关于非税性预算收入征管立法问题的思考，本文主要内容关键词为：预算论文,收入论文,非税性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、非税性预算收入概念的提出
按《预算法》规定，国家预算收入包括税收收入、国有资产收益、专项收入、其他收入。在近几年来的实际工作中，一些财政机关根据预算管理工作的需要，把由财政机关征收或监缴的上述预算收入中不属于税收收入的国有资产收益、专项收入、其他收入，统称为非税性预算收入。非税性预算收入中的“专项收入”主要是指电力建设基金、三峡基金等各项基金收入以及烟草专营利润等；“其他收入”主要是指罚没收入、国有土地使用权有偿使用收入、基本建设收入、海域使用金收入、矿产资源使用费收入等等，此外还应包括应纳入预算的行政性收费。
根据《预算法》规定：预算收入征收机关主要是财政机关、税务机关和海关。税务机关征管工商各税、海关征管关税已是家喻户晓，但财政机关征管什么及怎样征管没有明确界定。非税性预算收入概念的使用，科学而又形象地概括财政机关的预算收入征管范围，不仅有利于财政机关认识和落实其征管职责，有针对性地研究其征管办法，而且有利于社会各界了解财政机关的征管内容，支持和配合其征管工作。非税性预算收入的概念，是广大财政工作者在长期财政管理实践中逐步形成和使用的，是对财政机关自身职责和财政管理内涵认识不断深化的结果。
二、非税性预算收入征管现状和存在的问题
目前，财政机关负责征收或监缴的非税性预算收入，包括应纳入预算管理收入的13项政府性基金（收费）、国有资产收益、罚没收入、国有土地转让收入、83项行政性收费等诸多项目，已达2000亿元左右。随着不断强化对预算外资金的管理，基金和收费收入还将不断纳入预算，非税性预算收入在整个预算收入的比重还会不断提高，非税性预算收入的多少直接影响整个国家的财力。目前非税性预算收入的征管方法大致有如下几种形式：
1、主管部门、单位代收自缴。如纳入预算管理13 项基金之一的铁路建设基金，是由铁路运输企业在收取铁路货物运费时一并核收，在运费收款凭证中与铁路货物运费一起开票核收，在运费收款凭证中注明铁路建设基金的征收标准和征收金额，铁路建设基金由各运输企业按铁道部的规定及时汇交铁道部，由铁道部汇总直接向财政部申报征收情况，填制一般缴款书，以财政部指定的预算科目于每月月中、月末分两次将各企业汇交的铁路建设基金收入缴入中央国库，财政部门对上述代征、汇缴情况进行监缴。工商及海关等部门的罚没收入，由有关部门处罚后自行向国库解缴，财政部门进行监缴。应纳入预算的83项行政性收费也是这种征管模式。
2、单位代收，财政部门征管入库。 如民航机场管理建设费（简称“机场建设费”），由各机场负责代收，民航各地区管理局直属机场、各省（区）管理局、各单列机场按月向财政部驻当地财政监察专员办开具一般缴款书，按财政部指定的预算科目，每月8 日前全额就地缴入中央国库。由地方直接管理的机场按月向财政部驻当地财政监察专员办事处申报机场建设费的征收情况，由专员办开具一般缴款书，每月8 日前按财政部指定的预算科目，50%缴入中央金库，50%缴入地方国库。三峡基金由电力公司（企业）随电费收取，财政部驻各地的财政监察专员办事处负责征收入库。
3、 财政部门（包括财政部门派驻各地的财政监察专员办事处）直接征收。如烟草商业企业一律按应纳所得额计算的税后利润的15%上缴专营利润，由财政部驻各省、自治区、直辖市及计划单列市财政监察专员办事机构负责征收，以“烟草专营利润收入”科目就地解缴中央金库。又如，中央部门所属企业（含事业单位）单独与外商合营举办的中外合资、合作经营企业缴纳的场地使用费，作为中央预算收入，由财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处负责按月征收，上缴中央金库。
