经济学家和法学家就中国土地制度的对话与争鸣——天则经济研究所“《土地管理法》修法建议”研讨会实录，本文主要内容关键词为：土地管理法论文,经济学家论文,中国论文,研讨会论文,实录论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D912.3；F301.1 【文献标识码】A 【文章编号】1009-4997(2010)02-0098-19
引言
北京天则经济研究所张曙光教授致辞：《土地管理法》修法建议讨论会，这个会开过多次，做过多次讨论。土地问题确实是个大问题，目前的矛盾又很尖锐。去年全国发生群体性事件98400件，其中大部分与土地有关，所以我觉得这个会还是很有意义的，如果通过讨论能够对现行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的修改提出一些建设性的意见，我想对促进这个问题是有意义的。今天这个会由天则经济研究所和郑州大学中国土地法律研究中心一起主办，郑大土地法律中心是专门研究这个问题的，所以这个会可以说是经济学家和法学家的一个结合，对于我们完成这个任务来说是相当必要的。在讨论的过程中，也许经济学界和法学界有不同的侧重点，真正要落实到修改法律，法学界还是要起很重要的作用。
中国法学会行政法研究会副会长、郑州大学法学院副院长沈开举教授致辞：非常荣幸有机会和天则所一起承办这次“《土地管理法》修法建议”学术研讨会，过去我们经济学界和法学界各开各的会的情况比较多，今天这次会议很重要的特点就是我们两个学科结合起来开。我们这次给大家带来了一个《土地管理法》修改建议稿，这个建议稿也是改了很多次，我们从事了三年研究，在研究过程中也有很多的困惑，这个稿子经过反复修改提交给各位，听一听各位对这个修改稿的意见。我们也会在听取大家意见的基础上把这稿子提交给国务院法制办，到全国人大的时候我们也会跟踪，把稿子提交上去，尽量能够表达我们重要的观点。
第一单元 《土地管理法》修改的总体构想
一、郑州大学法学院沈开举教授主题报告：《土地管理法》修改建议的基本思路
关于《土地管理法》修改的若干建议，我们分了若干部分，关于立法目的的修改、关于《土地管理法》基本原则的修改、关于土地产权制度的修改等等。内容比较多，第一是法律条文，我们草拟的条文，下面是说理部分，就是为什么要这样规定。我概括一下，把我们主要的观点跟大家阐述一下。这次我们做这样一个修改建议有几点基本思路：
（一）《土地管理法》修改的方向。我们这个稿子的起草，课题组（指沈开举教授主持的国家社科基金规划项目课题组）考虑，《土地管理法》修改的方向在哪里？我觉得第一个方向是市场经济的方向，社会主义市场经济是已经写到宪法中去的基本经济制度，中国要选择什么样的经济——市场经济。《土地管理法》修改的一个非常重要的指导思想，不能再往计划经济修改，不能再往国家垄断上修改，应该要通过市场来配置资源和各种生产要素，这是市场经济已经确立的。当前我国《土地管理法》的修改，包括前面有一些稿子，甚至有不少计划经济的成分。不仅是土地资源的配置问题，在其它领域，尤其在教育领域，计划经济的东西很多，在这里面提《土地管理法》修改的方向要向市场经济方面推进是很重要的，具有引领作用，这是一个基本的观点。
（二）确立两种土地的社会主义公有制的平等权问题。无论是土地的国有制还是土地的集体所有制，这都是我们中国土地制度的两种公有制形式，这两种土地所有权的公有制形式的平等问题非常重要。过去一提到土地的私有大家都非常敏感，但是不可思议的是，一个是国家所有，（张曙光教授：国有土地所有权是国务院代表的，我们可以看看中国城市土地国务院能代表吗？都是各个地方在那儿作主，所以第一条就有点问题。）一个是集体所有，这两种土地社会主义公有制形式为什么不能实现平等。当前制约我国土地制度走向健康发展的最重要、最根本的问题是这两种土地公有制的不平等。因为不平等，使土地制度很多方面变形了，扭曲了，所以我们觉得这是个根本问题，我们建议我国两种土地公有制的平等问题是我们这次提出修法建议稿的方向，我们向这个方向去努力。
（三）实现平等以后，我们要变土地利用的计划，将过去采取计划经济方式的管理转化为规划管理，这是非常重要的。无论是国有土地还是集体所有的土地，实现平等以后，会不会导致混乱，会不会导致一些专家担心的现象出现。我觉得不会，土地的管理不是现在我们通常说的要加强管制，严格管理，实行世界上最严格的所有土地管理制度，关键是我们没有采取真正意义上的规划管制。从目前世界上许多国家的通行做法来说，不管是集体土地、私人土地还是国有土地，必须要服从土地利用的规划，国有土地可以作为农业用地，也可以作为非农业用地，集体土地当然也可以这样做。问题是要付诸规划，这是我们国家今后土地制度在管理方面最重要的发展趋势。这是我们的一个建议。
