国际学前教育指标体系建设的新趋势，本文主要内容关键词为：学前教育论文,体系建设论文,新趋势论文,指标论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G619.21 文献标识码：A 文章编号：1003－7667（2009）12－0069－07
一、学前教育指标体系出现的背景
（一）全民教育运动推动学前教育指标成为教育指标体系的有机组成部分
从世界范围来说，系统地研究并实施针对整个学前教育系统的指标体系，首先源于联合国教科文组织（以下简称UNESCO）全民教育（Education For All，简称EFA）运动的推动。1990年世界全民教育大会发布了《世界全民教育宣言》，相关国家和发展合作伙伴承诺在2000年实现普及初等教育。1998年5个发起机构联合发布了《全民教育：2000年评价技术指导》报告，提出了全民教育的18个核心指标，其中涉及幼儿教育的有两个指标：3～5岁儿童就读各种正规或非正规的幼儿教育的毛入学率，一年级新生曾经入读正规的幼儿教育项目的百分率。[1]2000年，5个发起机构又召开了达喀尔世界教育论坛，与会国家和与会机构／组织一致确立了全民教育6大综合目标，其中第一个目标便是“全面扩大和加强幼儿保育和教育工作，以对最易受到伤害和处境不利儿童的保育和教育工作为主”。[2]UNESCO每年都会发表《EFA全球检测报告》，用以敦促各个国家、非政府组织、国际机构、民间团体和媒体实现EFA的实现。EFA已经被列为联合国第8个千年发展目标（MDGs）中的一项，特别和发展目标中的第二项、第三项和第四项呼应。因此，这些指标成为评价各国政府推动全民教育的进展和成就的主要标准。
但是，这些幼儿教育指标还只是作为整个教育指标体系中的“有限成员”零星出现，并没有成为一个体系，也没有体现其在政策制定过程中的作用。2002年，UNESCO《幼儿教育政策简报》指出：“幼儿教育政策的制定常常没有得到可靠数据的支持，因此导致决策的混乱以及事与愿违。”[3]正是通过全民教育的推动，UNESCO积极推动各国建立一个具有国际比较意义的幼儿教育指标体系，而2007年《EFA全球检测报告：坚实的基础》体现了其中的努力。
（二）OECD倡导建立学前教育指标体系和国家数据库
其他颇有影响的国际组织的相关研究也对学前教育指标体系的建立起到了推波助澜的作用。例如，联合国儿基会（以下简称UNICEF）在1992年就呼吁通过建立有关指标体系和数据库监测全球儿童的状况。[4]1998年，OECD教育委员会（Education Committee）成立了“幼儿教育和保育政策的主题评价小组”（Thematic Review of Early Education and Care Policy），对自愿参与这个研究的12个成员国——奥地利、比利时、捷克、丹麦、芬兰、意大利、荷兰、挪威、葡萄牙、瑞典、英国和美国进行了历时3年的主题式调查，并于2001年出版了研究报告《强劲的开始：幼儿教育和保育》（Starting Strong:Early Childhood Education and Care）。这个研究报告明确指出，OECD必须建立一个适合成员国政府使用的、包括各种指标的数据库。[5]2006年，OECD又出版了《强劲的开始Ⅱ：幼儿教育和保育》（Starting Strong:Early Childhood Education and CareⅡ），更是明确提出：“为了实现一个有据可依的决策过程，政府管理者需要组织进行幼儿教育和保育领域的数据收集工作，同时每年重点突出收集幼儿教育和保育领域政策中的重要领域，例如供求和早期教育机构；公共教育经费的总量和分配；儿童的状况（人口背景、健康和社会经济地位等）；教职员的聘任和培训等情况。”[6]
正是在一些有重大影响力的国际组织的影响和相关教育项目的大力推动下，很多国家纷纷开始试图建立一套学前教育指标体系，追踪收集数据建立国家数据库，为国家决策服务。
