“十五”期间我国国债政策取向问题研究，本文主要内容关键词为：国债论文,取向论文,我国论文,政策论文,十五论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国债、财政赤字与财政风险相关研究
国债作为一个特殊的财政范畴，它首先是一种财政收入，因为国家政府债券或借款，实际上是筹集资金，意味着政府可支配资金的增加。但是，国债发行必须遵循信用原则，即有借有还，到约定日期，不仅要还本，而且要支付一定的利息。国债的偿还性，又是一种预期的财政支出。从国债产生的历史看，它与财政入不敷出的状况，即财政赤字直接相关，或者说，通过发行国债弥补财政赤字是国债产生的直接动因。在一定的社会经济条件下财政赤字和国债的存在具有客观必然性。
中央财政出现了赤字，需要政府筹集资金弥补，以求账面上的财政收支平衡。弥补财政赤字的办法除了动用历年财政节余外，一般有以下四种方式：一是增加税赋；二是搞财政性发行，直接发行货币；三是向银行借款（含透支）；四是发行国债。增加税赋，可以通过开征新税或提高原有税种征税比率或采取双管齐下的办法来实现。但无论是开征新税种还是提高原有税种征税比率，都要受到诸多限制，第一，开征新税种和提高原有税种征税比率都需要经过一定的法律程序；第二，增加税赋，无疑加重纳税人的负担，增加程度要受到纳税人纳税能力的限制和纳税人是否接受；第三，增加税赋，赋税过重可能对经济产生负面影响。由于上述诸多方面的限制，政府往往难以用增税的方式弥补财政赤字。搞财政性发行，直接发行货币，可以使国家筹集一笔资金，这种筹集方式尽管较为方便，且无须国家支付什么成本，但容易导致通货膨胀，可能破坏金融和经济正常运行。正因为如此，国家一般不采取这种方式，甚至有不少国家在法律上明令禁止搞财政性货币发行弥补财政赤字。向银行借款（含透支），即政府向银行借用信贷资金弥补财政赤字。在这里政府是作为债务人出现的，银行向政府提供贷款（或透支）只是资金使用权的让渡。在银行信贷规模一定的条件下，银行向政府提供贷款，只需调整一下贷款结构就可以了，一般不会对整个国民经济产生较大影响。但如果银行贷款结构无任何调整余地，只能通过银行创造货币来满足政府借款，这就会引发信用膨胀。因此，政府向银行借款弥补财政赤字，也是要受到限制的。比较而言，政府直接发行国债弥补财政赤字，应该是最佳方式。国债不同于税收，国债有借有还，具有偿还性。发行国债较税收灵活，即国债可以根据需要在较短时间内筹集巨额资金，以应燃眉之急，而税收增加往往缓不济急。国债筹集与发行货币、向银行借款也不同。发行国债使社会暂时闲置的货币资金有偿地集中到政府手里，只是货币资金使用权的单方面转移，并不改变社会货币资金总量，不会立即引起通货膨胀。国债筹集规模也不受银行信贷能力的限制。发行国债公平、合理、副作用小，也符合市场经济法则。正因为此，世界各国中央政府较普遍采用发行国债方式筹集资金，弥补财政赤字。事实上，世界各国并非仅仅把国债作为弥补财政赤字的权宜之计，而是把国债作为政府筹集资金和从宏观上反周期经济波动的工具。把国债看作是对经济非均衡运行的一种推动力量，实现宏观经济目标的经常性重要手段。
国债政策作为财政政策与货币政策的结合点，对通货膨胀和紧缩有着特别显著的抑制效应。当经济发展态势出现高速增长，社会就业比较充分，物价水平在通货膨胀的压力下，由于货币价格下降而拉动商品消费价格不断上涨的情况下，政府采取适度从紧的财政政策，提高国债利率，加大向居民个人和工商业者增大国债发行规模，可以起到吸纳社会闲置资金，减少社会消费和投资，减轻通货膨胀压力，缩小总需求和总供给的矛盾，安定社会经济的效应。反之，当经济出现通货紧缩，有效需求不足，连续滑坡，物价水平不断下跌的萧条时期，实行扩张性财政政策，向金融机构加大国债发行量（如向商业银行或中央银行发行国债）。