土地管理改革现存问题及政策建议，本文主要内容关键词为：土地管理论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1997年中央11号文件颁发后，为加强土地占用控制，我国土地管理实行了一系列改革。这些措施加强了各级政府对土地利用总体规划、计划的重视程度，强化了耕地保护意识。进一步发挥了土地利用总体规划中用途管制作用，形成了较合理的土地利用布局。“占一补一”，开创了土地管理的新局面。尽管近年土地管理改革有很大成绩，但同时也还存在一些缺陷，其主要问题折射出近年在土地管理改革上的某些基本认识还存在不足。
一、近年土地管理改革某些基本认识的不足
1.对我国耕地占用形势应有更明确的认识。
（1）我国土地占用与人均耕地变化总趋势。从上世纪80年代到本世纪中，是我国人口及劳动力增长高峰区，也是我国工业化、城市化发展最迅速的时期，一般估计2050年左右我国城市化水平可达约60％。这一时期，尤其近期，土地价格不高与地区经济实力有限情况相耦合，加上管理体制有待健全，某些地区仍将存在土地利用不很集约的情况。2050年以后，城市化速度将明显放慢，人口及劳动力出现明显负增长趋势，而随着经济发展、地价高涨，也会进一步强化约束土地占用的经济机制。土地管理也会进一步完善，用地压力将逐渐明显萎缩。据预测，本世纪我国人口峰值将在15亿左右，本世纪末我国人口可能降到11亿甚至更低一些。本世纪年平均占地即便按2050年以前年350万亩，以后为250万亩的较高水平300万亩计算（目前国家计划不足200万亩）。本世纪占地3亿亩。一般估计我国后备耕地资源潜力（包括复耕、挖潜）约2～3亿亩。有1亿亩耕地需退耕还林还草。目前我国耕地面积19亿亩略多，由此估计本世纪末耕地保有量在17亿亩左右，人均耕地基本与目前持平，甚至略高，在1.5亩左右。人均耕地在离联合国粮食安全警戒线（0.8亩）还有较大距离。粮食安全有基本保证。我国耕地资源与水和矿产资源比，本世纪保障程度尚好。当然也要看到我国耕地毕竟紧张，并且近一半分布在丘陵和山区，约50％耕地还没有灌溉条件，耕地中盐碱、沙化、冷浸田、沼泽数量较大。因此，加强耕地保护完全必要。
（2）对我国20世纪90年代耕地占用形势估计似过于悲观。不能否认，90年代我国土地利用确实出现了管理上的许多问题。例如，“空心村”问题，土地开发区土地闲置问题，城市规划过大倾向等等。近年中央加强土地管理力度，完全是正确的，及时的。但我们不同意对这一时期总体耕地占用形势做过分悲观认识，认为耕地占用处于严重失控状态，进而认为本世纪上半叶在我国工业化、城市化最剧烈时期，耕地占用可以进一步压缩。
A.近年占地形势总的评价：国际资料显示，一般讲，世界上人均耕地越少的国家，耕地占用越为集约。日本是有名的土地资源稀缺（人均耕地只及中国一半）、地价高涨、土地管理较为严格的国家。在日本经济起飞期间，按每增加一个非农劳动力计算的占地水平是0.95亩。但1986～1995期间，我国这一相应数值，仅为0.26亩。日本为我3.7倍。国土局96调查认为，近年实际占地是统计数的2.5倍，据此调整也仅为0.65亩。实际上，这个2.5倍数据，不是科学抽样调查结果。1996年以前，各地都没有重视中央下达的土地计划，乃至1988～1995年，各地耕地非农占用统计均大幅度超过国家允许占用的计划指标（全国总体超过23％），并没有刻意压低痕迹，但统计疏漏造成漏报肯定是存在的。1997年土地管理加大力度后，地方才注意两个数字的衔接。所以，考虑漏报因素，也可估计这一期间我国这一人均水平不会达到日本数字的50％。近年各地开发区土地闲置，最惹人注目的是土地管理问题。据后来调查全国开发区闲置土地37万余亩，数量不小，但也仅占全国非农占地量1％，这37万亩空置地中，还应该有部分属于开发区正常空置。所以尽管这一期间确实存在土地管理上的种种问题，但认为土地管理完全失控，大量浪费，根据不足。
