率的统计显示，农村每1000人因病休工的工日1993 年为250多天，1998年为350天（注：转引自刘远立、饶克勤、 胡善联：《论建立中国农村健康保障制度之必要性和相关的政策问题》，中国农村基本保障问题国际研讨会会议论文，2001年7月9～10日，北京。）。这表明，医疗卫生事业公共投资的减少和利润驱动倾向，已经导致劳动生产率的损失和劳动者身体素质的下降。
其实，对于全体国民而言，获得基础教育和基本医疗服务对于全体国民并不仅仅具有提高劳动力素质的意义，而且是人类充分发挥自身潜力以及参与社会经济、政治决策过程的一个前提，有着超出个人投资回报的社会效益，因此，它本身就应该作为一个发展的目标。从这个角度看，基础教育和基本医疗服务本质上属于公益事业，需要政府持续投资，而不是主要由个人承担投资责任。当然，这并不意味着所有的人免费享受所有的服务。重要的是，政府在教育和卫生资源的分配中，既要保证所有社会成员都可以方便地获得质量可靠的基础教育和基本医疗服务，也就是发展计划中通常提到的广泛的可及性，又要通过财政转移和社会援助等收入再分配手段，保证全体国民尤其是低收入者有能力购买这些服务，也就是基本社会服务分配的均等化，即此类服务广泛的可得性。
对基础教育和基本医疗服务可及性和可得性的要求，意味着这两个领域公共资源的分配必须向大众而非向精英倾斜。也就是说，更多地投资于初等教育而非高等教育，更多地投资于基层预防医疗保健而非城镇大医院。显然，现实并非如此。少数教育部直属高校一次就可获得中央财政数亿元的投资，地方政府上行下效，也将教育投资的优先地位给予本地高校。与此相对照，大量农村小学的投资要靠从农民那里筹集，甚至依赖社会捐助。在财政体制改革中，基础教育和基本医疗保健服务的投资责任越来越多地下移到县乡一级的地方政府，而上级地方政府和中央政府通过财政转移来缩小地区差距的能力却在减弱，于是，这两个最基本的社会服务供给领域中的城乡鸿沟和地区差距日益加大。可以预见，基本社会服务分配不均等程度的提高，必然会进一步削弱欠发达地区、尤其是欠发达农村地区未来劳动者的就业竞争力。
我国乡村预防医疗保健网中技术最薄弱的环节是村级医疗机构，而它所提供的服务恰恰又是绝大多数人口使用最频繁的服务。可是，政府的公共卫生投资一贯是自上而下，把重点放在城镇医疗机构。 20 世纪80年代以来的农村卫生系统三项改造是如此，平时的流动资金投入也是如此，以至于多数医院高精尖医疗设备利用率低微，相当一部分乡村卫生室却缺少最基本的医疗器械，例如高压消毒锅。城镇医疗机构投资优先的模式在交通便利、人口居住集中的地域不失为效率较高的选择，但是对于那些在基础设施薄弱的山区分散居住的农户，则意味着降低了医疗保健服务的可及性和可得性。
进一步讲，对基础教育和基本医疗服务可及性和可得性的要求，意味着在这些领域必须维护一个不以盈利为目标的公共供给系统。这并非是要排斥私人投资和竞争，而是强调由于这些服务包含的公共产品性质以及服务供给者相对于消费者所处的绝对信息优势，需要国家通过公共供给系统来保障全体国民、特别是低收入群体对知识和保健最基本的需求。然而正是在这个领域，特别是在医疗卫生行业，私有化和市场化侵入了并不属于其领地的公共空间。最明显的例子就是人民公社解体之后，全国大约50％左右的村卫生室变成了个体医疗点（注：参见卫生年鉴编委会：《中国卫生年鉴》，人民卫生出版社，1999年，第168～169、396、410页。），还有一些卫生室虽然在形式上承包给了卫生员，但实质上由于村委会放弃了管理而与个体医疗点没有什么区别。大部分村级卫生室的私有化削弱了农村三级预防保健网的公共职能，因为乡村基层个体医生对利润的追求，既与群体预防和健康教育一类的公共保健活动目标不相容，又与村民对低价高效医疗技术的需求相冲突。