（四）建议取消当前我国土地供给的单轨制。非农用地按照《土地管理法》第33条规定，任何单位使用土地必须使用国有土地以及国家从农民集体征收来的土地，这是国家土地供给的单轨制。这个土地供给的单轨制存在的问题非常严重，最严重的问题就是不分公共利益和私人利益，一概利用国家的征收权，采取强制手段征收土地，不仅带来严重的不公平问题，更直接违反宪法的规定，是违宪。宪法明确规定，国家只有为了公共利益的需要才能行使征收征用权，不分公共利益和私人利益，一概采用这种方式征收土地，使国家成为土地最大的批发商、土地囤积者，这是导致我国当前土地制度严重扭曲，使农民权益受到严重损害的一个最重要的制度根源。所以这个制度要取消，我们建议取消土地供给的单轨制，要制定土地征收征用权，要确认国家只有基于公共利益才能动用征收征用权。我们国家在1958年就制订了国家征用土地条例，到现在我们没有像样的立法来规制政府行使征收征用权的行为。
我们研究课题组也多次向全国人大提出关于尽快制订中华人民共和国征收法的建议，一直没有得到任何回应，我们提了好多年了，至少五年里一直呼吁这个问题。不能把公共利益和非公共利益混淆在一起，不能用一个土地管理法把所有问题都管了，这是不可能。
（五）建立城乡统一的土地利用市场。这是中共十七届三中全会确立的。在这样的基础上，土地征收征用要基于公共利益，不是公共利益需要的土地怎么办，要建立城乡统一的土地利用市场，变土地供给单轨制为双轨制。
（六）要确立节约利用土地的国家土地发展战略。这是非常重要的问题，无论是守住18亿亩耕地，还是解决我们用地紧张和经济发展带来的对土地需求之间的供需矛盾的问题，我们要破解这个难题，我觉得最关键的是要确立节约利用土地的战略问题。我2009年年初，在美国考察土地利用制度的时候，到它的联邦土地总署进行座谈，我就问他们的土地利用发展战略是不是变了。过去像洛杉矶、旧金山采取摊大饼式的发展，就是一个经纬度一划分就建了。他说现在不能这样建，美国人少地多，我们也不能这样建，这样不是好的节约模式，节约模式最典型的是纽约，他说我们中国做得最好的是上海。他说这非常重要，无节制占用农地，对生态保护不利。另外他说土地利用一定要从地下到地面再到空间，都要有效的利用。另外美国人要改变居住在乡村、工作在城市的习惯，说这是不可持续的发展。为什么？增加碳排放，增加交通的拥挤，也不利于公共资源的有效利用，更不利于第三产业的发展和带动就业。他说这是一个链条，住在农村，必然要开车过去，增加交通拥挤，增加碳排放；建在农村，那么公共设施要配套上去，这没有效率，只有集中居住才能有利于公共设施的有效利用。城市的公共设施利用是最有效的，由于集中居住，增加了人气，就利于第三产业的发展，第三产业的发展有利于带动就业，这是个链条。
他说我们过去叫聪明的开发，怎么开发更聪明呢，这是很重要的。中共十七届三中全会也提到确立节约集约土地利用的原则，前段时间我为我们民进中央写了一份提案，要守住18亿亩耕地红线，中国必须确立集约节约利用土地的发展战略。我们先不讨论18亿亩耕地有没有必要守，最重要是集约和节约的土地利用战略。提案写了后，严主席转给了温家宝总理，温家宝总理做了批示，后来李克强副总理也做了批示，并且做了这个提案的调研。所以既要节约，又要集约。中国土地资源非常紧缺，但是我们城市和农村既不节约也不集约，浪费情况非常严重。这也是我们提交这个稿子重要的内容。
（七）建立土地利用的公共参与制度。中国的土地利用由于公共参与不足，带来的社会矛盾空前激烈，这大家都知道。我们群众信访事件30%、40%是因为土地征收征用、房屋拆迁导致的，因为土地引发的社会矛盾非常严重。之所以引发这些矛盾，很关键的因素是我们在土地利用决策执行过程中公众参与度不足。老百姓没有参与权，没有表达权，没有知情权，在自己不知道的情况下土地被征了，在我们不知道的情况下房屋被拆了，政府把国有土地使用权益转了，当然这涉及到拆迁条例的问题，不是我们讨论的重点。我们怎么能够使土地利用更加符合公众的意愿，有利于公众的表达，更有利于民主的决策，这是非常关键的。
我们在美国考察这个制度的时候，美国有个土地利用的程序，这个程序非常重要，也很有意思，我不是说美国的都好，这能很好地解决问题。而我们是倒置的，要把这里做开发，先决策，然后做执行的问题。在决策过程中老百姓没有发言权，在执行过程中老百姓提出意见，进行抵抗，我们采取强制手段，谁能够把我们的决策执行下去，谁执行不了帽子拿下来，有人能执行，这样导致官民矛盾，对立很严重。美国的程序怎么搞的呢？是先从基层来，不是先决策，市长也好，任命一个委员会，这个委员会成员可能是社会各界的人士，这个委员会独立开展工作，委员会任命后能广泛地听取社区和相关部门的意见。这个意见听取后报给市长，市长在他的决策圈子里再听取意见，包括听取公众意见，成熟后报给议会，议会在他的范围内再听取意见。整个决策是漫长的过程，平均需要三年，这三年中绝大多数的矛盾都解决在听政和协商过程中，然后议会通过，最后就按这个执行。
我们正好是倒置的，速度快，但是带来的后遗症大。中国经过了将近三十多年的高速经济增长之后。又好又快、有利于社会稳定、和谐的发展是非常重要的，所以我们必须改变决策方式，真正做到科学决策、民主决策和依法决策。我们在土地管理中，一定要利用和贯彻好公众参与的问题，不能把这个问题放在嘴上，没有落实到我们的行动里。
（八）建立所有权、使用权与管理权分离的制度。《土地管理法》实际是两个方面，一个是私法方面的问题，一个是公法方面的问题。我们这个稿子里基本分开了，哪些是关于私法调整的问题，哪些是公法调整的问题，我们把这两个问题混在一起，搅合在一起，比如国家所有权如何实现，集体的所有权如何实现，如何把管理权和民事权利给分开，这是非常重要的。
