中国特色国家审计制度的基本内涵，本文主要内容关键词为：中国论文,内涵论文,特色论文,制度论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国特色国家审计制度是国家审计与中国实际相结合的产物，即在中国特色社会主义制度下所形成的国家审计相关制度安排的总称。其基本标志：一是符合中国国情；二是体现社会主义的本质要求；三是基于审计的本质。
国家审计机关的法律地位
国家审计机关是国家的行政机关。《中华人民共和国宪法》第九十一条规定了国务院设审计机关，由此界定了国家审计在国家政权结构中的层位和属性。国家审计机关是各级政府的组成部门，属于国家行政机关。
关于国家审计机关的隶属，有学者从审计的独立性和国外模式借鉴出发，或提出国家审计机关应隶属于全国人民代表大会，或提出应与检察机关和审判机关独立并列。笔者认为，第一，国家审计在国家机构中的位置究竟如何，来源于对审计本质的理解，来源于国家的政治文化环境。不应主观臆断或盲目仿效国外。从世界范围看，国家审计机关的隶属并不存在一个统一的模式。任何事物的发展都离不开其生长环境，脱离中国的现实情况而谈国家审计的制度设计，国家审计的生存和发展将成为无源之水。
第二，对于审计独立性的理解并不应是绝对的，任何形式的审计独立性都是相对而言，无论审计机关的政体属性如何，只要其能够主导审计机关充分发挥对国家经济活动的监督作用，其设置的层面上利大于弊，我们就不能以小弊而究其大利。
第三，现代审计发展表明，审计监督不仅仅是简单地对事物发展状况的查看，关注“做了什么”和“是否做了应该做的事情”，更多的是强调督促和督导，着眼于“做应该做的事情”和“怎样做才是正确”、“做的未来结果”。因此：其一，从国家政治经济建设的有效性角度，国家审计机关隶属于国务院更能发挥其经济监督功能，通过审计及时反馈国家经济政策的可行性、经济性、效率性、效果性；通过审计对国家经济运行中存在的问题及时发现、及时通报，使问题得到及时解决。其二，全国人民代表大会的会议体制，其更多的是一种事后监督。其监督包括两个方面：法律监督，不论下一级人大及其常委会，还是同级政府，如果他们在法定权限内制定的法规、规章和作出的决议、决定或发布的决定、命令是违法的或不当的，县级以上各级人大常委会通过备案审查，有权力、有责任予以撤销，以维护社会主义法制的统一和尊严。工作监督，主要是通过听取和审议“一府两院”的专项工作报告、执法检查等形式，确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。因此，将国家审计机关隶属于全国人民代表大会，虽然在一定程度上强化了监督的独立性，但国家审计难以及时、有效地发挥建设性作用，难以更好地履行国家审计的责任。
国家审计机关隶属于政府，适应了中国政治民主制度，并在当前及今后一个相当长时期更能符合我国国情，更有利于国家审计作用的发挥。
国家审计是国家唯一专司经济监督职能的机关。
第一，国家审计机关是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分。中国特色社会主义监督包括宪法监督、党纪监督、行政监督、经济监督、法律监督以及社会监督。其中，国家审计机关是专司经济监督职能。
第二，经济监督是一定主体依据法律规定和某种授权对一定的经济行为进行监控和评价。按照实施监督的主体和被监督的对象不同，经济监督所包含的种类和范围呈现多样性。但从监督的层面，监督的作用范围，监督的效果和对国家经济宏观调控的影响力而言，审计监督作为经济监督的一种表现形式高于其他种类的经济监督。
第三，在社会主义监督体系中，各种监督尽管对象、范围和方式不同，但不同监督间相互作用、相互补充，共同构成了有机统一的整体。国家审计是依据宪法所赋予的权力，以专业的工作模式，以独立第三方主体的资格，对利用和管理国有资产及社会公共资金的相关主体的一定行为进行监督。主体资格的独立性和范围的广泛性以及专业判断的权威性，决定了国家审计在国家和社会政治经济建设中不可或缺性和重要性。其作用不能被其他监督所替代，同样也不能替代其他监督的作用。虽然国家审计机关在实施经济监督职能时产生蝴蝶效应，带动其他监督的实施，但这只是不同监督间的相互作用、相互配合的结果，不能因此而夸大或抹杀审计监督的性质。
第四，权力与国家机构的运转相伴而生，由于行使权力的主体不同而呈现出权力的不同表现形式，因此对权力的监督也将呈现不同的种类和方式。就国家审计而言，其本身就是对权力的监督，是一种对经济权力的监督。在权力与制约的层面谈审计，不能将其同其他监督相混同。腐败是一个政治道德范畴，对腐败的讨檄对审计而言是实施经济监督过程中的相伴物。审计在权力的制约上应该有自己的个性，否则审计的独特地位将会被动摇。
国家审计职能范围体系
本文所定义的国家审计职能范围体系是指由多层次的国家审计发挥作用的领域组成的统一整体。
利用和管理财政资金情况的审计。