如果以商业银行为发行对象，则商业银行用其全部准备基金购买国债，而政府又将举债收入用于投资或消费支出，可以松动银根，直接使政府债务货币化，增加市场货币供应量，刺激经济恢复活力；如果以中央银行为发行国债的对象亦可松动银根，增加市场货币供应量。建国以来，尤其是改革开放以来，我国根据各个时期经济运行状况，正确把握国债发行数量、规模，适时利用国债手段拉紧或松动银根，有效地调节了宏观经济运行走势。例如：1956年，中央人民政府发行了84.4亿元的经济建设国债；1988年－1993年以商业银行和非金融机构为对象发行的财政债务；1998年以来，中央政府连续4年向金融机构发行长期建设国债等等，都对抑制通货膨胀或通货紧缩，调节经济运行，稳定物价，安定人民生活，拉动经济增长起到了十分明显的作用，收到了很好的成效。这些事实说明，只要我们合理地、有节制地运用国债，就能在一定程度上平抑经济发展过程中的波动，推动社会经济协调稳定发展。
这里需要指出的是，从理论上讲，赤字和国债可以在无通货膨胀条件下进行，但从各国的实践看，赤字和举债经常伴有不同程度的通货膨胀，并对社会经济生活产生消极的、负面的影响。当然其影响的大小取决于赤字和举债的规模，也取决于当时的经济环境和条件。因为，从本质上讲，赤字和举债是“寅吃卯粮”，是将社会远期消费转为政府的即期消费，如果运用不当，或规模失控，就有可能成为扩大货币供应，引发通货膨胀的一个诱因。不能把发行国债弥补财政赤字看作医治财政赤字的灵丹妙药，也不能将国债调节经济看作是万能的。因为：(1)赤字规模过大形成债台高筑，还本付息的压力又会导致赤字的进一步扩张，互为因果，最终导致财政收支的恶性循环。(2)社会闲置资金是有限的，承购主体的能力是有限的，国家集中过多，往往会侵蚀经济主体的必要资金，从而降低社会的投资和消费。因此，必须考虑国债发行在经济上的合理界限，并根据这个界限，确定适度的国债规模，以防范财政风险。
这里所说的财政风险是指政府在财政分配活动中，由于自身行为、财政制度、财政手段的缺陷以及各种经济因素的不确定性，引发和促使财政收支矛盾激化，进而破坏财政稳固平衡造成损失和困境的可能性。通常按照财政风险的形成机理，把财政风险分为内生性风险和外生性风险。内生性风险是指财政运行本身引发的风险；外生性风险是指来自财政运行过程外部的各种风险。从财政风险产生的根源来看，一般不是由于财政运行本身引发的而主要是由于经济运行、政策调整、体制变动等因素造成的。无论是内生性风险还是外生性风险，其作用的后果都是激化财政收支矛盾，破坏财政的稳固和平衡，降低财政宏观调控能力，严重的财政风险甚至会造成财政危机。财政风险是在防范私人风险和公共风险的最后一道防线上出现的风险。它来源广，传导快，潜伏性强，危害大，化解难，应当及时控制和化解。否则，就会由于财政风险的集聚和扩大，而爆发财政危机，降低政府信誉，导致经济衰萎，引发社会动荡。
二、“九五”期间我国国债运行实证分析
（一）国债运行情况
“九五”规划前两年，即1996年、1997年，财政政策相对紧缩，国债规模的增加主要是由于国债还本付息，自身滚动形成的。1996年国债发行额为1967.28亿元，其中弥补赤字612.25亿元，还本付息1355.03亿元，当年国债余额增大约1100亿元，其中利息支出所占比重达44%。1997年的国债额发行增加到2476.82亿元，弥补赤字558.45亿元，还本付息支出1918.37亿元，其中利息支出占国债余额的比重上升到52%。1998年开始实施了以增发国债为核心的积极财政政策，这一年国债发行额在赤字继续扩大的同时，增发1080亿元，用于国家预算内的基础设施专项投资。这1080亿元国债只对商业银行发行。1080亿元举债一分为二，中央500亿元，地方580亿元，相应使中央预算支出扩大500亿元，中央财政赤字由年初460亿元，扩大到960亿元。同时，为防范和化解金融风险，财政发行2700亿元特种国债用于补充国有独资商业银行资本金。