事实上，这一阶段中国反而比日本用地更为集约。个中原因，与我国乡镇企业发展初期技术含量低，过分劳动密集肯定是相关的。这种方式迟早要改变，并已在改变。这不仅使今后农业劳力转移中土地占用水平有提高趋势，以往过于集约情况，今后也必然有补量过程。对此应清醒认识。这也是我们论及这一问题目的所在。
B.不恰当的耕地概念，加重了忧虑：从我国这一期间耕地面积变化看，1986～1995年间，剔除统计不实问题不计，我国平均每年减少耕地高达1027万亩。但事实上，我国“耕地减少”不是通常意义上的耕地损失。全国耕地减少中，农业结构调整占71.0％，建设占地年实际不到300万亩。而这一期间，源于各种途径新增耕地面积则达年均737万亩。因此，如采用较通用的FAO耕地定义，这一期间我国耕地总量不但没有减少，还呈增加态势，净增约4千多万亩。与按现行耕地统计口径的印象大相径庭。究竟哪种统计更能反映耕地占用趋势？应属FAO统计口径。现行耕地指标，可以是一种参考，但如单独或主要从这一指标理解我国土地利用趋势。则很易盲目加重人们对农地减少及食品供应安全的忧虑。也会给土地管理落实耕地动态平衡带来过大压力。
C.对我国城市化进程心理准备不足，以至还难以接受某些实际是难以避免的土地利用方式：近年土地管理一直反对基本农田“划远不划近，划优不划劣”。事实上任何地方政府都不会蓄意先用优质耕地，把劣质耕地保护下来。之所以出现这样的问题。还是一个耕地位置问题。近年我国城镇化发展格局是东南快，西北慢。此外，从任何一个地区看，城镇边缘优质土地减少速度当然都远高于边缘地带、丘陵、山区。而造成我国优质耕地损失较多。这种现象确实痛心。但又是必然的。总体上试图扭转这种趋势是不可能的。“划远不划近”原则，实际上或只对某些特大或大城市讲才是正确的。对中小城市与城镇，将是错误的。美国加州土地保护法强调：“不支持不必要的农地转为非农用地，也不赞成远离城镇的开发方式”。否则不仅会提高成本，也会浪费土地。
2.土地管理存在问题的分析，尚未触及改革计划管理模式这一重大方向性、战略性问题
土地利用计划被较大幅度突破，是1997年土地管理改革重要的导火索之一。如把这一问题基本归咎于地方管理失控，实际上就简单化了。这一问题同时反映出土地计划本身的科学性以及土地利用计划管理体制与我国市场经济发展的不适应，或说反映出二者之间比较深刻的矛盾。应该说不少违规现象是由于土地计划紧缩，层层分解过程中又产生很多矛盾，而迄今又无任何弹性机制能够调整造成的。对这矛盾的处理方法，应该是改革并完善规划、计划体制，逐步建立适合社会主义市场经济的土地管理模式。但在1997年改革中，对土地计划的准经济计划性质，现实中其与建立市场经济之间的深刻矛盾，却似乎还缺乏足够认识。加强土地利用宏观调控似乎就等于加强计划管理。
在市场经济条件下，土地管理必须加强宏观调控，补救市场失灵，尽最大可能保护耕地。对这点，目前国际、国内认识上是一致的。但是，实践上国外却很少用指令性计划管理。根本原因就是严格按事先的计划进行土地配置，与市场经济发展，以及市场机制对资源配置方式，很难吻合。目前，我国经济发展中投资渠道及方式日益多样化，预算内投资项目比重不断下降。资金、项目安排的市场竞争日趋激烈，市场机遇稍纵即逝。市场机制在土地市场运作及土地资源合理配置中的作用也必须不断加强。因此加强土地宏观调控不能够简单地等同于加强计划管理。相反，一定要研究采用具有市场弹性、符合市场机制的管理方式。可以认为，近年影响我国土地计划科学性的原因是多方面的。例如，编制经验不足，某些预测方法需要改进等等。但最重要，最根本的问题却不是经验性、方法性的，而是体制性的。年度指令性计划在土地管理中应发挥什么作用，怎样才能适当地发挥这一作用？这一问题关系着我国土地管理体制改革的方向，以及具体的实现步骤。有必要理清思路，予以认真研究。土地计划以指令性方式下达，不具任何弹性。计划与实际的矛盾，在实践中没有缓冲机制，只能导致两种结果：或者实践冲破计划，或者计划束缚实践。前者冲击土地管理，后者对全国及区域经济发展势必形成或大或小的阻碍。