（九）废除土地划拨制度和收回制度等等。时间关系我就不说了，就报告这些，请大家批评。
二、原国家土地管理局规划司副司长郑振源先生评议：土地节约利用中的市场配置问题
（一）第一个问题是《土地管理法》要解决什么问题。
我的看法，当前我们的土地问题是什么呢？并不光是耕地饱和问题，是我们现在有限的土地资源不能满足各部门需求的问题。因为这样，所以才有了建设用地与耕地的矛盾，出现林地与耕地的矛盾。现在我们不光是要保护耕地，还要保护建设用地，不保护建设用地我们这次金融危机就过不去，国务院提出保增长，保耕地，保环境，环境也得保护，现在提出要搞低碳经济，我们现在要解决的矛盾主要是解决我们有限的土地资源满足不了需求，因此出现了供需的矛盾。
（二）第二个问题是怎么解决土地资源供需矛盾。
从现有土地资源来看，要节约利用土地。我国从1980年到现在，耕地面积减少了1.9亿亩，但是我们的粮食问题怎么样呢？现在很好，现在粮食从3亿吨增产到5亿吨，虽然耕地面积减少了，但是粮食安全问题解决得很好，为什么？是因为耕地节约利用了，提高了单产；增加了土地物质和技术投入，提高了单产。建设用地的问题，现在不是建设用地多了，我们人均建设用地不过200多平方米，与我们工业化、城市化需求差得很远。现在建设用地是浪费，粗放利用。所以我们不是控制建设用地总量的问题，而是要节约利用的问题。建设用地节约利用，耕地也节约利用，这样两者之间的矛盾才能和谐。
所以解决现在的土地问题就是要解决好节约利用。怎么样才能节约利用土地呢？现在采取的计划配置土地资源的方式做不到，肯定做不到，必须土地资源搞市场配置。我们《土地管理法》就是把土地计划配置方式加以法制化。现有的《土地管理法》完全是计划经济配置，规定的房地产土地市场只能在国有土地上，只能在计划控制的建设用地指标范围内发挥作用。我认为我们现在需要一个（新的）《土地管理法》，过去我们土地利用的战略是保护耕地，控制建设用地，现在这条战略应该改，改成节约利用土地，改变土地利用方式，集约利用土地，三保——保发展、保资源、保环境。要实现这个战略就是要市场配置：(1)《土地管理法》要明确，统一、开放、竞争、有序的土地市场怎么建，运行规则什么样，《土地管理法》要规定这些问题，就是产权问题，要平等保护产权。市场主体是谁，谁可以进入市场，市场中间怎么运作，这要由《土地管理法》规定。(2)要提出一个在市场配置的情况之下，国家宏观调控应该怎么搞，解决调控措施。(3)搞市场配置也要规划，但是搞市场配置和现在《土地管理法》规定的那套规划完全不一样。现在《土地管理法》的规划是计划经济的规划，中央确定18亿亩耕地，确定建设用地多少亩，然后一直到基层规定每一块土地的利用，这么一来，土地利用都是计划来规定，就没有市场配置余地了，所以规划必须改，不改市场配置起不来。市场配置需要什么规划呢？这个规划不是市场土地配置者，是解决市场配置之下，很多市场配置做不好的地方，做不对的地方，调控纠正，起这个作用，所以规划内容得改。我们规划只是一个解决市场配置中做不好、做不到的事情，你在规划中要加以规定。(4)公众参与的原则，现在我们也是公众参与，规划做好公告一下，征求征求意见，是这样的公众参与——事后的公众参与。现在规划是要采用你提出的办法，西方的做法，从一开始我就参与，一开始规划方法是要把规划有关的人都找来，你有什么要求，他有什么要求，发现中间有矛盾了，然后再协调，拿出大家都能接受的协调方案来，这才是好的规划。这样的规划出来大家才好执行。现在的规划是上面要求保护耕地，你就要执行，地方不听你这套，地方要招商引资，要政绩，所以规划失败就在这里。
三、农业部农村经济研究中心宋洪远主任评议
第一，修法的意义非常重要，现在确实到了该修法的时候了。我说这点有两个根据，一个根据是十七届三中全会决定提出一些新的政策，新政和原法肯定有个衔接问题，这是这几年我们研究过程中发现的。中央制定的文件明确规定了，在管理那条，最后一句话，加快《土地管理法》修订过程，既然这样要求就要有针对性，而且改了几次这句话都没有改掉。从政策安排来看，十七届三中全会的新政和原法本来就有一个衔接的问题需要修改。第二，文件还明确提出要加快修改。从实践来看修法也非常紧迫，在两个地方：实践与现在的法和政策规定的协调问题，有可能冲突，否则就不会有那么多违法违规案件了；另外各方又比较关注这个问题，这是个利益问题，房地产价格怎么下不来，后面都是利益的问题。无论从政策的层面来看，还是从实践操作层面来看，我觉得修改《土地管理法》势在必行。