目前对非税性预算收入的征管，与税收收入的征管相比差距很大，这其中既有非税性预算收入来源复杂的客观原因，也有财政机关收入征管意识比较薄弱的主观原因，但更重要的原因是缺少必要的法制规范和保障。首先，财政部门对非税性预算收入的征管缺少手段。由于至今还没有专门规范非税性预算收入解缴、征管行为的行政法规和法律，征管效力明显不足。突出表现在财政部门征管工作缺乏法规保障，经常遇到阻力。如财政机关对应交非税性预算收入的单位进行征收时，常被有关单位无理拒绝。财政机关需要到银行查实被征管单位帐户时，因无法律、行政法规的明确规定，银行不便提供。财政机关对屡催不缴的或被截留的非税性预算收入，没有强制性征管规定，更没有请银行协助扣款的法律依据，常常造成财政收入被挪用滥支。这种状况如不尽快改变，势必影响非税性预算收入的征管，最终影响财政收入的入库，这对发展社会主义市场经济和振兴国家财政是十分不利的。第二，财政机关征管非税性预算收入缺乏明确的法定程序和法律责任，征管工作不规范，征管责任不明确，不少财政机关没有把这类收入的征管列入重要工作日程，也没有制定必要的考核制度和对征管不力问题的处罚措施。第三，由于没有非税性预算收入的统一法规、法律，代征代缴义务人的行为缺少有力的法律约束，应征不征、汇多缴少、该缴不缴的问题大量存在，严重影响非税性预算收入的及时足额入库和规范管理。
三、对非税性预算收入征管立法的初步建议
非税性预算收入是国家预算收入的一个重要组成部分，它同税收一样，是国家意志的体现。根据我国经济发展情况和收入分配格局，以及国家经济管理职能需要，非税性预算收入结构在相当长的时间内不会有大的调整，为充分发挥非税性预算收入对国民经济的调控作用，使它的强制性、无偿性和严肃性得到体现和保障，必须对其征管进行立法。从目前来看，其立法工作可分两步来走，一是先出台《非税性预算收入征收管理条例》，二是在条例实施一段时间后再出台《非税性预算收入征管法》。
非税性预算收入与税收收入虽然同是预算收入，但两者在项目设立、征集和使用上都有很大不同。一是非税性预算收入具有出台上的分散性，如基金由中央批，收费由省一级批，而且是按项目逐个审批。二是非税性预算收入存在征管方式的复杂性和不固定性。全国基金和收费达百余项，各有特点，征管复杂，有的收入还不是由经济发展所决定的（如罚没收入），具有很强的不固定性。三是非税性预算收入中有很大一部分具有使用上的定向性，规定了具体的使用方向。因此，非税性预算收入征管立法主要应解决以下问题：
1、明确非税性预算收入的征管主体和多样性征管方式。 非税性预算收入的征管主体应进一步明确是财政部门。在这个前提下，根据非税性预算收入的具体特点可以选择由主管部门代征自缴，主管部门或单位代征、财政部门监缴（有的甚至可以委托税务机关代征），财政部门查帐征收等不同征收形式，并通过法律、行政法规固定下来，由财政部门选择使用。
2、构建征管基础。要加强对有非税性预算收入单位的基础管理， 明确非税性预算收入的征管人、缴纳人和代征义务人的权利和义务，要建立非税性预算收入登记、缴纳申报制度，强化非税性预算收入的帐簿、收费凭证管理，财务会计制度要符合国家规定，发票和凭证必须由省以上财政部门统一印制。非税性预算收入的缴纳人、代征义务人必须按照国家规定的保管期限保管有关帐簿和凭证等。
3、赋予征管手段。在法律中要明确， 经县以上财政局（分局）局长批准，凭全国统一的检查存款帐户许可证明，可以查核从事生产经营的缴纳人、扣缴义务人在银行或者其他金融机构的存款帐户。如果有根据认为缴纳人有逃避缴纳义务行为时，可以采取下列保全措施：书面通知缴纳人开户银行或者其他金融机构暂停支付缴纳人的金额相当于应纳款项的存款；经省以上财政部门负责人批准，通知银行及非银行金融机构直接从其存款中扣缴。
4、明确征管程序。要针对不同的征管方式， 统一制定不同的征管程序，以法规规范征管行为，强化征管工作和监督考核。
5、明确处罚措施。对应征不征、应缴不缴的， 要规定具体处罚措施，以维护非税性预算收入的征管秩序，促进征管单位落实职责。