公共服务领域的体制改革与管理创新，本文主要内容关键词为：体制改革论文,公共服务论文,管理创新论文,领域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共服务市场化是世界各国改革的共同趋势
美国是最早推行公共服务市场化的国家，从20世纪80年代起，以市政服务合同外包为主要形式的民营化在美国普遍实施。在英国，由于亚当·斯密研究所的推动，市场化的改革运动在20世纪70年代中期普遍展开。到80年代初期，世界上一些发达国家在基础设施和公共服务领域基本实现了向社会化、市场化的转型。受英、美等国市场化改革的影响，几年内公用事业市场化改革作为一个国际性的潮流蔓延到世界各地。
从近三十年来西方各国公用事业改革的实践来看，基本上都倾向于放手让非政府组织和私营部门参与公共物品和服务的供给。改革的成功经验都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体信念，坚持市场化的取向模式。综观世界各国的公用事业市场化改革，概括起来，具有以下共同特征：第一，进行市场化改革的国家认为，政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品，同时认识到垄断所导致的低效率，所以核心问题是打破垄断，引入竞争机制，采用有效的市场化运作手段放开公用事业领域；第二，主张通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给，建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作性伙伴关系是必然的理性选择，也是通过多种途径实现公共利益的组织基础，第三，强调以顾客或市场为导向，以改善服务为主要特征，积极引入现代企业管理的先进理论和方法，利用私营部门有效的管理机制，通过现代管理手段控制公共管理的产出和结果，提高公共服务和产品供应的效率、效果和效益；第四，要求转变政府职能，对政府在公用事业中的角色进行重新界定，对公共服务重新进行市场化的结构调整甚至是全方位的制度安排。
美国学者约翰·希尔克( John Hike) 概括总结了来自美国、德国、加拿大、澳大利亚和丹麦等国的100多项公共服务市场化的独立研究成果，所覆盖的公共服务范围非常广泛，包括军事基地的辅助服务、财产评估、疗养院的运营、道路养护、拖车服务、邮政服务、林地管理、天气预报等，通过对比研究发现，市场化实现的成本节约从20％到50％不等。其主要研究结论见下表：
表1 公共服务提供机制的比较研究
服务领域
研 究 结 论
监狱管理 民营部门修建监狱的成本低45％，管理监狱的成本低35％。
消防服务 消防服务合同外包节约费用20％～50％。
疗养院
合同承包的疗养院平均每天节约成本45％。
邮政服务 合同承包商在信件传递服务方面节省费用66％，在窗口服务方面节省费用88％。
航空客运服务
民营航空公司比国营航空公司的效率高12％～100％。
机场运营 引入市场竞争的机场运营成本低40％。
空军基地维护保养 合同承包降低成本13％，减少雇员25％；同时，配件提供效率和飞机可使用率有所提高。
清洁服务 政府内部机构提供的服务成本高出15％～100％。
林地管理 就单位产出的劳工成本而言，公共机构是民间机构的2倍
天气预报 在提供相同水平的服务条件下，私营部门的成本低35％。
公园和娱乐 民营化节省费用20％～30％。
治安服务 私人保安服务节约成本50％以上。
汽车救援 合同外包节约成本40％。
财产税评估 民营评估公司的成本低50％，而且更准确。
表2
各种市场化方法的优点和缺点比较
方 式 优 点
缺 点
合同承包
提高生产率 可能发生劳资纠纷
特许经营
利于吸引民间知识、技术、资本；节约成本
对市场开放程度要求较高；可能发生劳资纠纷