第二，在修法过程中立法的目的和修法方向问题。听起来好像是比较宏观的问题，其实很重要。这里有两个方面的问题：(1)一个是我们这次修法基本目的考虑的着眼点和方向是保护各方的权益为主，协调利益分配关系为主，还是给用地的这一方为着眼点为主。这不一样，用地这一方强调要推进城市化，要降低成本，要发展，所以我要采取这种方式压低土地价格；所有土地这一方不一样，首先我的分配利益能否得到保证，在这过程中我的权益能否得到保护。着眼点考虑的时候要有立足点的问题，而且怎么兼顾要发展，还要保护农民的土地权益，这很重要。在立法过程中各方利益的表达问题，我觉得我们很多政策制订，包括立法，更多是主体代表客体去讲，就是我怎么想的让你怎么做。现在一些专家也是这样做，你应该想想农民想怎么做，然后再制订政策。过去讲立场观点问题，现在也是这个问题，这是三方的问题。中央政府和地方政府想的也不一样，国务院管不了，如果管就不能费这么大劲，我们很多政策法律不出中南海，政府也有中央政府和地方政府的利益博弈问题。还有个集体，农村的承包地、宅基地是（由）集体左右，承包地承包给农户使用，宅基地是无偿分配给农户使用，你说过去谁要过钱。在制订这个过程中，修改过程中，各方利益主体表达问题要考虑。(2)原法新政的协调，原法新政将来修改和现实的衔接问题。比如现在写的原则和立法方向目的里面，十七届三中全会的决定四个关键点得要反映吧，十七届三中全会提出十六字原则，提出两个制度，提出两个权益，农民的承包权益和农民的宅基地权益，另外是两个市场，一个是土地流转市场，一个是城乡土地建设市场，这在《土地管理法》修法过程中不能不反映出来。你这个原则里面这些都没有讲到。另外是原法新政与现实利益的协调问题，土地市场特别复杂，就是地方考虑的事与我们考虑的根本不一样，用地的人跟有地的人也不一样，这怎么办？
最后我的建议，你们研究《土地管理法》修法建议时，不能仅仅研究条文，一条条对着，过去怎么提现在怎么改，其实文字修改那是写的功夫，更重要是文字修改后面的东西，要做深入的调查研究。
比如第三部分第五条，城市的事是这样，现在这个提法，假定这个城市已经有了，已经定了城市，是一个城市，我们就明确一个，你扩建城区和原有城区的问题，像北京这个城市，不能无限扩张，虽然扩张区都是城市区。实际你看，我们搞城市化必须扩大城市规模，那么伦敦早就这么大了，人家不是，就是基本城区定得不大，在这里面折腾。比如虎门，比如晓澜（音），现在就是个城市，将来往大城市发展，怎么办，你怎么确定城区，怎么规划范围，不能不看这个问题，晓澜现在30万人，还是个镇，还按乡镇配，现在就一个城镇两个警察，有协管员，三中全会赋予它投资管理、工商、社会、公安等权限。这是很大的问题，我们在快速城市化，很多地方都在搞新建，新建确实比老城改造有一些便利的地方，做规划也方便。我去台湾，陈水扁的前任给我说，他们搞个下水道三年动不了，我们不是这样。不同部门，不同利益，你怎么考虑。另外老城区怎么规划，对新的城市怎么看，算不算城市，城建区怎么定。这次我们要强调，今后城市的三个重点，一个关键，土地制度创新；一个重点，加快城镇发展；一个方向，提高城镇化的质量和发展水平。我觉得这个讲得很清楚，但是这不写很麻烦。
第二单元：土地产权制度
天则经济研究所赵农研究员：产权的重要性我相信大家都非常清楚，既是权利与所谓社会正义的维护，也是一个社会经济体运转效率的保护，所以产权非常重要。我们国家对土地采取了国有和集体所有两种形式，适用的法律也分别采取不同的两种法律，土地承包法和土地管理法，考虑得很多，包括对城市的界定，对农村集体本身的讨论，还有土地自由交易和定价等内容。
一、北京友方律师事务所律师段军主题报告：渐进式推进土地制度改革
从逻辑的分析，法理的分析表明现行土地制度的弊端相当明显。弊端这么明显，怎么变革或者变革的问题，已经是刻不容缓的问题。我的设想，土地产权变革是改革的深水区，很难改革，我想能不能通过渐进式进行改革。
第一，消除三农的同地（不）同权的歧视原则。就是像（让）农村建设用地进入到城市，改变城市作为单一供应商，消除高房价，有这样的设想。而现在想，从逻辑的推行是不可能进行，首先牵涉到农村集体组织的治理结构本身就有问题，虽然农村有自治法，且不说自治法不完善和弊端太多了，单就说要进入城市供应土地，国土管理部门、既得利益阶层一概排斥的。前段时间国土资源部门明确提出小产权不能进入城市，我看这是不可行的。我们说，应该归本位，怎么改，改土地的私有制，如果觉得土地私有制不好接受，我们能不能换个名称，个人占有制度的实名化问题。土地私有制度无论从学理上还是大家的认知上有几个误区，第一个误区，好像中国实行土地制度影响到粮食安全问题。土地的私有制度和粮食安全有什么逻辑联系，没有人说清楚。1998年诺贝尔经济学奖获得者明确证明，世界发生大饥荒的国家都是在专制政体，不是市场经济政体下，而且在市场经济情况下不能成立的。我们现行耕地保护，谁是最大的对耕地保护的影响者呢，应该是政府。刚才谈到减少1.9亿亩的耕地并不是市场经济情况下造成的耕地减少。我们现在的《土地管理法》第44条明确规定，农业用地转为建设用地的审批原则，审批权都在政府手里，就是在这样的立法结构下还出现耕地减少，我们说了，跟粮食的安全一点关系都没有。第三，粮食安全是什么概念，是粮价问题，中国对粮价是管制的，我们一直实行从农业里面剥夺利益支持城市化建设，支持工业化的思路。我们现在粮价也是低于国际价格，特别是2008年的时候，国际粮价高于我们四倍价格，我们天天说提高提高，这个理由，粮食的安全与土地的私有化不是一个必然关系，这点我们是坚决否认的。