基础教育和基本医疗服务广泛的可及性，以及政府对乡村科技推广和疾病群体预防活动的强有力支持，曾经是中国农村教育事业和健康事业取得伟大成就的重要原因。著名经济学家Dreeze和Sen 在对中国和印度的比较研究中，把中国视为在低收入水平下通过公共支持实现社会发展的典范，认为中国改革开放后迅猛的经济增长在很大程度上得益于此前基础教育和基本医疗服务领域的进步，而经济转型中这些领域所出现的问题，可以说是部分地丢失公共支持传统的结果（注：Dreeze and Sen,Hunger And Public Action,pp.206-210,Clarendon Press,Oxford,1989.）。显然， 校正这种现状的直接反应是在基本社会服务领域的公共空间中实行非市场化。这与中国加入世贸组织后更加深入和广泛的市场化趋势并不相悖，因为基本社会服务领域原本即属于市场机制失灵的空间。我国东部地区一些县（市）10年前即开始重建村级公共卫生室，推进乡村两级预防医疗保健服务一体化。中等发达地区政府财政虽然拮据，但完全有可能通过削减政府层次、精简机构以及压缩行政费用来增加对村级公益事业、包括教育和医疗基础设施的拨款。当然，贫困地区的政府在实施这些措施之后，很可能仍不能满足最低程度的基本社会服务投资需求，这就需要上级政府的专项财政转移。而这一点，通过正在进行的财税改革和调整中央政府现有的扶贫资金分配结构就可能实现。
三、提高贫困人口在市场竞争中的起跑点
对贫困人口中现有劳动者就业能力的援助只是一种补救措施。若要缩短乃至消除贫困人群与其他群体在市场竞争起跑点上的差距，就需要在影响人口体质和智力水平的关键时刻和关键环节集中采取公共干预行动。以往的扶贫行动中对儿童教育的特别援助，实质上正是出于这种考虑。表1的数据显示，1990～2000年， 我国学龄儿童的小学学业完成率从70％左右提高到93.1％。西部地区的指标虽然低于全国平均水平，而且女孩的教育指标低于男孩，但是这些指标依然反映出儿童教育状况有了明显的改善。
*资料来源：转引自国务院妇女儿童工作委员会办公室、 国家统计局人口和社会科技统计司：《中国的社会进步——九十年代中国妇女儿童发展》，2001年9月发布（未公开发表），第46页。
**没有可供使用的数据。
不过，表1的数据仅能表示经历过小学教育的人数， 却不足以说明城乡之间、富裕地区和贫困地区之间受教育者学习成果的差距。撇开学校教育质量的差距不谈，这些差距实质上在儿童早期发育过程中就已经形成，而这个问题至今还没有引起政府和公众的充分注意。根据国内外营养和预防医学科学家的研究，儿童营养缺乏导致早期发育不良，患儿与正常体格发育标准相比身高不足，体重较低，即表2 所指的低体重和生长迟缓。儿童体格发育不良直接导致脑神经损伤、智力下降、听力减弱、注意力难以集中以及学习能力低下等，可是这种损伤并非显而易见，因此常常被缺少营养和健康知识的父母所忽视。尤其值得注意的是，在发育不良的儿童群体中，大约有10％的人成年后由于智障或其它疾病而落入必须由社会照顾的低能力群体。这个比率，在正常发育的儿童群体成年后仅为2％（注：叶雷：《各国改善营养状况的做法与经验》， 中国公众营养与社会经济发展高级论坛（讲演稿），2001年12月5日， 北京。）。由此可见，决定人口素质的关键时刻在儿童体格发育时期，关键环节是直接影响儿童发育的母亲和婴幼儿营养素的摄入。
*资料来源：中国预防医学科学院、 国家统计局：《十年来我国营养状况变化及改善对策》（研究报告），2001年11月发布（未公开发表），第4～7页。
**没有可供使用的数据。
中国预防医学科学院的专家运用世界卫生组织提供的运算程序，把儿童营养不良引起的智力损失和成年后体能减弱导致的劳动生产率下降，以及由同一原因导致的慢性病人数和治疗成本折算成当前的经济损失，计算出2001 年我国由于儿童生长迟缓、 碘缺乏和贫血造成的损失为3620亿元，相当于国内生产总值的4％。如果采取食物营养强化措施， 就可以有效地降低与儿童发育不良相关的疾病。例如，缺铁性贫血可以使儿童智商降低8分，通过在食品中添加铁剂， 半年内就可以使缺铁性贫血发病率降低50％（注：陈春明：《十年来我国儿童营养状况以及营养改善的思路》， 中国公众营养与社会经济发展高级论坛研究报告， 2001年12月5日。）从表3 中我们可以看到，实行铁强化的面粉1公斤仅增加成本1分钱，这是贫困人口也出得起的价格。 实施营养干预行动的成本相对于其可以避免的损失而言显然是经济的。