租赁 利于吸引民间知识、技术；节约成本 可能发生劳资纠纷
政府补贴
比直接由政府供应成本低
需要政府持续投入
凭单制
给接受者更多选择自由；节约资金
需要政府持续投入
法令委托
把所有成本强加给民营部门 掩盖了政府角色
出售给私人 利于吸引民间知识、技术、资本；政府收入
可能找不到买主
清算 利于解决问题；获得收入
可能招致工人反对
政府退出
可以渐进实施
可能招致公众抱怨
放松管制
政策引导性强
操作复杂；易遭到既得利益集团的反对
二、打破体制性障碍，推动公共服务领域的改革开放
1.打破政府包办的思想，鼓励非公资本广泛进入公共服务领域
在市场经济条件下，凡可由非公有制经济发挥作用的公共服务领域和范围，均可由其替代政府和国有经济单位或公营单位；凡可由混合经济发挥作用的公共服务领域和范围，国有经济单位均可改为混合经济单位。
除了解决好公共服务领域的市场准入问题，还要积极培育发展包括合作组织、基金组织、社会公司、慈善组织等在内的社会企业，以及民间协会、志愿团体一类的非盈利组织，给它们的发展以高度重视和有力支持。
2.消除法律政策障碍，创造良好规范的制度环境
在公共服务领域的改革进程中，制度环境的建设是迫切需要解决的命题。政府应改革和完善公用事业的监管机构及其职能，制定出公正、公开、透明的程序、规则和法律，在公共服务的各个领域，应当充分尊重和保护市场化的多种制度安排，在同一服务领域、提供同一服务产品的国有、私营和混合经济单位，在法律政策上应完全平等，确保建立一个稳定良好的法律和政策环境，缔造好公共、民营合作的氛围。
3.明确界定各方角色职能，进行合理的制度安排
要区别公共事业领域三个基本参与者：消费者、经营者(或者说生产者)、管理者(或者说安排者)。公共服务的安排者或者说提供者，即公共服务政策的制定者和公共服务管理者，负责设置公共服务过程的根本规则，承担规划、融资、组织、安排生产、管理、评估、监督的角色。公共服务的经营者也可以说是公共服务的生产者和具体供给者，在安排者或者说提供者设置的规则下，负责承担服务的生产、输送任务，直接满足消费者的需要。
非公有制经济全面进入各个公共服务领域后，在一般公共服务领域成为主体，作为公共服务的生产和经营者；国有经济或国有控股的混合经济在重要公共服务领域居主体地位，在部分一般公共服务领域居主导地位，其角色和功能根据公共服务的性质进行合理的安排。
4.改革政府监管制度，健全完善监管方式
政府部门要对公共服务产品的公益性和社会性负责，切实监督各类公共服务产品的数量、质量和价格，切实保证人民群众对公共服务的选择权和知情权。要保证公共服务机构的独立性，坚持政事分开，减少政府对公共服务具体业务的干预，给公共服务机构独立经营的条件和权利。
三、以公共利益为核心，建立新型公共服务供应体系
1.坚持以公共利益为核心、市场竞争为导向的基本原则
在公用事业的战略性管理框架内，必须始终以公共利益为核心，兼顾效率、效益和公平，这也是改革的出发点和立足点。
在公共服务领域引入市场竞争机制的意义在于，竞争提供了自由选择和优胜劣汰的机会，消除了垄断给公共利益带来的损害，可以说，如何有效引入竞争机制是整个公用事业市场化改革成功的关键。在设计公用事业改革框架时，必须坚持公开、竞争原则，把改革的核心目标清晰地定位在提供公平、高效的公共服务上，防止以集团利益、少数私人资本为利益出发点，在新的垄断条件下进行公用事业民营化。
2.根据具体情况采取灵活多样的改革方式和措施
授权委托。这是市场化最常用的一种方式，政府在承担对公用事业的全部责任的情况下，把实际生产经营活动委托给民营部门，因而又称部分市场化。委托授权一般通过合同承包、特许经营、补助、凭单制、法律授权等形式来实现。
政府撤资。公用事业领域的政府撤资形式包括出售、租赁、运营和维护的合同承包。或者民营企业收购基础设施，在特许权下经营并向用户收取费用；或者政府将基础设施出租给民营企业，民营企业在特许权下经营并向用户收取费用；或者民营企业经营和维护政府拥有的基础设施，政府向该民营企业支付一定的费用。