第二个理由，土地私有制是强占我国的经济基本制度，我国经济基本制度是公有制，一旦私有化就有挑战了。现在没有明确规定土地一定要公有制，比如越南执行的也是土地私有制。另外1999年已经对公有制做了扩大性的解释，原来公有制是单一性占有的形式，作为这个形式，就是股份制国有控股。单一的政府占有是不是土地国有制的最佳表现形式呢？经济学界可以阐述得很清楚，并不是最佳的表现形式。公有制有多种表现形式，比如股份制，经济股份制是不是公有制呢？很典型的公有制，不是单一主体占有问题。另一方面，我们在说社会主义有几次突破创新，一个是列宁对马克思的创新，所谓社会主义政权可以在落后的发展中国家建立；第二个创新，毛泽东创新，农村包围城市；第三个创新，邓小平经济体制改革的创新。我们能不能借助三次的成功做到土地公有制的创新呢？
第三个理由，认为土地一旦执行私有化后影响到我们政权的安定性，为什么有这样的理由呢？中国两千多年的封建王朝史，都出现了土地分散兼并的现象，1945年说我们克服了，但是现在我们是不是恰恰面临着这个问题，不说了。我们现在不断因为征地引起的矛盾，98000多起或多或少都与土地有关系，这种现象已经在社会上引起了不稳定的事件不断发生，而不是说坚持土地国有制就能避免这种现象，恰恰是现在不改制会出现的问题。
二、中国政法大学民商法法学院院长王卫国教授主题报告：谈《土地管理法》修改和土地产权制度的三个问题
我谈三个比较大的问题，结合《土地管理法》的修改和土地产权制度谈几点意见。
（一）依托用益权，不断界定各种制度的设计，制定以用益物权为中心的土地管理法
总的来说这次土地改革还是过渡性的立法，中国土地改革还是处在渐进的过程中，目前不可能一步到位。我们从历史上讲，以前是土地公有，最早是“普天之下莫非王土”，然后逐渐出现了不是完全的土地私有，到了新民主主义后是土地私有，然后形成了事实上的土地公有，特别是农村，1962年农村工作60条那不是法律文件，没有法律效力的，五十年是有宪法的，1982年的宪法才正式成立土地公有。（张曙光：起作用的是60条。）事实上的公有状态，不是法律上的。但站在法律的观点上我们不能承认它，那就是个历史事实，这个历史事实被1982年宪法承认了，承认以后的改革是由公到私的进程，名义上所有权属公，但是公有私用，利用权是私人的，不管是国有土地也好，私有土地也罢。而我们的经济发展三十年是依托于用地权，也就是我们土地公有对经济发展的贡献率可以说很小很小，最多起到防治土地兼并或者防止土地投机的作用，但真正能够实现土地的有效利用，那还是靠土地用益权，而且不断强化和充实。比如农村承包权，从开始还不承认物权，目前物权法正式承认是物权，都有这个过程。我们走的基本类似于英国改良式的道路，英国在法律上从来没有废除过封建时期形成的国王的所有权，但是用一种很巧妙的制度，叫地产权制度，赋予了人民一种很强的土地自由使用、占有收益的权利。现在我们所有权还是一只手，我们还在过渡的阶段。将来要改革，渐进，我们是不是要选择英国道路，不断强化使用权。
从目前过渡时期来讲，在《土地管理法》里面，我们重点要解决的问题，在物权法已经是很大的进程了，在这基础上再进一步明确地界定用地权，不断地强化它。所有权在宪法层面摆在那就摆在那了，土地管理要写一条也可以，归谁所有到那就完了，具体制度的搭建、构建，包括土地市场，全部要依托用益权，所以我们要制定以用益物权为中心的土地管理法。要以用益权为中心，依托用益权不断界定各种制度的设计。由过去苏联式的所有权重心到现代的用益权重心。苏联物权法只有所有权，没有用益权，那代表斯大林主义的趋向。
用益权实际是公有私用基础上不断强化私用，这是英国式改良道路。农村地权改革我们下一步要做的，在一般性抽象地承认集体所有的前提之下，具体地界定农民各种用地权的内容，然后对它进行登记发证，放开它的流转，也允许农民在用益权的基础上组成新的产权主体，这种团体，实际是新型的集体化。比如股份，逐渐把它的社会基础夯实，把社会功能进一步强化，这样人们就逐渐认识到，我们这个社会靠的是用益权。
（二）要体现城乡一体化的发展方向
长期以来，从工业化到城市化，都是剥夺农民，特别是剥夺农民的土地，工业化是剥夺农民土地上的自由和成果，现在是直接剥夺农民的土地，这是一种肆无忌惮的中国资本主义的掠夺本性的表现。我们要解决几个问题：(1)怎么与城市土地平等流转。按照十七届三中全会的要求，要建立城乡统一的市场，希望《土地管理法》能够真正搭建土地平等流转的制度平台。而且在物权法留有两个欠帐，一个是农村集体土地建设使用权，当时来不及，或者说不具备条件，对这个问题做出规定，要由土地流转法来落实；第二是宅基地，建设用地和宅基地，《土地管理法》要落实物权法提出的任务，或者说当时留下的欠帐。当时制订物权法过程中有很多争论，比如宅基地是否允许流转的问题，有各种各样的争论，这种争论我们可以继续敞开，大家讨论清楚后，或者形成基本的共识后，我们要形成制度，这个问题不能拖着了。下一步小城镇建设都涉及到这个问题，包括小产权的问题。小产权之所以不认为合法，实际完全是我们的误会，房地产管理法只赋予城市房地产以接受土地登记的服务，而农村房地产没有给它提供土地房地产登记服务，所以它在市场流转时没有登记的这套制度平台，没有这个保护，居然有人认为这是不合法，这完全是逻辑上的本末倒置，应该先有产权后有登记，登记只是公示手段，登记意义不是取得产权，而是公示产权。现在不承认小产权背后的逻辑前提是否认农村300多亿平方米房产的合法性，这没有道理。(2)土地征收的限制问题。