我国土地计划管理与市场经济的矛盾，1997年改革以前已暴露出了不容忽视的问题。例如，上世纪90年代初、中期，市场经济色彩浓重的乡镇企业迅速发展，对我国经济增长有举足轻重作用，但同期集体用地计划与实际统计的矛盾在各类用地中最大，统计用地数为计划数2.5倍（全国总体只为1.23倍）。又例如，我国非农劳力1988～1990年均增加489万。而“八五”期间年均1370万。“八五”期间非农化发展速度是1988～1990年间的2.8倍。但同期年度土地利用计划，却由年均248万亩缩减到221万亩。此外，1988～1995年期间，我国计划供给的个人占地数，只够农村新增户每人一分宅基地。远低于各地法定标准。这些都无疑反映出计划偏紧，难以适应市场变化。在这种情况下如果真正严格执行占地计划，对国民经济势必有不利的影响。
以上两方面认识不足，使实践中加强中央集权，加强市场控制的倾向依然存在，土地计划偏紧，缺乏市场弹性等方面一些问题尚未改善。
二、目前存在的主要问题
1.土地管理重心上移，不合行政管理改革方向，实践中产生了许多问题
尽管在1997年的改革中，国家对于乱占地等政府违法，尤其是省级以下政府耕地保护意识薄弱等分析，完全正确。但是，改革措施采取把土地审批权上交中央与省级的做法，不能不说多少偏离了行政管理改革的基本要求：行政管理改革方向应该是管理重心下移，加强地方政府作用。这是国际可持续发展管理所一贯强调的基本原则。否则，必然出现管理效力、效率方面的问题。实际证明，这些原则对土地管理而言也是正确的。上述措施，在实践中已造成一些矛盾。
（1）手续繁杂、效率低、成本高的矛盾突出。地方不管是一分地、一亩地，都要到省会，中央批准。审批报件又有十项之多。结果报批与审批部门叫苦不迭。因此，地方不可能每件用地及时申报。只能成批报批。更造成同一批次早申报者，等待时间更长的问题。
（2）审批难免有形式主义。事实上，脱离了地方政府作用，就解决不了实际问题。省、中央部门并无法对一宗宗报批材料的真实性实地核对。很多情形只能对材料做“文字、图件处理”。所以产生效率问题的同时，也难免会产生实际效果方面的问题。
2.规划、计划体制缺乏弹性的矛盾仍十分突出
随着近年经济复苏，城镇化发展，东部沿海一些地区又出现指标远不够用的情况，而西部有的省指标又很富裕。地方对规划、计划体制增加弹性的呼声很高。土地利用计划管理体制不改革，将反复出现这些问题。在经济发展加快的形势下，资源配置的计划管理与经济建设关系难以理顺的矛盾，已到了该解决的时候。
3.基本农田划定比例过高
划定基本农田目的是保护良田，引导建设先利用一般耕地。基本农田比例过高，也是各地普遍反映的问题。基本农田划定比例似已脱离了实际。一般省份要求在85％左右，南方沿海要求更高。按全国19亿亩耕地面积，基本农田按85％计算，则一般耕地只余有不到2.5亿亩，扣除需退耕的，只有不到1.5亿亩。而我国耕地一半分布在丘陵和山区。如基本农田与一般农田划分，确实按品质进行，按85％划线，我国非农占地，城镇化建设，岂不要基本进入山区？基本农田划定比例较高，动用要由国务院批准，必然造成地方用地困难，也难免因此而出现一些违规现象，变通办法，随之又会降低基本农田的地位与严肃意义。
4.耕地动态平衡原则，做法待进一步研究
近年，耕地动态平衡成为土地管理一个核心机制。但一些具体做法还需要研究。
（1）是耕地还是非农用地“占一补一”？从新“土地法”要求看，应该是耕地“占一补一”。但1986～1995年间我国平均年减少耕地高达1027万亩。1997年国家冻结土地占用审批，年耕地减少仍达700万亩。在现行耕地定义下“占补”压力之大，不言自明。而从政策合理性看，耕地减少中农业结构调整本来就不应“占一补一”，因此，土地部门实际执行的非农用地“占一补一”是正确的。根据国际惯例调整我国耕地定义，对明确与坚持耕地动态平衡政策已属必要。