二、学前教育指标体系的功能
就学前教育指标体系的价值取向和目标定位而言，指标体系可以构成国家数据库，这个数据库作为一个教育监测过程“对于形成基于信息的决策以及有效分配资源是非常重要的。同理，还可以进行国际比较，这个国际比较的结果不仅仅可以显示通过不同的政策取向和优先事项的定位所取得的成就，还可以作为激发国家荣誉感和表现的助推器”。[7]总的来说，学前教育指标体系主要有3大功能：
（一）政策倡导
指标体系以及数据库首要的功能便是通过对统计数字的描述性分析，为可能要采取的政策行动提供社会和政治的支持。指标首先展现的是统计结果，这个数字可以描述学前教育事业发展在某个领域或者某个具体事件上国内和国际的差距，这种描述有助于激发国家的荣誉感，从而为下一步的行动方案提供支持。就目前的教育指标体系而言，国际组织所指定的教育指标体系更多地体现了一种政策倡导的功能。因为这些国际组织所制定的教育政策，更多的时候是一种政策倡导，因为它对成员国并没有强制性的约束权。国际组织无法像一个主权国家那样行使公权。例如联合国的《儿童权利公约》和UNESCO的全民教育，尽管很多成员国都在文书上签了字，但是具体的行动还需要主权国家的配合。例如作为儿童权利公约的缔约国，印度政府在2001年发布了《儿童权利公约》的首个定期报告（Convention on the Rights of the Child——India First Periodic Report,2001），这份报告是对于《儿童权利公约》实施10年来的总结。[8]其中建立了一些指标，这些指标可以说就是联合国进行政策倡导的结果。
（二）政策分析
指标体系及其数据库在政策分析中的功能体现，既可以在国际层面，也可以在国内和地方层面上进行。例如UNESCO所确定的世界教育指标体系就可以在国际层面进行政策分析。还有UNICEF的《世界儿童状况报告》，尽管其主题每年都不一样，统计的重点内容也会相应发生变化，但在每年的报告中，联合国儿童基金会都会对一些基本的涉及学前教育的指标作出统计。这些指标体系之所以能够进行国际层面的政策分析，是因为指标体系结构严谨，指标统计口径容易统一，资料容易获取，计算简单，符合国际指标通用性与可行性原则。
而美国的学前教育年鉴则具有进行国内和地方政策分析的功能，因为它集合了各州的学前教育数据，既可以进行各州之间的所谓国内比较，也可以进行州内的政策分析。
（三）评价和督导
指标体系及其数据库还可以用于评价和监测某个特定的教育体系、教育方案或者教育机构是否按照预定的目标发挥作用，这些指标通常都是国家教育管理信息系统的一部分。例如1998年英国政府出台了《国家儿童照料战略》，随后在2004年出台了《十年保育战略》，在2007年出台了《儿童计划》。这些政策文本的出台，引发了一系列的儿童保教政策变革和动议。儿童、学校和家庭事务部要求定期搜集有关保育和儿童早期保教服务供应的信息，以评价这些动议的实施情况以及监测达到目标的进展情况。这些信息自1998年一直通过“保育和早期教育员工调查”这一系列工作来进行，每年都有《儿童保育和早期教育供应者调查》，通过核心指标体现政策的进度和为下一步微调提供建议。
同时，国际组织也通过建立一些监测指标，引导成员国的教育发展。联合国千年发展目标中涉及了几个学前儿童的指标，每个目标都有一个所谓的监测指标（见表1）。
当然，现实的情况下是不同指标的功能可能有所重叠。而很多时候，指标体系往往通过对指标的重新组合来提示兼顾3个功能。
三、学前教育指标体系的理论基础和内容框架
不同价值取向、目标和功能定位的数据库，就决定了要选择不同的学前教育指标。例如，如果要看联合国签约国落实《儿童权利公约》的状况，那么可能选择的指标就有可能和儿童的营养、健康等内容有关；而如果要看儿童入学准备的状况，那么可能选择的指标就和儿童的认知发展、社会性发展等内容有关。总而言之，没有一个所谓最好的理论基础和内容框架，只有最适合的。