这次正在讨论城市国有土地征收搬迁条例，上面已经有很多争论了，实际是把农村征收的问题先搁置了，在《土地管理法》要不要对这个问题有个说法？我是主张要废除现有的这种征收制度，而赋予农民一个平等的、以交易方式参与城市建设（的机制）。现在制度就是，只要是城市建设需要，甚至只是建设需要，都可以征收农民的土地，这个制度必须要废除。你最多跟城市同标准，按照他们的标准，符合那几条，国有土地上的建筑物可以征收，农民土地是不是也可以征收，这可以讨论，最多妥协就妥协在这个范围内，国家可以把农民的土地征为国有。其实没有必要征为国有，就把农民土地界定一个权利，把它放进来，最后投入使用仍然是国家提供一个使用权，国家也不提供所有权，叫集体所有权也好，国家所有权也好，对用地人来讲没有什么区别。在这个问题上可以找出一种新的机制让农民在不失去土地所有权的情况下，让他的土地能够加入到经济建设，特别是城市化建设和项目中来，我们去寻求另外一种机制。
（三）要理顺国有土地的管理体制
现在国有土地管理体制出现了很多问题，包括当前房地产泡沫的问题，都跟土地管理体制有关。我主要强调三条：(1)经营型用地要由无偿转为有偿。划拨的土地里面的经营型用地那部分，说白了就是国有企业用的那些地。国有企业是无偿用地，一般企业是有偿用地，成本是不一样的，这个问题实际是国家对不同所有制企业提供了不同的市场待遇，这是不合理的。而且国有企业凭什么，这是全国人民的财产，你无偿使用，谁赋予你的这个权利。(2)土地出让金目前进入地方财政的体制。这个体制要改，从法理上讲，能够代表国有土地使用权的只能是国务院，不是地方政府，地方政府并不是代表当地国有土地所有权，没有这句话，没有这个法律依据，过去是中央默认或者授权地方收取土地出让金，但是从一开始就没有正式的立法和文件说明地方政府就是当然地有权去收取土地出让金。财政体制上在这个问题上要进行一番探讨，从法理上讲至少是中央和地方共享。共享机制下，或者收回中央机制下，可以弱化地方征地和土地经营的激励和使房地产从中谋取利益，对抑制房地产泡沫，使老百姓能够住得上房有好处。而且中央也有更大的话语权的基础。(3)建筑物的保护。物权法取得的一个成果是住宅建设用地的使用权期限现在可以自动延长了，但是现在非住宅建设用地的使用权将来还是一个未知数，在这个问题上企业在投资方面还有很多顾虑。欧洲历来在建筑物和土地关系问题上，立法的取向都是尽可能去保护建筑物，有了房就应该有地，不是你的地你就有个地上权，鼓励人们去建设去拥有房产。这个问题上是不是可以再进一步推动解决土地权利期限问题，因为土地权利用益物权的期限，一开始是1990年国务院暂行条例定下来的，再早是中外合资企业定了个期限，根据未来的发展需求，究竟这个期限怎么定合适我们需要研究，怎么给投资者一个比较充分的利益预期。我建一个房屋寿命才50年吗？经营性土地只有50年的期限，如果只有50年的预期，盖房子就只盖50年寿命的房子。怎么去激励我们的建设，这个问题要重新来考虑，当时没有经过充分的论证，即使当时有论证也是针对当时的情况，我们要把期限的问题解决。另外是未来的使用费问题，我建议变成土地税，包括国有企业都是土地税，使一次性缴纳成本分散化。
三、清华大学政治经济研究中心主任蔡继明教授主题报告：土地制度安排的八大原则
我感觉到我们的法律法规存在混乱。在座的也是搞法的。我在北大谈了一个意见，能不能大家讨论一些原则，这些原则肯定也有分歧，但是只要提出来之后，大家先就这些原则看看能不能达成基本共识，有了这些原则之后我们再按照原则讨论这些法律。我觉得分歧可能都产生在原则不一致上，我考虑到八个原则：
（一）一定要根据公益性和非公益性的划分来安排我们的土地制度。
公益性的用地可以实行公有，当然在城市里也可以实行国有，但是实行集体所有也不是不可以，都是公有。在农村公益性的就是村民所有，现在（是）村民集体所有。公益性的土地可以实行征收，这没有问题，即使这样的话，也涉及到一个征收的程序，是不是只要列入公益性就征你没商量？应该有个商量。国有土地条例里还是有商量的，但有个问题，这个商量完后，说没有重大分歧就要征，什么叫重大分歧？不知道。再有一个，即使有了重大分歧，你不是不服吗，提起行政复议，行政诉讼期间，这期间不影响征收，还是征你没有商量。不因任何法律纠纷而终止。这必然造成大量所谓的冤假错案，造成上万计的上访，那都是征收完，人死了，房子都拆了，还来什么行政复议，官官相护了，矛盾都这样了，上级能说你下级征收错了吗，法院都是听政府的。所以必须在法律履行完后才能征收。
对征收的补偿，即使是公共利益的需要就可以低价补偿，这也不行。公共利益是13亿人的利益，我想13亿人一人一块钱就是13亿元。13亿人的利益为什么让这个农民承担成本，本来是1个亿的成本，我给你100万，这没有道理，公共利益让大家负担。因此，公共利益的征收既要符合法律程序，也应该给予合理补偿，而且这个合理补偿一定按照市场价，或者按照这个土地最高的机会成本。
