城市贫困人口问题初探，本文主要内容关键词为：贫困人口论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，中国人口出现了许多转轨过程中不可避免的新问题，城市贫困人口为其中之一。
一、城市贫困人口问题应当引起重视
城市贫困人口指收入低于所在城镇最低生活保障标准（贫困线）的居民，历来就是构成城镇社区的人口层次之一。随着城市改革的深入，除原有靠救济度日的社会弱者外，失业下岗职工成批出现，贫困农民工有增无减，城市贫困人口已成为社会保障制度建立的难点和社会治安综合治理的焦点问题。
云南城镇居民家庭基本情况调查显示，1993年有5 %的户数人均月生活费不足100元，10%的最低收入户人均总收入及生活费为1439 元和1185元（困难户为1237和1050元），10 %最高收入户相应为5027 元和4556元。1996年5%最低收入户人均总收入及消费支出为1222 元和1623元，10%低收入户相应为1501元和1744元（全省平均为3274和2945元）。昆明市居民人均收入已从1994年3872元上升到1996年的5151 元， 而1996年5%最低收入户和10%低收入户人均仅1984元和2212元。 国家统计局和劳动部的数字同样也不容乐观， 劳动部称如不采取有力措施，2000年城镇失业人口将达1600万，失业率高达7.4%！值得一提的是，国际上通用的居民（resident）指与国籍户口无关的在某一地区居住一年以上的个人。而我们使用的“居民”实际上是从户籍意义上指有城市户口的“住户”或“住民”（housechold），甚至与农民相对应专指城镇住民。住民比居民内涵要小得多，它仅仅是个社区概念，表示不出居民做为市场主体的经济属性。无视一亿多农民常住城市的现实，既背离现代化进程及户籍改革，又难从法律和统计上界定民工这个介于传统城市居民和农民之间第三大社会群体的特征。按住民意义划分的“居民”“农民”两个笼统概念已难以准确描述当前社会发展现状及趋势，应清晰化为“居民是指在某一地区居住一年以上，以住户的法律形式从事经济活动的个人群体总称”，“农民是农村居民的简称”。由于一时还无法取消户口制度，用“市民”概念取代传统的“居民”、用“个人收入”取代“居民收入”、“城市贫民”取代“城市贫困居民”再合适不过了。至此就可把城市贫民定义为“收入低于所在城市最低生活保障标准（贫困线）的居民”。按成因分为原有的优抚救济对象、企业贫困职工、贫困农民工三大类。按近年来城镇贫困人口增长速度保守估计，处于绝对贫困状态仅能维持基本生活的5%困难户涉及到1200万城镇市民。如按惯例以10%低收入户估算，则当前我国前两类城市贫困人口不低于3000万，加上进城农民工中的1000多万贫困人口，当前我国城市贫困人口总量大约在4000万左右。城市扶贫可谓任重而道远。
与地处边远的农村贫困人口相比，城市贫困人口无论从规模还是从程度上要相对轻微一些。由于体制原因，我们目前缺乏一套完整科学的城市贫困统计、监测和预警系统，多头分管的体制及地方政绩意识的影响使许多地方对这一问题仍处于“犹抱琵琶半遮面”的状态中。加上企业改革步履艰难掩盖了隐性失业、“不饿死人就不算贫困”的错误共识及地区差异等原因，大家普遍对这个问题的严重性和长期性估计不足，城市扶贫工作难以全面展开。必须看到我国正处于加速工业化和城市化的特殊历史阶段，加上体制转轨带来的一系列不可避免的风险和弊端，城市贫困产生的社会磨擦和影响远比农村贫困突出得多。城市的中心地位决定了城市贫困人口问题应引起我们的高度重视。在社会主义共同富裕事业中我们没有任何理由将这个数量不多，但影响巨大的人口群体排除在扶贫开发战略之外。怎样扶持这些人摆脱贫困是政府扶贫工作的题中应有之意。十四届五中全会第一次将城市扶贫提上议事日程，这是关系到稳定和发展大局的重要举措。
二、城市贫困人口的成因及特征
现阶段城市贫困人口的范围和数量有了较大变化，从成因上看可将他们分为原有的特殊救济对象（优抚对象、五保老人及残疾人等社会弱者）、企业改革等原因导致的失业下岗贫困职工、常住城市的贫困农民工三大类。原有的救济人口主要集中在无法定供养者、无生活来源、无劳动能力的市民范围内。救济社会弱者是各国普遍实行的国际惯例，然而随着近年来生活水平迅速提高和通货膨胀，加上政府财力有限和缺乏提高救济标准的法律程序，这些人的生活水平同周围居民反差很大。云南唯一的“百强县”昆明官渡区，1993年统计五保户432人，集中供养107人，剩下分散供养的却只有117人发了每月10元的定量救济金， 其它城市更可想而知了，基层居委会对这个问题反应普遍相当强烈。