（2）耕地动态平衡一定要协调好与生态保护的关系。近年四川某县违背有关规定擅自占用大量耕地，中央电视台焦点访谈予以曝光后，该县立即大量垦荒予以“平衡”。这种仓促垦荒，必然造成较严重的水土流失，这种表面“平衡”文章，本来错上加错，却得到各方首肯。焦点访谈也再次予以正面报道。这一事件反映出近年我国在“占一补一”中，一度出现了强调数量，对环境影响有所忽略的倾向。目前土地管理部门已经认识到保护耕地与生态保护必须一致。但新一轮各地土地利用总体规划调整过程中，各地都已经制定了加大土地开发力度的规划，垦荒是重要内容之一。出现个别开发历史悠久、欠缺荒地资源的平原县，想把一些林地（规划图上位于居民点内，属居民点土地类型）也纳入挖潜、复垦计划。南方近年土地整理过程中，水面的消失也是令人关注的问题，个别地方搞，问题还不大，继续扩展，就要引起高度注意。此外，一些沿海地区为了取得占地指标，继续在滩涂造田。这一方面有不利的生态影响，另一方面，在周边不少土地撂荒的情况下，不搞海洋养殖而用很高造价造田，造田使用效益很低，据反映，有的造好不久，农民就又挖开搞海洋养殖。在1997年以前，地方总完不成开荒任务，实际也是由于粮食市场疲软，价格低，农田撂荒现象严重，许多地方对开荒造田没有大的兴趣。这些均反映出，我国耕地动态平衡与生态保护关系、与市场粮食供给关系等，需要进一步协调。
（3）耕地动态平衡做法需要跨地区统筹安排。各地后备土地资源多少不一，后备资源的多少与地区的社会经济发达程度关系也很复杂。目前要求自行动态平衡，也存在一些问题，需要进一步研究解决。
5.明晰土地产权方面尚存在的问题
一方面，农村集体土地产权虚置，易造成集体土地流失，不利于保护农地。另一方面，至今我国未实行“市地国有，农地农有”政策，造成城市土地国有与集体权属混杂，依靠土地食利者农民阶层有逐渐扩张态势，我国城镇化过程方兴未艾，对此必须早日予以治理。
三、进一步深化土地管理体制改革的政策建议
1.明确土地管理三个基本目标，一个基本要求，妥善处理三者之间的相互关系
土地管理是一种资源管理，在我国耕地资源有限，生态问题严重，经济发展处在城市化与农业劳动力转移高速发展阶段的现实下，土地管理有三个基本任务，应该服务于三个基本目标，即耕地保护、生态保护、经济建设与城镇化进程。这三个目标时常是矛盾的，又都是要重要的。耕地不能得到合理保护，将威胁粮食安全；生态破坏了，耕地也就退化、甚至消失；合理用地被抑制，阻滞了经济发展，只能推迟用地，而不能保护耕地。明确三个基本目标，认真研究三者关系的平衡与协调，使控制与服务手段适应社会主义市场经济的发展，以提高政策配置效率，就是土地管理改革的当务之急。
2.下放耕地审批权限，同时加强土地执法监管
对这一问题正确的处理途径应该是，相信地方政府能够加强管理，通过主管政府领导责任制，通过“土地法”对违规占地的法律威慑，通过加强对地方土地利用执法检查、监察，敦促地方履行职责。重新下放耕地审批权限，迟早势在必行。但重新下放审批权限，同时应加强地方土地执法监察，首先的问题是要建立起中央对土地变动情况定期或不定期的、设计和操作比较科学的抽样调查制度。定期描述全国用地情况与各省用地情况。当然，还要指出，加强中央监管，必须以比较合理的土地规划、计划为依据，当规划、计划尚存许多问题时，这样做容易产生对经济发展的负面影响。因此改革现行土地利用规划、计划体制，毋宁说更为急迫。
3.改革计划管理模式
计划较紧，没有弹性，以其束缚全国及区域经济发展，以往和今后都是危险的。因此，土地管理适应我国市场经济的发展，转变过分依赖指令性计划的管理模式，是方向性、战略性的改革问题。为此，要认识：