1.政府及其相关公权力部门利用国有资产履行国家管理职能的审计。一是政府及其公权力部门利用财政资金维持自身运行情况，关注资金使用的真实性与合规性；二是政府及其公权力部门履行国家管理职能的情况，主要关注履行国家管理职能时已经发生、正在发生和将要发生的结果对国家和社会经济运行的影响。
2.经营性国有资产利用和管理审计。一是对政府履行国有资产代表所有者职能的审计：公有制条件下，政府作为国有资产所有者的代表，政府既要保证利用国有资产服务于国有资产的所有者，使其享受国有资产所带来的利益，又要保证在利用国有资产的过程中实现国有资产的保值增值。要关注政府是否依据市场环境和国家宏观政策的需要，从国有资产的经济价值最大化出发，进行着国有资产的投资活动，符合国有经济布局与战略调整；二是国有企业的经营活动是否满足了其应具有的经济与社会功能。
社会公共资金的审计。随着国际间的交流和人民物质文化生活水平的不断提高，各种社会公共资金积累不断加大，包括政府间的援助，社会团体和个人的捐助。社会公共资金的主旨在于为经济建设和公益事业服务。国家审计关注社会公共资金是否得到有效的利用，真正实现取之于民，用之于民。既实现社会公共资金的目的，又给予社会公共资金提供者以法律上的保证，张扬了公众的团结互助，共同发展的精神。
经济责任审计。建设服务和问责政府的一个重要方面是对权力的监督和制约，这种监督和制约更多体现的是对领导者个人行为的约束。适应政治制度建设的需要，国家审计有效地开展了对党政领导干部经济责任审计。经济责任审计在加强党风廉政建设和反腐败斗争，促进领导干部廉洁自律、正确履行工作职责等方面发挥了重要作用。特别是对国有企业领导人实行经济责任审计，能够在一定程度上遏制国有企业的管理者利用国有资产进行谋取私利的寻租行为和因经营决策的失误造成国有资产的流失。
社会公共资金审计与经济责任审计从宪法的权威性而言，其应当属于委托审计，而不属于法定审计，更彰显中国特色。
国家审计组织管理体系
组织架构体系。中华人民共和国是多民族的单一制国家，国家机构职权分为中央和地方两个部分，遵循中央统一领导，充分发挥地方的积极性。中国特色的国家结构决定了国家审计的组织架构体系。
第一，国家审计署是最高国家审计机关。根据宪法和国务院组织法的规定，审计署在国务院总理的领导下主管全国审计工作。
第二，地方各级审计机关分别接受本级行政首长和上一级审计机关领导，负责本行政区域的工作。
第三，审计机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以在其审计管辖范围内设立派出机构。
人事管理制度。
第一，最高国家审计机关主要负责人的任免。按照现行宪法以及相应的组织法的规定，审计长由总理提名，全国人民代表大会及其常务委员会任免；其他的主要负责人由审计长提名，国务院任免。笔者认为，以国家审计而言，人员的独立性一个重要的方面是国家审计机关主要领导人员的任免应该具有组织上的独立性。虽然国家审计机关隶属于国务院更符合国情，有利于审计工作的开展，但我们不能不认识到一个影响审计工作独立性的重要因素，就是审计实施者的个人利益因素。因此，审计署的其他主要组成人员应由全国人民代表大会常务委员会任免，以此在一定程度上防止行政机关的本位性与审计人员的个人利益需求对审计公正性的影响，从而保障审计独立性的实现。
第二，地方国家审计机关主要负责人的任免。地方各级国家审计机关主要负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。
第三，审计人员属于国家工作人员，其管理遵循公务员法的相关规定。笔者认为，国家审计与其他国家机关在职权职责、专业素质、思维方式、行为模式、社会角色等方面有明显的差异。现行的审计人员的公务员管理安排，不能完全适应国家审计本身的职业特点。
共产党的执政地位决定国家审计的工作方针和重点
我国宪法开宗明义地明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”工人阶级的领导是通过它的政党实现的。中国共产党是工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。坚持党的领导是中华民族历史与现实的抉择，没有共产党就没有新中国。邓小平同志深刻指出：“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成。”坚持党的领导是建设中国特色社会主义的基本原则。
共产党的执政地位，决定了一切的行动应当遵照党所确定的方针政策。自国家审计诞生起，始终遵循和贯彻党的路线方针政策，不断调整工作的重点与布局，不断适应情势的变化。二十五年来，审计机关以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入学习和贯彻科学发展观。紧紧围绕各级党委政府的工作中心，突出审计重点，深化审计内容，从最初的参与打击经济犯罪，到“双增双节”的对盈亏企业大户审计；从“治理整顿”的清理固定资产投资项目审计，到“西部大开发”和“新农村建设”的“三农”、土地管理和环境保护审计，等等，均证明了国家审计机关在党的领导下，不断地改进和完善审计工作，有效履行了审计职责。