政府淡出。公用事业市场化还可以通过政府淡出公用事业领域的形式来实现，即国有垄断企业逐渐被民营部门取代。政府淡出可以通过民间补缺、政府退出和放松管制等形式来实现。
公用事业市场化的每一种方式都有各自的适用范围，实施过程中应当根据市场化的具体对象和目标而定。比如，老人院、收容院、残疾人服务中心等原来由政府直接提供服务的公益事业，可以采用政府购买服务的合同承包方式，公开招标选择最优者，通过民间组织运作，政府提供资金支持，社会进行监管，从而使社会受益规模扩大、社会福利程度提高。
3.要对公共服务本身进行深化细分
公共服务是一种公益物品，人们共同消费或享受，每增加一个消费者的边际成本为零，这就产生了“搭便车现象”，同时造成公共服务的供给缺乏竞争性。因此，由市场来供给公共服务，往往导致供给不足。
对公共服务的市场化改革，必须以对公共服务的细分为前提。有些公共服务具有纯粹公益物品的特性，但是绝大多数公共服务，只具有一定程度的公益物品的性质。而且每一种公共服务内部，还可以细分为各种类型的公共服务，进一步细分之后，不同类型的公共服务，实际上具有不同的特性，有些虽然是公共服务，实际上却是纯粹的私益物品，而且由于技术条件的变化，许多原来完全的不可分的公共服务的消费已经由不可分变得实际可分了。经过细分后的公共服务，有些具备了市场竞争发挥作用的基本条件，能够通过契约和激励机制的作用实现公共服务的充分供应。
比如气象服务，关系到全体公民的日常生活，具有公益性的典型特征，为社会提供气象服务被认为是政府的一项职责。但是，气象服务作为整体，可以分为两类，一种是气象服务信息的直接提供，一种是后勤保障和技术支持的供应，如物业管理、医务服务、仪器设备及软件的开发和维护，属于间接服务。后者完全可以采取市场化方式从整体气象服务中分离出来，通过招标或委托方式成立专门的市场化服务公司，为气象部门提供专业化高效率的后勤服务或技术支持。直接气象服务中有一些是为个性化私人目的服务的，属于公共部门提供的私人物品，如海洋气象导航服务、气象灾害的风险评估等，这类服务完全可以市场化。有些气象服务受益人为特定人群，如声讯气象服务、有线电视天气预报等，可以对特定的人群收费。有些气象服务虽然是纯粹的公共服务，无法实现付费消费原则，可以通过其他途径获得价值补偿，如电视天气预报可以通过插播广告获得收入。可以看出，通过对公共服务的细分，政府可以发挥新的、不同的作用，不是作为唯一的提供者，而是作为促进者和管理者起作用。
4.解决价格形成机制问题
任何产品能否市场化的前提，是能否建立起价格形成机制。公共服务领域市场化改革的实现，也必须以一定的价格机制为支撑。如果没有一定的回报机制，就不可能吸引多元投资主体进入公共服务领域，竞争机制也不可能发挥优胜劣汰的作用，公共服务的效率和水平也无法提高。因此，必须打破传统的定价模式，政府除对极少数重要公共服务产品实行政府定价，对其他重要公共产品实行政府指导价之外，其余多数公共服务产品价格由市场决定。依据市场化改革的方向，按照成本加微利的原则稳步推进公共产品和服务价格改革，逐步建立起激励社会投资的科学的价格形成和风险回报机制，并用法制化手段确定下来。只有建立起合理的定价与赢利模式，市场才能充分而有效地发挥功能，公共服务改革才能走上健康发展的道路。
可以说，公共服务领域的改革是一个复杂的系统工程，不单纯是投入方式的改变，而且涉及到社会、政府、各种企业、非政府组织以及个人角色的重新定位和深层次的制度安排。在积极借鉴国际上先进模式和成功经验的同时，我们应当不断探索和创新，从公众利益出发，兼顾效率和公平，稳妥推进公共服务的市场化改革，建立起真正适合我国公共服务事业发展的新型管理模式，有效地提高公共服务的效率、效果和质量。