这一年，国债发行额达到6591亿元，扣除2700亿元特种国债和代地方发行未列入预算的580亿元，国债为3311亿元，相应的国债累积余额达到7700亿元，占GDP的比重由1996年的8%上升到1998年的9.6%（再包括2700亿元特种国债约为13%）。1999年发行国债4015.13亿元，由三部分构成：一是经1999年3月全国人民代表大会审议通过，核定全年内债发行3335.03亿元；二是根据中央的战略部署，在预算执行中，为拉动经济增长，扩大内需而增加发行600亿元，用于基本建设投资；三是受国际资本市场不利行情的影响，20亿美元外债发行额度转为等额内债发行。从国债的形式看，其中向以城乡居民个人为主的社会各类投资者发行凭证式国债1529亿元，向以商业银行为主的金融机构发行记账式国债2426亿元，向社会保险和商业保险机构定向募集60.03亿元。全年共发行国债17期，其中凭证式国债3期，记账式国债12期，定向式国债2期。1999年继续实施积极财政政策，在年初原定500亿元长期国债发行规模的基础上，又增发600亿元，中央、地方各一半，相应扩大中央财政赤字300亿元。1999年的国债流通市场承接了1998年形成的市场交易格局，国债交易在银行间、债券市场和上海、深圳证券交易所这三个市场进行。从交易量来看，国债交易主要集中在上海证券交易所，国债成交额为17400.89亿元；银行间债券市场成交量呈逐年增长趋势，成交额为4047.45亿元，深圳证券交易所交易量非常小。2000年发行国债4680.1亿元，其中，中央财政发行国债4180.1亿元用于偿还内外债本息1573.58亿元，弥补当年赤字2598.21亿元，建立中央偿债基金8.31亿元，代地方发行公债500亿元。2000年加大了实施积极财政政策的力度，在年初确定的1000亿元长期国债发行规模基础上，下半年又实行了预算方案调整，增发500亿元长期国债，用于加快国债在建项目建设。
（二）国债运行特点
“九五”期间是我国国债历史上的重要阶段，积极财政政策的实施使国债运行出现了许多新特点。
1.国债与财政亦字交互增长，中央政府财政负担加重
“九五”期间国家财政年年有亦字，赤字额度达6277.1亿元（其中1996年赤字为529.56亿元，1997年为582.42亿元，1998年为922.23亿元，1999年为1743.59亿元，2000年为2499.33亿元），比“八五”时期的1945.36亿元，增加4346.88亿元，增长了3.23倍。赤字占GDP的比重也由“八五”时期的0.92%上升到1.74%，占同期财政支出的比重也由“八五”时期8%上升到10.12%，其中2000年为15.7%，超过世界公认的警戒线15%。应看到，“九五”期间财政赤字计算方法仍同西方国家存在差异。我国2000年以前，未把国债利息支出体现在当年的财政赤字之中，即未将国债利息支出列入预算支出，这就人为地缩小了赤字规模。如将利息支出也像西方国家那样算作财政赤字，那么我国的财政赤字规模将会更大。
1994年出台的预算法明确规定，停止货币融资进行财政透支，只能用通过发行国债的方法弥补财政赤字。因此，“九五”期间，发行国债的基本模式是“国债发行额＝财政赤字额＋债务还本付息额”。由此势必高赤字，导致高债务，使国债规模越来越大，惯性增长，从而产生“滚雪球”效应，使“九五”期间国债发行规模高达17030.16亿元（其中1996年1967.28亿元，1997年为2476.28亿元，1998年为3890.93亿元，1999年为4015.03亿元，2000年为4680.10亿元），比“八五”时期的4595.31亿元，增长了3.706倍。到2000年，国债累积余额高达11490.18亿元（不含增长的3600亿元长期建设国债），相当于当年预算收入的86%，占当年GDP的比重约为13%。随着国债规模的不断扩大，国债的还本付息额大幅增长，“九五”期间，国债还本付息额高达9123.33亿元，为“八五”时期的3.8倍，国债占财政收入的比重也由“八五”时期的8.3%上升到33.5%。而且由于我国不允许地方发行公债，主要是中央政府发行国债。在“九五”期间的17030.16亿元国债总规模中，除了转贷地方或代地方发行1380亿元外，其余15650.16亿元都是中央财政的债务，加重了中央政府的财政负担。见表1。