（1）我国土地利用规化管理模式改革的最终目标应该是：全面实行规范化与法制化的土地利用分区管制，最终取消年度占地计划。
（2）当前要点：逐步缩小计划管理范围、为指令性计划管理方式增加市场弹性。
从我国目前情况看，土地管理体制与方法尚不完备，土地管理依托的社会大环境，无论是经济体制还是政治体制，也都处于改革过程当中，存在大量不规范乃至腐败因素。这种内外环境的不完备性，使目前我国完全采用分区管制模式进行土地管理，条件尚不成熟。现阶段，指令性计划管理必须改革，但还不可能一步改革到位。要有一个过渡，因此，应借鉴以往我国经济体制改革逐步改革计划体制经验，既要坚定，也要慎重，宜分期逐步实行改革目标。近期改革的基本思路应当是：
A.逐步缩小计划管理范围，对农田水力、生态建设，国家、省级重点建设项目等可报批备案，已没有必要计划控制。计划管理重点应是地方一般项目及农民个人用地管理。这也是以往主要问题所在。
B.改革指令性计划管理方式，应研究应用计划外指标等手段为计划纳入市场弹性，并设置使用条件，允许地方必要时有条件地使用。市场经济下搞计划管理而又没有弹性，是绝对不行的。
C.改进计划编制方法，增加编制的科学性，适当调高计划指标。目前每年190万亩的规划，可能是偏低了。
（3）下一阶段乡级土地利用规划调整过程就应力争反映出规划弹性的增加。
应指出，逐步改革计划体制是个复杂问题，以上各点只是简单初步的讨论而已。
4.调整耕地定义、耕地动态平衡概念与做法
（1）调整耕地定义
FAO（联合国粮农组织）以及采用类似耕地统计口径的国家（如日本等）与我国耕地统计口径的主要差异在于，我国把园地（果木、桑田等）排除在耕地定义之外。结果农业生产结构调整也造成耕地增减。根据FAO口径，农业生产结构调整只是农民个人耕作行为，不造成耕地增减。这一定义是合理的。改造现行不适当耕地概念势在必行。改造有两种方法可选择，一是改造耕地概念，把园地归于耕地。二是，耕地概念不变，新增农地概念，把现有耕地与园地概念统一其中。
（2）补充耕地要明确约束垦荒
经过5000年垦殖，我国宜农后备土地资源，已所剩无几。剩下的多处于水土流失或沙漠化发展较为严重的生态脆弱地带，又多有其重要生态作用。对他们主要是开发好，还是保护好，答案应该是明确的。对这些残剩土地任何大规模开发，也必然会增加水土流失或荒漠化，至于间接的生态环境影响，更难以估计。而开发稍有不慎，不仅会造成后备资源本身的破坏，危及现有农田，还会有其它不利的生态影响。因此，要树立全国今后长期严格约束垦荒的战略思想，土地管理应明确补充耕地不能鼓励垦荒。为此，对刚修定的各地区土地利用总体规划重新做一次检查，是必要的。
（3）鼓励各地区以复垦、土地整理等方式补充非农占地
土地整理可以增加耕地，同时也能改善农业耕作条件与自然景观。农民和政府各方均受益，正在南方受到一些地区欢迎。被称为是近年土地管理最广泛受人欢迎的一项进展。应继续鼓励。
（4）耕地动态平衡要拓展弹性，补地指标应形成全国跨地区交易市场，增加政策配置效率
目前，国内外环保管理中已普遍实施污染物总量控制及排污权交易方法，允许排污权指标形成跨地区市场，通过交易以提高政策配置效率。我国耕地管理中，各地后备资源多少不一，补地成本不一，目前一些经济发达地区已有意在异地进行土地整理以期用较低成本获得占地指标（这同时有利于异地）。这说明耕地总量控制，尝试采用类似环保管理中污染物总量控制及排污权交易方法，允许补地指标形成跨地区市场，统筹安排，以优化政策配置效益，政府已呼之欲出。但是，就占补平衡而言，讲求政策配置效率，应该还有其他两点考虑。一是尽管土地整理受到南方经济较发达地区欢迎，但也应清醒认识到，农地整理、村镇改造、城市内部挖潜等都需要社会经济发展条件配合，在减少垦荒条件下，依靠土地整理、复垦，中西部各地能否每年实现“占一补一”，仍需要用实事求是态度予以研究，以讲求效益的眼光予以审视。