联合国儿基会1992年的报告认为，教育指标体系的内容框架应该包括以下内容：（1）背景信息，包括GDP，收入分配情况，总人口数等；（2）财政信息，包括社会支出总量，资助教育项目的资金总量占总预算的百分率等；（3）过程性教育指标，包括师生比，入学率等；（4）效率，包括生均经费等；（5）教育效果，包括发展性指标，例如学生学业成就等；（6）社会幸福指数，包括死亡率，识字率，犯罪率等。[10]而就学前教育而言，有国际教育咨询团体指标，应该包括5个内容：（1）学前教育的覆盖面，包括毛入学率等指标；（2）学前教育方案的质量，包括师生比等指标；（3）政策意愿，包括财政资助等指标；（4）成本和开支，包括生均经费等指标；（5）儿童和父母的状况，包括家庭社会经济背景等指标。[11]不管如何构建教育指标的内容框架，比较经典的教育指标体系理论基础就是人力资本理论，而内容框架就包括“输入－过程－输出”3个部分。其中“输入”包括教育系统获得的人力资源和财政资源，“过程”包括创造教育环境内部网络的组成，例如学校的组织形式和课程的质量等，“输出”包括学生的学业成果等。[12]而这个理论也是众多发达国家和OECD等国际组织所采纳的框架，发展中国家一般来说只有零星的关于学前教育事业发展的指标，还谈不上指标体系。
（一）以OECD和美国为代表的CIPP模式
OECD教育指标体系以人力资本理论作为理论基础，将市场经济的供需模型运用于教育，又以教育评估中CIPP模式（背景context／输入input／过程process／输出product）为框架，进行了从微观到宏观、从简单到复杂的投入产出的教育指标体系（见表2）。这些指标建立在严密的理论基础之上，有一定的理论分析价值，而且具有很强的描述功能，指标统计口径国际一致，具有可比性，通用性强。最重要的是，CIPP模式强调了投入和产出的效能，突出了价值取向。
OECD又被称为“富国俱乐部”，教育的供给问题基本不是教育改革的焦点，因此OECD的教育指标更多关注的是教育的产出。以OECD的教育指标为例，2002年前还是经典的CIPP模式，但在《教育概览：OECD指标（2003）》中，将原有的A类指标（教育背景）与原有的E类指标（教育的个人产出、社会产出及劳动力市场）和F类指标（学生成绩）融合在一起，定义为“教育机构的产出与学习的影响力”的指标名称，并且不再考察“学龄人口的相对数量”。“成人人口的学历”或“受教育程度”也划分为不同的教育层次进行详细考察，这些变化反映出近年来人们对学习成果和教育产出的关注。
除了OECD，美国学前教育指标体系和国家数据库也是全球领先的。我们把美国学前教育指标体系根据CIPP模式进行重新整理分类，也主要分为学前教育背景、学前教育投入、学前教育参与、学前教育机构与组织服务、学前教育产出5个部分。
“学前教育背景”主要考察：（1）学前教育人口统计学背景，下一级指标涵盖国家人口概况、出生率、各年龄段幼儿数和幼儿死亡率；（2）学前儿童家庭背景，包括父母的受教育状况、幼儿母亲的就业状况和不同婚姻状况母亲就业状况；（3）幼儿种族背景，主要是考虑到美国的“熔炉”特性；（4）幼儿经济背景，包括家庭收入和幼儿的贫困状况。
“学前教育投入”主要包括：（1）概况；（2）ECEC财政构成；（3）ECEC财政支出；（4）特殊教育财政拨款；（5）幼儿生均花费；（6）主要学前教育机构生均花费及花费构成。
“学前教育参与”主要考察：（1）幼儿入园率，考察单位分别为幼儿年龄、幼儿注册机构类型和学前教育项目类型；（2）师幼比，考察单位分别为年龄和学前教育机构类型。
“学前教育机构与组织服务”主要包括：（1）学前教育机构类型；（2）学前教育机构运营安排（时间与形式）；（3）学前教育机构服务；（4）最大班级规模；（5）学前教育机构教职员学历要求、资格及专业发展；（6）4岁幼儿早期教育与保育安置的分布比例。