表1 “九五”期间我国中央财政债务负担分析表 单位：亿元
资料来源：《中国财政年鉴》（1999年）和“2000年中央与地方预算执行情况报告”。
“九五”期间，我国国债规模扩大趋势已隐含了财政风险，对此，我们从以下几个相关指标分析来说明。
(1)国债负担率
国债负担率是衡量和评价国债规模的宏观指标，不仅揭示一国国债的负担情况，也反映国债规模增长与国民生产总值的关系。按照“国债负担率＝当年国债余额／当年GDP”进行预测，1996-2000年我国国债负担率分别为5.67%、6.09%、6.99%、12.85%和15.32%。“九五”期间年平均为9.38%，这虽然距国债公认的警戒线25%-50%尚有一段距离，说明我国国债规模的增长还有一定潜力。但是我们应看到，西方国家发行国债历史已有上百年，国债余额积累多，而我国真正的国债发行是从1981年开始的，只有20年的历史。西方发达国家的高债务是建立在雄厚的财政经济基础上，财政收入占GDP的比重一般在40%-50%，整个国家对债务的承受力强。我国经济基础薄弱，预算集中程度过低，1998年财政预算收入占GDP比重仅为12.4%，即使加上预算外收入也不过20%，对债务的承受能力相对较弱。因此，从国债负担率这一指标考察，我国国债规模不断扩大的趋势也是令人担忧的。
(2)国债依存度
国债依存度是衡量和评价国债规模合理性的重要指标。按照“国债依存度＝国债年发行额／（中央财政支出＋中央债务还本付息支出）”测算，我国的国债依存度1996-2000年分别是36.9%、49.06%、60.39%、49%、60.05%。“九五”期间年平均为51.08%，远远高于国际公认的警戒线25%-30%，且有加剧趋势。这意味着中央财政的支出51.08%是靠发行国债来支撑的，表明中央财政支出过多地依赖于债务收入，财政处于脆弱状态，并对财政的未来发展构成了潜在的威胁。同时也表明中央政府宏观调控能力严重弱化，长此以往则难以为继。
(3)国债清偿率
国债清偿率主要反映中央财政的偿债能力，更多地体现债务的管理水平，也反映中央财政收入对当年国债还本付息的保证程度。债务清偿率越高，说明财政清偿能力越差，财政运行风险越大。按照“国债清偿率：当年还本付息额／当年中央财政收入”来测算，1996-2000年分别为20%、28.4%、26.9%、29.8%和31.8%，“九五”期间年平均为29.55%。虽然西方发达国家的国债依存度很高，但债务清偿率并不高，一般在15%以下。而我国的债务负担率总体水平虽不高；但2000年的偿债率已近30%，远远高于西方发达国家，也高于国际警戒线10%的比例，说明我国中央财政债务清偿能力较差，财政运行风险很大。此外，还有一个不可忽视的问题，那就是隐性债务，可以说，隐性债务就是隐性风险。目前我国隐性债务问题严重，如企业债转股后形成的国家债务，地方政府担保和借贷的债务，未纳入预算的国家政策性、指令性贷款等，都可能对财政构成潜在风险。除此之外，还有财政的或有负债，如银行的不良贷款损失，政策性的银行呆账坏账损失，地方金融机构的支付缺口，社会保障基金的损失和缺口，以政府名义借入的主权外债等。这些或有负债，也可能对财政构成潜在风险。见表2。
表2 “九五”期间，我国国债规模分析表 单位：亿元
年份 19961997199819992000“九五”平均
国债发行总规模 1967.28 2746.83 3890.93 4015.03 4680.10