随着企业改革的深入，失业和隐性失业职工大量增多，停减发工资和退休金已不是个别现象。其中大部分收入难以维持生活，却没有将他们纳入救济范围。即使有了两年的失业保险期，期满之后无法就业又如何保障基本生活？一方面靠国家安排和靠国有企业吸纳的格局已无法适应当前劳动力供需状况，却出现外地打工人员超过下岗职工和下岗职工宁愿呆在家里的怪事；另一方面靠节日送温暖的单位保障救济已无法解决问题，却又不得不维持这种既加重企业负担又违反社会保障原则的做法。改革不可能使所有人同等受益，但也绝不能因为改革使社会分层太明显，职工吃饭也成问题。当前800 多万长期失业下岗的贫困职工是城市贫困的主体，估计今后一段时期内仍将占主导地位。随着市场经济五个环节的建立，二三十年内1500万富余职工这个难题会得到基本解决。更困难的是1.5亿农村剩余劳动力问题。 工业化国家把城市贫困人口称为无家可归者（homeless），既然民工潮肯定是下世纪中国社会生活的常态，那么从长远看弃土离乡拖家带口的贫困农民工肯定要取代贫困职工成为中国城市化进程中城市贫困人口的主体。
1996年我国流动人口已超过8000万，近7000万农民工（跨省的3000多万）除春节外常住城镇，大规模的民工潮反映了市场机制对计划经济和城乡二元化社会结构的冲击，是我国工业化过程的必然产物。民工们地位低下且精神生活贫乏，生活在城市却在封闭的环境中难以融入城市，成了生活方式、职业及家庭各方面与市民不同的特殊群体。相当一部分人处于失业或半失业状态，干活的人中有的收入远低于当地最低工资，在非国有企业打工的更毫无权益保障。城市户口相对于农村户口已无优势可言，而贫困农民工除农村户口外具备了城市贫困居民的一切特征，是最地道的城市贫民。从理论上讲，民工潮是生产要素优化配置过程，必然要求开放统一的劳动力市场，统一的劳动力市场必然伴生统一的社会保障体系，竞争和收入公平起码意味着社会保障的公平。救济民工是对贡献与地位不符者的补偿，也是对民工“城市剪刀差”待遇的反思。随着隐性失业公开化、劳动力市场化和城乡一体化，剪刀差和城乡隔绝的计划经济惯性已很难维持，我们有何理由既要廉价劳力又不愿让农民工享有本地福利？既高呼市场经济又连劳动者起码的权益都保障不了？伴随农村土地集约经营的发展，民工潮由过去单身外出向接家眷定居生儿育女发展。由离土不离乡、离乡不带口向离乡弃土、离家带口发展。各城市出现“富人区”的同时，城郊接合部“贫民区”即“棚户区”、“农房出租区”也普遍存在。工业化过程中大城市畸形发展的弊端在中国已有雏形。《经济日报》最近报道北京家庭式流动人口超过20%并固定聚居，武汉150万流动人口中家庭式成片长住的达50万， 给社会治安、城市供应和计划生育等带来极大麻烦。自发的民工社区必然与市民社区发生矛盾冲突，这不禁令人想起国外城市贫民阶层和贫民窟也主要是在外来贫困人口聚居区基础上形成的，即使高福利政策也无法改变这一社区的贫穷、犯罪和堕落。民工的贡献是巨大的，但若放任贫困民工发展为城市中的特殊群体，后果则不堪设想。随着农村现代化和农村城市化矛盾的加深，这一问题会愈加突出。
当前，我国城市人口结构出现了三个明显的变动趋势，即人口老龄化、无单位归属人员增多和外来人口的剧增。以此为背景，我国城市贫民除了具备世界公认的贫民特征如收不抵支、高恩格尔系数、低营养低消费水平、缺乏对疾病灾害抵御能力、年龄大、素质低、分布广等，还具有自己独特的四大特征，即绝对性、被动性、阶段性和差异性。绝对性是指当前我国居民收入与国外相比仍处于奔小康的相对低收入阶段，我国城市贫困主要表现为绝对贫困。被动性指造成贫困的主要原因并不在于贫民自身，而在于体制转轨等外部原因，他们完全是被动的。阶段性是指以贫困职工乃至今后的贫困民工为主体的城市贫民是中国现代化进程独有的社会现象。差异性指由于中国区域经济千差万别导致的城市贫民区域性特征也较明显，如城市贫民东多西少、同一城市新老城区各具特色等。从这些特点可以看出城市扶贫的难度和复杂性，但问题的关键在于如何发挥政府在城市扶贫工作中的决定性作用。