“学前教育产出”主要考察：（1）4岁幼儿精通认知技能的比例；（2）4岁幼儿精通运动技巧的比例；（3）2岁幼儿精通认知技巧的比例；（4）2岁幼儿精通运动技巧的比例；（5）语言、读写、数学和运动技能的平均分数；（6）4岁幼儿精通读写、数学和颜色识别技能的比例。
欧盟、英国、日本尽管在教育指标体系中有不少涉及学前教育的指标，同时不少政府部门都涉足学前教育领域的数据收集工作，但是缺乏一个统一的指标体系以及国家数据库。
（二）以UNESCO和发展中国家为代表的偏重背景信息和教育参与的内容框架
UNSCO有世界教育指标（WEI），但是世界教育指标（WEI）大多数不涉及学前教育阶段。UNICEF有《世界儿童状况报告》，但是《世界儿童状况报告》每年都有不同的主题，每年都必须统计的基本指标包括：人口背景，儿童营养与健康，儿童教育参与度等信息，总的来说缺乏教育过程和教育产出的“软指标”。世界银行有《世界发展指标》，教育指标是世界发展指标中的极其重要的一个评估指标。该指标体系由教育投入、受教育机会、教育效率、教育成果、性别与教育5项组成。但是《世界发展指标》中涉及学前教育的指标和教育参与有关的以百分率表示的“硬指标”，缺乏深入挖掘的价值。这可能和这些指标主要涉及的是发展中国家教育状况的展示有关。
对于很多发展中国家而言，鲜有针对学前教育的完整指标体系和国家数据库，一般来说都是根据国际组织的要求，尤其是全民教育和千年发展目标的要求，配合建立零星的有关学前教育的指标，同时这些指标更多是和儿童的营养健康相关，教育含量偏低。例如印度联邦政府收集学前教育的数据，主要是采用联合国的千年发展目标以及UNESCO的全民教育目标等设立的教育指标进行数据收集的工作，同时这些指标大多数关注儿童的生存权和发展权，然后才是受教育权。
四、学前教育指标体系的建设主体
就学前教育指标体系的建设主体而言，基本可以分成3类：第一类是由国际组织倡导建立的，主要是基于政策倡导和国际比较的目的；第二类是以国家的力量为主导，众多政府部门参与建设，主要用于政策分析、评价与督导；第三类是以具体的实践项目为依托，着眼具体的政策任务，围绕核心指标收集数据，为进一步的政策实施提供建议。
（一）以国际组织的影响力进行辐射
OECD自1991年起，开始推出《教育概览》（Education at a Glance），每年发行一本，向教育工作者、决策者、学生及家长提供了内容丰富的一系列数据，涵盖经合组织各国及若干伙伴国的教育业绩、政策的几乎所有数量、质量方面。除教育业绩、资源、入学率和教学组织安排等方面的详细资料，《教育概览》还提供有关教学基本技能重视程度、理想的班级规模、学年长度等问题的客观评估信息，以期进一步显示和改善各会员国教育体系运作的绩效功能。
OECD2006年针对早期教育和保育的国家调研报告的指标覆盖面很广，共涉及人口背景、家庭与妇女、国家财政与教育投入及学前教育机构环境与组织这4个方面，涵盖了学前教育诸多领域的问题。指标虽然不多，但对数据说明是十分详尽的，其中还包括了某些问题的发展趋势、预期目标、平均水平等，这样使得全面客观的处理分析数据变得更为可能，也方便研究者和读者对不同国家的每一个指标水平做出横向与纵向比较。从这个指标体系本身来看，指标比较侧重于母亲的权益、教育投入和教育的内部过程。其中对教育的内部过程的各方面统计尤为全面。
UNESCO利用EFA的核心指标影响发展中国家的教育改革，同时通过每年的全球全民教育监测报告，利用核心指标监测成员国教育工作的成效。2007年的报告直接针对学前教育，指标涉及学前教育性质、地位、立法等软指标，虽然难以进行量化比较，但是以描述性形式出现也在实际上提示各国要重视早期教育和保育工作。
UNICEF涉及学前儿童的指标体系更多关注的是营养、健康等保育问题，教育关注度略低，但是这和该组织的目标定位是一致的。
世界银行作为一个国际援助机构，关注的是援助经费是否“物尽其用”以及是否投资到最具有回报率的地方。其中涉及的学前教育指标，更多的是关注保育领域的问题。这也和世界银行主要的援助对象为发展中国家有关系，在这些发展中国家中，儿童首先的权利是生存权和发展权，然后才是教育权。