*陈春明：《十年来我国儿童营养状况以及营养改善的思路》， 中国公众营养与社会经济发展高级论坛研究报告，2001年12月5日。
**叶雷：《各国改善营养状况的做法与经验》，中国公众营养与社会经济发展高级论坛（讲演稿），2001年12月5日。
对于我国特别是西部欠发达省区，若要把目前的经济增长速度进一步提高4％无疑将十分不易， 但是只要采取营养干预和健康知识教育行动，就有可能减少如此巨量的损失，获得人力资源的显著改善，从而有可能增强未来劳动者的市场竞争力，并取得长期性的社会经济发展。因此，采取这种公共行动在政治上和经济上都是可行的。西部省区的地方政府如果实施这样的项目并且组织得当，还有可能培育出一个有着广泛发展前景并且能够提供大量就业岗位的营养产业来。
四、讨论和结论
中国经济的市场化进程早在20年前改革开放政策实施之际就已经开始，在此期间，中国经济也越来越深地卷入经济全球化过程。中国加入世贸组织标志着市场竞争程度的加剧和竞争舞台的拓宽，这就给地区、企业和个人的未来带来更大的不确定性。以往的市场化进程中地区之间、行业之间和不同人群之间的收入差距都在拉大，到上个世纪末这些差距之悬殊已经达到影响社会稳定的地步了。如果不加干预，加入世贸组织后这个问题将更加严重。好在中央政府及时采取了扶贫行动和援助西部地区发展的战略，使市场竞争产生的社会问题得到了广泛的关注。
然而在有关西部地区发展战略的讨论中，无论是政府决策层还是媒体，都缺乏对以往发展目标和发展途径的反思，而更多地倾向于通过增加投资促进西部的经济增长。“西部大开发”这个术语，相对于“人类发展”的概念本身就显得含义狭窄而容易产生误导（注：根据联合国开发署最近的定义，发展指的是创造一种能够充分发挥人的潜力的环境，使人们得以按照自己的需求和兴趣获得富有创造性的和多产的生活。在这个意义上，经济增长只是发展的一种手段，它可以扩展人们选择自认为有价值的生活方式的能力。进一步讲，人们选择生活方式的基本能力，是获得健康、知识、资源和参与社区生活的能力。没有这些能力，就不可能得到生活中的其它机会。参见：UNDP,2001,Human Development Report 2001,p.9,http://www.undp.org/hdr2001。 ）在“开发”这个理念的驱动下，相当一部分西部省（区）的地方政府急切地提出跨越式发展设想，期望本地区在增长速度上赶超东南沿海一带，倾其全力招商引资，设立大规模投资项目。可以预见，贫困人口由于知识、技能和健康方面的劣势而难以获得投资项目带来的就业机会，结果是西部地区城市和东部地区的经济差距有可能缩小，而西部偏远地区农村贫困人口将处于更加边缘化的境地。此外，东部经济增长模式中隐含的环境危害至今已暴露无遗，如果还沿着类似的路径实行赶超战略，西部环境恶化的后果将更加严重，因为西部的生态更加脆弱。这种结果无疑将使贫困人口的生存条件更加严酷，从而加深他们的贫困程度。
进一步讲，西部之所以落后于东部，并不仅仅在于其自然环境恶劣和物质基础薄弱，东西部之间更深刻的差距发生在人力资源领域。西部地区，特别是西部农村人口的平均受教育年限和健康指标明显低于我国平均水平，这本身就成为阻碍外来投资的因素。即使是外来资金不再成为约束条件，低水平的人力资源也难以有效地利用投资从而在市场竞争中取胜。因此，优先投资于基础教育和基层预防医疗保健领域，以社会发展逐渐促进经济增长，长期推行生态—经济—社会—文化相互协调的可持续发展战略，对于西部地区的地方政府也许是更为明智的选择。