3460.06
债务负担率(%) 5.676.096.9912.85
15.32
9.38
国债依存度(%) 38.949.06
60.39
49.00
47.58 50.44
国债清偿率(%) 20 28.4
26.9 29.831.8 29.55
资料来源：据《中国财政年鉴》(1998)和“1999、2000年中央与地方预算执行情况报告”有关数字计算而得。
2.我国国债运行处于借新款、还旧款的高峰期，政府偿债压力增加，财政风险加大
“九五”期间，随着国债规模的增大，加上我国国债的债期较短，债务的还本付息支出负担也骤然上升，还本付息绝对额由“八五”时期的2403.71亿元猛增到9123.33亿元，增长了近3.8倍。“九五”期间，我国国债运行处于还旧债的高峰期，而且还旧债在借新债中的比重越来越大，1996-2000年分别为66.2%、75.06%、60.42%、70.2%、71.60%，“九五”期间平均为68.69%。表明在我国国债运行中2/3以上新债务收入用于偿还旧债，只有不到1/3的新增债务收入可以最大限度地转化为积累基金，这是债务消费化倾向的突出表现，是多年财政赤字和国债规模扩大的必然结果。事实上，国债发行的最初目的是为了弥补建设性赤字和直接筹措建设资金。而弥补财政建设性赤字，实际上是把国债用于政府投资性支出。由此可以说，国债发行的目的是为了政府基础产业投资筹措资金，虽然这种投资从财务上讲回收不是都确有保障，但借此可以形成“以债还债”的良性循环机制。而事实上，由于我国“吃饭”财政的特点，决定了财政赤字产生的主要原因，是政府消费性膨胀引起的。再加上国债还本付息（储蓄性国债）属于居民消费性支出，使得国债的偿还不能真正通过债务收入使用的投资性支出的定期回收来偿还，只能用借新债还旧债，易形成“财政赤字化——赤字债务化——债务消费化”的恶性循环，久而久之必然导致债务危机，形成财政风险，影响经济有序运行。另外，国债专项资金的使用也存在不容忽视的问题，如有些国债专项资金和地方转贷资金的使用存在虚报、骗取、挪用国债资金，项目管理不严，工程质量不高，以及国债资金损失、浪费等问题。这些问题如不及时解决和纠正，不仅会造成国债资金的损失浪费，而且会使财政背上沉重的包袱，甚至于会引发债务危机和形成财政风险。
三、“十五”期间，我国国债政策取向
（一）实施适度的国债控制政策
发行国债是政府进行宏观调控，刺激需求，拉动经济增长的有效财政手段，但从长远看，发行国债的量必须同财政收入增长的幅度相适应。根据经济增长与财政收入增长关系的基本原理，“十五”期间，财政收入年均增长只能保持在8%-10%，不会高于“九五”时期的13.8%。因此，“十五”期间应当实施适度的国债控制政策。
首先，压缩财政赤字规模，收缩国债发行额。
在现行国债发行模式“国债发行额＝财政赤字＋债务还本付息额”下，国债发行额与财政赤字呈正相关联动关系，只要财政赤字额缩小了，国债发行额自然就小了，因此，通过压缩财政赤字规模，收缩国债发行额，是最直接、最基本的措施之一，关键是如何压缩财政赤字规模。在当前压缩财政赤字规模，最基本的还是应从财政收入和财政支出两个方面入手。就财政收入方面看，有待解决的突出问题是：在进一步深化体制改革基础上发展经济，增强财政实力，提高两个比重，即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重。2000年我国财政收入达到13380亿元，占当年国内生产总值的14.97%，这一比例无论与发展中国家平均25%左右相比，还是与发达国家平均45%相比，都属于相当低的水平。中央财政收入占国家财政收入的比例为56.6%，即使与国外实行联邦制国家平均62%的水平相比，也仍然偏低。造成两个比重过低的原因是多方面的，最主要的就是财政分配秩序混乱，大量的收费、基金游离于财政预算收入之外，使国家财力过于分散，我国财政收入除用于行政开支外所剩无几。