欧盟的教育数据统计中心通过每年的统计年鉴都有一些涉及学前教育的指标，同时通过聚集某个政策主题的年度报告，如《欧盟各国儿童看护的统计数据2004》、《收集有关儿童看护数据的方法论》和《欧洲早期教育与保育：解决社会和文化的不平等》来进行政策倡导，呼吁成员国进行某种导向性的教育改革。
（二）以国家的力量为主导
以美、英和日本等发达国家为代表，以中央政府的力量为主导，众多政府部门参与共同建设学前教育指标体系。
美国联邦教育部和各州教育委员会都有专门针对学前教育的统计指标。其中，美国教育部委托美国国家数据中心（The National Center for Education Statistics,NCES）每年出版《美国教育状况与进展报告》（The Condition of Education），就涉及学前教育指标。从2003年开始，美国国家幼儿教育研究学会（National Institute for Early Education Research,NIEER）每年出版《美国学前教育年鉴》，提供了关于美国50个州学前教育入学、质量标准和财政资源等方面的指标和数据，有全面的陈述与比较，也有针对各州的数据展示和对各州学前教育事业发展的建议。
英国学校、儿童、家庭事务部领导或委托其他研究团体定期对儿童早期保教服务供应现状进行了全面调查，并发表了相关调查报告；国家统计局、国家审计署、教育标准局也基于其工作职责，对儿童早期保教服务质量及其发展情况进行监控，提供了翔实的数据信息。
日本涉及学前教育和保育方面的指标，来自不同的政府部门：文部科学省的《学校基本调查》、《教育指标的国际比较》、《文部统计概览》、《学校教员统计调查》、《地方教育经费调查》，厚生劳动省的《社会福利设施调查》和《各地区儿童福利事业调查》以及总务省的《日本统计年鉴》等。
（三）以具有政策导向性的实践项目为依托
很多发达国家除了有学前教育指标或指标体系，由不同的政府部门进行数据收集和建立国家数据库，同时它们还很重视通过具体的实践项目来实现自下而上的数据收集工作。例如美国联邦政府有大型的学前教育国家项目——“开端计划”和“早期开端计划”。英国新工党上台后从1998年9月起，开始逐步向3～4岁幼儿提供固定时段的免费早期教育——“确保开端计划”，这个计划的出台也促使英国执行了英格兰面向3～4岁儿童的早期教育供应的调查。
同时一些发展中国家也开始尝试通过一些大型的针对弱势群体的学前教育国家项目，既体现了国家的政策导向，同时也把指标体系和数据库建设从最迫切需要教育服务的人群开始。如印度从1975年启动“儿童综合发展服务计划”（Integrated Child Development Services简称ICDS）。[13]儿童综合发展服务计划的信息管理系统比较完善，从下到上有非常具体的数据统计结构。这项报告系统从1990年开始启用，涉及儿童的指标覆盖儿童和家庭的综合背景、营养、健康和教育等内容。
五、对我国的启示
（一）在社会大背景下收集学前教育信息，把学前教育决策纳入公共政策范畴；
（二）建立以中央政府主导的、多个政府部门共同使用的学前教育指标体系和数据库；
（三）学前教育指标体系要兼顾国际比较、国内督导和地方指导等不同层次的需求，加强教育监测体系的建设；
（四）学前教育指标体系必须要有理论支撑，既有稳定性也有开放性；
（五）学前教育指标体系要软硬兼施，立足实践，具有政策指向性；
（六）以针对弱势群体的国家大型的综合性学前教育项目为先导，围绕若干核心指标，启动自下而上的信息收集工作。
注释：
① 实际生活在贫民窟中的城市人口比例是由居住在至少具有下列4种情况之一的家庭中的城市人口比例替代计算的：（a）缺乏改善的水源供应；（b）缺乏改善的公共卫生设施的使用；（c）过度拥挤（3人以上居住一个房间）；（d）住所由非耐久材料建造。