例如内蒙古自治区已宣布禁垦，而土地整理对地广人稀，经济不发达的内蒙古自治区讲，吸引力就很小。这里的占补平衡就很需要研究拓展途径与弹性。此外，整理、复垦是一种今年可以搞，明年也可以搞的工作，土地潜力一般不会消失，这就有一个时机选择的合理性问题。目前南方一些地区粮田撂荒比较严重，补充耕地现实要求并不紧迫，但有占补平衡的资金实力；而另一些地区，例如内蒙古自治区，生态恶化、沙进人退形势严峻，生态整治就等于增加耕地，而且任务比较紧迫，但缺乏资金。对此，国家有必要从全国角度分轻重缓急，予以统筹安排，一方面允许内蒙古自治区土地出让金等可以用于生态建设，暂不必一定要用于整理、复垦；另一方面，也应将东部土地出让金一部分，或东部购买补地指示、计划外用地指标资金的一部分，用到西部生态建设中去，同时将东部这些资金折抵成补地指标。这样可以大大提高政策配置效率。
因此，我们认为，耕地总量控制，尝试采用类似环保管理中污染物总量控制及排污权交易方法，允许补地指标形成跨地区市场，统筹安排，优化政策配置效益，势在必行。其目的：一是使补地资金效益最大化；二是允许资金通过折抵方式而流向当前对耕地威胁最紧迫因素的治理。为达上述目的，进入市场的补地指标一要建立折抵制度，二要全盘货币化，以形成全国统一的市场。这样我国土地利用战略与市场粮食供应状况，以及国家生态环境保护战略将能更有机地结合。在土地管理受益于生态保护的同时，我国生态建设也将获得土地管理方面令国人注目的十分有力的支持。而通过鼓励经济发达地区向其他地区尤其是落后地区购买补地或折抵指标，也将有利于各地真正落实耕地动态平衡政策，有利于减少地区经济发展不平衡。例如，发达地区帮助既没有后备资源，也没有资金的地区进行土地整理，新增耕地指标可由没地没钱地区与投资地区分享。实现双赢，同时解决两地占补平衡问题。
但不管怎样讲，补地指标交易机制正在萌芽，这意味着我国土地管理改革已开始注重政策配置效率问题，并将演进为较规范的机制，将是巨大的进步。
5.进一步研究基本农田划定原则与比重
我国应进一步研究基本农田的合理质量标准，作为基本农田划定工作最基本的依据。划定也可以考虑比例与位置的问题。但比例要适度，位置要认真考虑城镇化的合理布局。
6.进一步深化土地产权改革：研究实行市地国有，农地农有政策，并进一步细分集体土地所有权，研究实行市地国有，农地农有政策。
（1）应明确“市地国有原则”。目前，现行政策允许城郊农村用自有土地办企业或与人合作经营。但是没有明确规划上的限制，兴办企业种类的限制。有些地方甚至以办乡镇企业为名，占用耕地搞房地产开发。在城乡结合部这种情况十分严重。目前我国处在剧烈的城市化过程之中，随着城市面积扩大，这一政策在城市管辖区，尤其在一些新兴城市内部，已造成了国有与集体土地交叉，不易管理。今后城市化及农业劳动力大量转移过程中，此种局面还会发展。我国城市中也会因此而出现越来越庞大的吃地租的食利者阶层。这既不利于城市发展，也不利于保护耕地。所以，乡镇集体自用地问题，尤其是城市规划区内集体土地农转非时自用地的权属处理问题，值得以长远的目光研究。
今后我国在政策上也应明确“市地国有”原则。可以规定，对市规划区内耕地的农转非，当使用者是农民时，土地稳定，农转非以后（可规定5年以后），也要按农转非初始年征地标准一律征为国有。但征用后仍可允许自用或合作经营者，享受一段有限期（例如10年以内）的无偿使用或减免地租的权力。以示国家的赎买政策。在有限期内也应允许其土地使用权有偿转让。
（2）进一步细分集体土地所有权。目前集体土地产权虚置造成农民争相扩展宅基地，以及村委会擅自交易处置农民土地等情况。在现行体制下，进一步明晰农村集体土地产权，比较有效的方法可能是进一步将集体土地产权明确细分到村民小组（不超过10户）。在村民小组一级可以安排每户农民对土地处置更有发言权，土地产权可进一步明晰。