财政运行状况极度紧张，致使财政手段的运用缺乏应有的回旋余地和弹性选择空间，削弱了财政政策应有的调控力度。政府指令的上传下达也因缺乏必要的财力支撑，其效果难免大打折扣。因此，应当下大力气，切实理顺分配顺序，加快“费税”改革，积极组织财政收入，杜绝税收组织上存在的税收“空转”、“寅吃卯粮”、贷款缴税等财政收入虚收现象，力争在“十五”期间，将财政收入占GDP的比重提高到20%以上，将中央财政收入占国家财政收入的比重提高到60%以上，以切实增强财政实力，增强中央财政的宏观调控能力。就财政支出方面看，要严格按照公共财政框架要求，严格界定财政支出范围，确定财政支出顺序。财政应按照市场经济职能退出“越位”领域，进入政府职能的“缺位”领域。为此，财政结构调整应先向市场失灵的领域倾斜，优先安排公共支出，特别是国家机器“运转性”支出、社会保障支出和科教文卫支出等。在满足了一般公共支出之后，则应向基本农田水利、公共基础设施等项目倾斜。财政对于“命脉”行业和领域，如基础设施、基础产业等自然垄断性行业，竞争性领域中某些具有“导向”功能的行业，财政则必须牢牢控制，以巩固和发展国有经济的主导地位。
其次，通过调整积极财政政策的政策目标、运用方式制国债发行规模。
“十五”期间，仍需继续实施积极财政政策，维持一定的国债规模。因为：(1)“十五”期间由于国有企业债务和不良资产处置仍需财政支撑，经济结构调整、企业减员增效等，将会使财政的社会保障支出增加，上述种种原因，将会使财政支出面临巨大的压力，很可能超过收入的增长，而财政收支缺口仍需通过发行国债来弥补。(2)“十五”规划的五年，正是国家实施西部大开发战略的关键五年，为了支持西部大开发，国家决定将中央财政70%的基础设施投资投向西部，而西部开发所需的基础设施投资的重要来源之一就是政府发行的长期建设国债。(3)内债的还本付息，仍需借新债，还旧债。2001年，财政仍处于还本付息的高峰期，年还本付息额在2300亿元左右，2002-2005年由于1998年以来利率处于较低水平，以及“九五”后期对内债发行的期限结构进行了调整，长期国债比重增加，债务的还本付息额将有所下降，这可能使“十五”时期政府债务总规模与“九五”期间的债务总规模大体相当。(4)当前经济形势好转，就国内原因看，主要是实施以国债融资的积极财政政策的结果，特别是国债投资在支撑着。因此，“十五”期间，继续实施积极财政政策，维持一定的国债规模是十分必要的。“十五”规划的第一年，即2001年，中央已发行1000亿元基础设施建设国债，其中列中央预算600亿元，转贷地方400亿元，主要用于在建设项目的后续资金不足；另外，发行了500亿元特种国债，主要用于西部大开发战略的实施。在当前，居民储蓄存款增加较多，金融机构存、贷款差额较大，发行一定规模的国债还是有一定空间的。通过增发国债将一部分储蓄转化为政府对基础设施投资，不会增加货币发行，还会带动商业银行和民间资金加大投资，只要合理安排使用，不会诱发通货膨胀。但是，积极财政政策毕竟是一种扩张性财政政策，赤字性财政政策，是以扩张财政赤字和国债发行规模为代价的，在充分理解和正确认识其正面效应的同时，也应看到其可能带来的负面影响。我国自1998年以来，已连续4年实施以增发国债为核心的积极财政政策，使国债发行每年以30%的速度跳跃式发展，每年国债绝对数额以千亿元乃至数千亿元猛增，加上隐性赤字和隐性债务问题严重，隐含的财政风险在加大。再说，经过几年的调控，宏观经济形势已大为好转，需求不足的通货紧缩压力已有所缓解，因此，对积极财政政策目标、运用方式、作用力度有必要进行适当调整。通过调整，相应减少国债发行量。