三、政府在城市扶贫工作中的决定性作用
近年来，城市贫困问题的恶化趋势已引起了党和政府的重视，面对目前社会救济制度体系不全、多头分管、随意性大、范围狭窄、标准过低等缺点，在民间机构作用微不足道的情况下，政府在从企业救济转向社会救济过程中起着举足轻重的作用。
首先，政府必须在宏观上保持国民经济持续、快速、健康发展。切实保持不低于8%的增长速度以提供更多的财力和就业机会； 切实缓解分配不公以避免社会动荡；切实加大反通胀力度以避免造成新的城市贫民；切实调整产业结构，大力发展劳动密集性产业及非公有制经济以扩大就业。同时在微观上尽量提高企业效益，放活小企业，这是解决城市贫困的治本之策。
其次，必须加快建设社会保障体系的步伐，尽快出台《社会保障法》、《社会救助法》并成立社会保障部。社会保障是市场经济的安全网和保障器，城市居民贫困线救济制度是社会保障的基本内容之一。各级政府应尽快确定出本地的贫困线及相应的救济措施，使城市居民能够依据法定救济标准维持基本生活，早日实现贫困线救济服务社会化、管理法制化、全国网络化的目标。民政部称救济目前2000万贫困市民需要60亿，那么拿出120亿（占财政2%）既收益大于管理成本和风险成本也还是可行的（美国低收入补贴面占人口的13.5%）。1994年上海出台的贫困线为147元（最低工资220元），两年多来对缓解社会矛盾起到了明显作用。1996年十多个省市公布的贫困线也大约都在最低工资的60%左右，这是有科学依据并切实可行的。当务之急是尽快建立一套科学完整的城市贫民认定、统计、监测、预警系统和贫困线（最低工资）浮动机制，加强对失业率的监控，定期公开城市的失业统计预测结果和贫困线浮动状况，以引起社会各界的关注和支持。
第三，政府必须千方百计缓解就业压力，完善劳动力市场，加大职业培训、职业介绍和再就业工程的投入，尽最大努力把城镇失业率控制在5%以内。 尽快出台《促进救业法》以形成完整的劳动就业法规体系，也可以考虑将农村扶贫的优惠政策移植过来，如扶贫企业的优惠、专项基金及专项税收（类似于西方经济学的负所得税）、地区间专项财政转移支付、多种救济方式等，也可以借鉴国外的一些扶贫经验，如生活品最高限价、贫困户养老保险及基本医疗补贴、子女免费强制教育等。
第四，政府必须加强对流动人口的宏观管理，使之流动规范化有序化，避免发达国家大城市畸形发展的弊端在我国城市化进程中重现。按“严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城镇”的原则推进我国的城市化进程。严格控制农村剩余劳动力向大城市盲目转移。在各地《流动人口管理办法》基础上，尽快出台《移民法》、《城市管理法》，成立人口委员会及民工管理局。加紧实施“农村劳动力流动有序化工程”，引导农村剩余劳力通过农业产业化、“四荒”开发及第三产业发展、乡镇企业及小城镇建设等来实现劳动力就地就近转移。农民工可按“大中小城市分类指导”原则调节流动成本实现有序流动，如用提高收费和房租等经济手段来提高流动成本，用规定招收程序和行业工种标准并定期清理等行政办法限制盲目流动。笔者建议在现有“凭证管理，按需分流”的基础上实行“三证齐全、定期疏导”政策，把失业半失业民工（以严格执行劳动法规并统计民工就业为前提）视为城市居民纳入统一的劳动力市场和救济体系中。身份证、就业证和保险证（卡）三个基本证件齐全，保险金设专用帐户返还，一旦失业则定期内换成待业证领取救济金，到期仍无活干的则由政府根据信息网疏导遣返（费用由保金、政府专款和本人凑齐），以实现民工从大城市向中小城镇而后返乡创业的良性循环，公平竞争后实现优化配置和农村城市化。为避免依赖救济可实行欺骗赔偿重罚、犯罪赔偿、频繁失业递减救济期、派遣累计折扣等办法。
共同富裕是社会主义的本质，也只有社会主义条件下才能实现，而提高过低收入对共同富裕有决定性作用。随着城镇社会救济体系的建立，我国城市化进程将步入更文明更有序的轨道。两极分化得到预防和避免，城市贫民更多更公正地分享到改革开放和社会发展的成果，感受到社会主义的优越性。我国有充足的理由相信：有中国特色的社会保障制度应当也完全可能比资本主义条件下的社会保障制度运转得更好。