非公益性，既然是非公益性就不能征收，就应该让土地使用者和土地所有者，当然在符合规划的前提下，应该进行市场交易，或者按照自愿公平的原则。按照自愿，人家愿意给就给，如果是钉子户，就不能强买强征。非公益性就应该实行非公有，这都可以考虑。你说非公益性的土地是不是可以实行公有呢？现在因为涉及到法律，宪法里说了，城市土地一定要国有，宪法没有改变的情况下，我们讨论《土地管理法》怎么办？作为一个折中，《土地管理法》是否可以加上这条，非公益性由政府购买，（是）购买，不是征过来。这样既兼顾了宪法，而且也不是非公益性的不能征。但是这买卖感到肯定有猫腻。从长期来看首先要修改宪法，估计要等到十八大，如果我们意见能够反映上去，十八大提出，宪法没有修改前，土地管理法只能采取这种变通的方式。
（二）在符合土地规划的前提下，一定要实行同地同权同价。
我所说的“同地”就是已经对土地做出了规划，这是建设用地，那是所谓的农业用地，不管是国有建设用地还是集体所有的建设用地，就应该有同样的权利。国有建设用地你可以占有，可以使用，可以出租，可以抵押，可以转让，那么农民集体所有的建设用地也应该具有同样的权利。而且权利再细分一下，既然是建设用地，本来就包括宅基地，城市里面的宅基地可以抵押、转让、继承，为什么农村农民的宅基地就不行呢？城市里宅基地建个房子可以卖给出价最高的人，为什么农民在宅基地建的房子就只能卖给农民，不能卖给城市居民，就是你卖就是小产权房。我所说的“同地”就是这个。
所谓“同权”，所有权应该是一样，国有所有权和农民集体所有权既然都是所有权，所有权人应该享受同等权利。“同价”，都是建设用地，你建设用地多少钱，我这也应该多少钱，你就不能强征，不能低价征高价转让。即使农业用地转变为工业用地，我也应该按照工业用地的补偿，不能说这是农业用地，我只按照农业用地30年补偿你。
其实这是保护农民的利益。刚才有人说，我们的立法到底是协调各方面的利益，还是只倾向于政府的利益和用地单位的利益，同地同权同价应该照顾各方的利益，因为农民的利益受到巨大伤害，应该补偿农民。
另外，我们土地制度的安排应该有助于推进我们的城市化进程。改革开放30年我们的城市化进程速度实在太慢了，现在说45.68%，估计10个百分点是虚假的，把进城务工农民都算进来了，之所以城市化水平这么低，和日本、韩国、台湾地区相比，速度都是太慢了，经济发展速度每年9.8%，城市化的水平速率每年只有不到1个百分点。之所以这么慢，我认为一个很重要的原因是，现在的土地制度阻碍了城市化的进程，阻碍了农民进城。农民虽然进了城，但是没有落户；虽然迁徙，但是没有定居。原因在哪？没有土地退出机制，进了城土地承包保存，宅基地也在保存，而进了城，在城市没有住房，在农村有住房没有人住，现在又搞建材下乡，搞什么建材下乡？你不（用）去鼓励他建房，农民有钱就盖房子。鼓励建材下乡，不如把优惠政策用在城市里面，大量建设廉租房，鼓励农民进城买房租房，在城市里落户，而不是有了钱在农村建房子。
（三）土地制度的安排，比如宅基地如何退出，承包地如何退出，这当然涉及到土地制度的变革以及流转速度的加快。
（四）土地制度的安排确实还应该考虑我们的粮食安全。但是这个粮食安全正如刚才段军所说的，粮食安全跟土地制度没有直接的关系，重要的安排是要保持多少土地用于农业生产，现在18亿。刚才段军所说，改革开放以来耕地减少了1.9亿亩。耕地的减少到底有没有影响粮食安全我们不说，假如把耕地和粮食安全一一对应起来，那么耕地的减少恰恰在公有制条件下，是开发商在占地，政府在占地，还有谁在把土地廉价让出来呢？就是现在集体所有制的代表人物，村镇干部、村里面的干部。恰恰在土地公有制的情况下，土地在流失。因此考虑到粮食安全的话，并不影响土地到底是私有还是公有，这是一个用途管制问题。我们不要把用途管制和土地制度的安排等同起来，也不要把土地用途的转变只有一个渠道，就是征收，不要和它等同起来。
（五）土地安排应该有利于房地产健康发展。
现在房地产完全是畸形的，一种泡沫？为什么有这么多的地王？是由央企买的。为什么这么多土地开发商囤积这么多土地，为什么现在的房价和收入比这么高，高达8倍以上，为什么有这么多空房率和投机占有的住房，甚至高达40%，为什么有这么多房地产开发商挤入富豪行列，在国际是少见的。我估计今年两会房价的问题肯定是备受社会关注的。
（六）土地制度安排（应该）有助于规范政府的行为。
保护农田这是政府的主要责任，政府在这里面总是想着，从土地这里敛财、聚财、生财，总想搞土地财政，怎么保障保障性住房。这跟政府的原则，为人民服务、以人民为本的原则相悖。现在土地原则造成了政府行为的扭曲，也造成了土地腐败。
（七）我希望我们能够把整个国家的土地制度通盘地加以考虑，而不是只考虑增量的，也不是只考虑农业的，应该将城市的和存量的一并考虑。
国有土地的改革跟集体土地改革，现在大家只关注，让他们同地同权同价，大家更多关注的是农村土地，其实不是，农村土地一旦改革就离不开国有土地，离不开城市土地。比如要允许农村的集体建设用地进入市场的话，城市国有土地的格局就一定要打破，宪法里一定要修改，城市的土地就是多元所有。如果允许农民宅基地变为私有，那么城市宅基地怎么办。现在包括《土地管理法》说到，如果土地使用权到期怎么办，自动续期，单位的哪些说还要缴纳土地出让金，居民哪个不说交也没有说要交，这必然影响到实际的交易行为，已经使用了50年的房子，我买的时候到底是什么价格，直接跟什么有关？70年后我要不要补地价？如果要补是一个价格，不补又是一个价格，这要通过立法来解决。