就积极财政政策的政策目标而言，其着眼点，应逐步由扩大内需为主，转向改善供给为主。这几年，积极财政政策是以扩大内需为主，即政府通过大量增发国债增加基础设施投资，以扩大投资需求和消费需求，明显拉动了经济增长。但是，从中长期来看，经济结构不合理，经济体制不健全以及由此引起的产品更新换代供给不合理，有效供给不足，成为制约我国经济持续发展的严重障碍。因此，我国积极财政政策的着眼点应由扩大内需为主逐步转化为改善供给为主。积极财政政策这一着眼点的转向，除了进一步推进经济体制改革外，最主要的是运用税收和预算支出手段，大力推进我国的科技进步和产业结构调整。当前，我国的经济结构呈现结构性过剩的特点，即一般工业品严重过剩，而适应市场需要的有竞争力的产品供应明显不足。因此，增加有效供给，解决结构性过剩问题，必须从调整产业结构入手。鉴于我国已于2001年12月10日正式加入WTO，当前运用积极财政政策调整产业结构应当遵循以下两条原则：其一，将我国产业结构调整放入世界经济结构和国际竞争的大环境中去考虑。其二，要立足于提高我国产业的技术水平，逐步实现产业结构最优化。一方面对我国一些有较强科技实力，能与发达国家争高低的新产业，政府运用税收、财政补贴等手段大力支持。我国在1999年增发的600亿元国债资金中，有90亿元作为技术改造的贷款贴息，专门用于支持对重点企业和重点行业进行系统的技术改造，据测算，可拉动约1800亿元的技改资金。另一方面对大量生产传统产品的企业，采取有效措施鼓励其技术改造，开发新产品，并促使其由传统产业向现代化高科技产业转变。只有在产业结构调整上取得实质性发展，才能从根本上改变社会产品供应结构不合理，有效供给不足的问题，才能从根本上解决产品结构性过剩的问题。
就积极财政政策的运用方式看，应由增加政府投资为主转向启动企业投资为主。近几年积极财政政策的运用方式，主要是增加政府直接投资，力图通过政府直接投资带动社会投资需求和消费需求，而对启动企业投资的调节力度相对过小，并未起到“四两拨千斤”的作用。增加政府直接投资，见效快，可控性强，在实施积极财政政策的初期，面对社会需求严重不足，物价持续走低，经济增长率不断下降的严峻经济局面，将调节重点放在政府直接投资上是必要的，可行的。但从长远来看，尤其是当前社会需求不足的压力已明显减轻的情况下，应及时调整积极财政政策的运用方式，在逐步减少财政投资性支出的同时，对企业减税让利，较大幅度地降低企业税负，使企业通过增加积累，增加企业对新产品开发和技术改造的投资，即改增加政府直接投资为主为启动企业投资为主。
（二）加强国债政策与货币政策的协调配合
以国债融资为核心的扩张性财政政策在刺激总需求时，无论是增加消费还是扩大投资，最终都表现为货币购买力的增加。因此，需要相应的扩张性货币政策的配合，否则，社会上的货币供应量保持不变，或减少，那么扩张性财政政策所导致的购买力的增加就难以实现，从而也就不能达到预期的调控目标。在实际操作中，国债政策与货币政策协调配合的着力点集中在两方面：其一，政府发行国债需要银行积极承购，并对财政投资项目给予相应的配合贷款；其二，中央银行通过公开市场业务大量吞吐国家债务，可以调节货币流通，维护国债价格，防止行市水平的上升，这就需要货币政策在国债发行流通上给予积极配合。
（三）适应WTO，完善国债管理制度
1.加入WTO之后，我国经济将进一步全方位对外开放，并全面融入全球经济之中，因此，应当按照国际通常做法，将国债利息支出列入经常性财政支出。一方面可以增加财政赤字的国际可比性，另一方面可以更全面如实地反映我国财政赤字的真实性。只要将包括利息支出在内的中央财政赤字占GDP的比重控制在3%以内，我国就有积极运用国债支持经济增长的余地。
2.借鉴西方发达国家经验，改“年初确定国债发行额”为“控制年终累积额”，政府可以随机抉择，决定发行数量和时机。我国的国债发行计划数额都是在年初由政府报人大批准确定，一旦确定不得改变，但是一旦经济形势变化或者出乎年初的预料，年初的计划量往往变得不恰当，所以，年初的发行计划使得国债发行量变得僵硬。西方发达国家的经验是，控制年终累积的国债余额，实行最高限额的管理办法，即国债额占GDP的比例不得超过最高限额，在最高限额内，政府可以相机抉择，决定发行的数量和时机，这种方式使政府在控制国债数量上更加灵活，更能适应经济的需要。
3.建立财政风险的动态监测和风险基金制度。为了防范财政风险，应了解财政的动态运行状况，建立财政风险动态监测制度，加强财政分析，并将财政报告与财政分析结合起来，及时向社会公布，以增强财政的透明度。同时建立财政风险基金，专项用于防范财政风险。可考虑在每年的财政预算中，按财政支出的一定比例（如3%或5%），安排风险基金，年年滚存使用。
（四）适应市场经济法则，优化国债结构
1.优化国债期限结构
为控制债息费用，减轻利息负担，发行国债时，应选择适当的国债期限结构。一般而言，短期国债的利率较低，长期国债的利率较高，但这并非意味着发行短期国债就能比长期国债减少利息负担，因为市场利率是不断变化的，可能趋升，也可能趋降。在市场利率趋升的情况下，较多地发行短期国债往往不利，甚至加重利息负担。例如：在当时市场条件下，政府可以按3%的利率发行一年期短期国债，按照6%的利率发行10年期长期国债，从表面上看，发行一年期国债较发行10年期国债有利，但如果一年以后，市场利率上升至8%，那时再发行短期国债不仅要支付更高的利率，而且也失去了按6%利率发行长期债券的时机，其结果是提高了利息负担。因此，国债结构的选择，还须根据市场利率变动的趋势来确定，如果预期市场利率趋向上升，就应选择期限较长的国债，以避免负担高的利息支出；相反，如果市场利率趋向下降，应选择期限较短的国债，等到利率稳定后再换发期限较长的债券，以降低利息负担。在当前，应当利用银行利率下调，筹资成本较低的机遇，扩大发行跨“十五”时期长期国债，以缓解“十五”期间债务还本付息压力。“九五”期间我国国债基本上是以3-5年期的中期国债为主，10年期以上的长期国债和一年期以内的短期国债数额很小，国债期限结构缺乏均衡合理的分布，使政府“九五”期间，还债压力增大，政府每年发行的国债约有60%被用来偿还长期债务。这种单一的期限结构，使国债严重缺乏选择性，不利于投资者进行选择，很难满足持有者对金融资产多样化的需求，从而在较短时期内国债发行规模迅速膨胀，也使国家财政还本付息的压力过于集中，这客观上为进一步扩大发行规模设置了障碍。
2.进一步调整国债持有者结构，增加各经济主体对国债的需求
国债的持有者包括中央银行、商业银行、机构投资者、企事业单位、居民个人和国外持有者等。首先，应取消对商业银行购买国债的某些限制，允许商业银行更大规模地进入国债市场。近几年来，商业银行持有国债的份额有了一定增加，但与拓展公开市场业务，转换中央银行宏观调控方式的要求相比，银行持有的国债份额依然偏低，在其资产结构中有价证券的比重只占5.7%。商业银行进入国债市场，持有一定数额的国债，有助于扩大国债发行规模，降低国债发行成本，也有利于调节其资产结构，降低商业银行的信用风险。更重要的是中央银行和商业银行持有足够份额的国债是形成规模化的公开市场业务的基础，是财政政策与货币政策协调配合的前提。因此，如果我们面向金融系统来发行国债，无疑会为我们的国债政策提供一个新天地。其次，应着力培养机构投资者。机构投资者作为规避风险，以追求利润最大化为经营目标的组织机构，它的培育、成长及成熟，对国债投资技术的不断提高和投资战略的多元化，有着重大的意义。我国加入WTO后，国债的销售方式也日益向国际惯例靠拢，因此，应允许国外投资者进入我国国债市场，持有一定比例的国债。
3.进一步丰富国债的品种结构
除借鉴国外一些先进经验，引进诸如预付税款债券、储蓄债券、可转换债券外，还应加大发行专项建设债券的比重，为国家一些重点项目筹措资金，并从项目建成后的投资回报中解决还本付息问题。
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