刚才谈到城市的土地要不要一定实行国有.农村土地改革的同时应该考虑到通盘的城市国有土地。首先要不要大一统的，现在规定是国务院代表国家行使土地所有权，地方政府怎么办，这存在一个问题。刚才有教授说，既然是国务院行使，地方政府卖地的收入应该上交中央财政，当然如果做到这点有助于遏制地方的土地财政，但话说回来，土地财政的产生原因不在于地方，这在于中央预算拿走的钱太多了，地方已经没有钱了，必然得依靠土地财政，再把土地财政拿走，地方怎么办？现在财权事权严重的不对等了。我觉得能不能学习美国，沈院长刚才介绍的，国有土地实行分级所有，中央政府拿的是你的土地，国务院代表中央政府行使土地所有权，地方政府，各省市县，包括省政府，省政府也没有自己的土地，直辖市还好一些，包括省政府所在的建设用地都是省会城市的。所以国有土地的改革，一个是从国有体制管理上要不要实行分级所有，第二是国有土地要不要这么大份额。
现在大家关注的是增量，非公益性增量土地要征收，马上要反过来，大量存量土地怎么办，大量存量的国有土地是不是也按照公益性、非公益性来划分呢。昨天听到国土资源部反映，南方增量已经没有多大空间了，现在打什么算盘，存量的算盘？就是二次拆迁、二次改造。这样一来，原则应该是一样的。既然在增量上划分了公益性和非公益性，比如我们这是增量改革，渐进式改革，那么接下来是不是涉及到存量，存量里是不是也要按照公益性和非公益性来根本改动它的土地制度。
（八）土地制度的建立应该能够支撑至少到本世纪中期实现现代化目标，这次改革，至少支撑未来40年。
回顾中国前30年搞的集体所有制，也不能说完全都错了。毕竟在这么短时间里，通过集体所有制，通过剪刀差，通过户籍制度也实现了工业化，后30年就是家庭承包制，最初肯定也是启动了中国的改革，拉开了改革序幕，也支撑了我们30年。但物极必反，实际家庭承包制已经走到尽头，再靠这种制度很难再支撑今后30年乃至40年我国经济社会的发展。所以要从这样一个高度来考虑，重新设计我们的土地制度，就是把土地制度的改革放到今后十二五期间，乃至整个40年当中所有改革中的重中之重。
四、中国社科院研究院党国英教授评议：《土地管理法》渐进改革的几点思路
蔡教授讲的八个原则可以说我都赞成，至少按照这样的原则修改《土地管理法》的话，有进步。王教授讲的值得我们重视，我们从建国以来，整个革命的背景下形成这样的法律，实际是无法，很长一段时间没有法，现在怎么改呢？本着渐进改革的思路，承认一般抽象的所有权，在用益物权上做文章，把事情做实，以后修改《土地管理法》。从法律修改来讲是战略问题，从意识形态来讲具有策略性。我的意思是，这样做有利于节约我们的研究资源，我们把功夫不要下在所有权上，下在物权上，关键是别人做成功了，英国有成功的先例。（张曙光：中国也有成功的。）加上中国的国情，以后继续讨论这个问题集中在这个方向，有利于我们节约研究资源。（郑振源：减少阻力。王卫国：也减少讨论资源。）我没有打算给法制办、国土资源部上书，在座的有人有这个任务，我也把我的观点说一下。我有个感受，《土地管理法》在整体框架上要考虑，我们《土地管理法》有个特点，很多东西好像是临时的东西。去年还说小产权房交给地方管，昨天还是前天全国要抓小产权房。原来说管不了了交给地方管，现在全国要管，也不知道哪位领导发了话，现在要管了。我举这个例子，很有意思。法律里面讲到关于失地农民社会保障问题，这个法律讲这样的事情，非常临时性的东西。
我的意思是，《土地管理法》修改的时候，我们搞个土地基本法，然后再搞一个土地规划法，我知道有乡镇规划，但是土地规划法相当重要。对土地交易问题，我甚至主张搞个土地交易条例，问题太多了，现在交易问题讲了很多，但是还是讲不清楚。我赞成一个土地基本法，然后其他的再细化，或者立法，或者搞条例。
另外，我主张国有土地各级管理。有一条讲国务院统一管理，这做不到。
第三，我赞成城市市区土地集体所有。另外取消什么70年、50年，我们就两个税，一个使用税，平时一直征；另外交易税，为了调节爆发性的收入，现在的税我都搞不清楚。市区集体所有也行，而且取消70年。关于承包权的说法，什么是承包权，我们翻译成合同，因为历史的原因已经这样了，我们没有办法，全世界找不到承包权用于物权的说法吧，（蔡继明：所谓承包有很多责任和义务，现在没有了。）这里面有问题了，如果合同就好了，我可以给你定也可以不定，但是我主张不改了，合并。
我甚至还主张在《土地管理法》中不谈宅基地，宅基地这个问题留在规划法中去解决，不就是规划使用的问题吗。现在针对一个用途有很多限制的条款，这是一个问题，我们权利要统一。然后差别在哪里？规划上，对于宅基地我建议放在规划法里面，比如土地规划法。
还有一个观点，我听说湖北的国家基本农田保护，国土资源部觉得这个好，成了经验，向全国推开了，不知道是不是这样。我一贯主张严格管理，严格规划，越严格越好。我倒不是说粮食的问题，我认为农地越多越好，其实中国建设并不缺地。不要讲基本农田，保护就保护所有的农地，我主张的是农地保护，不要讲基本农田保护。农地保护代替基本农田保护，相应的法律条文也要改。
另外是处罚，处罚一定要严格，现在的条款那么多，哪条可以把人处罚住。所以法律要严格，你把一块地搞坏了，你改了后造成的损失按贪污腐败判，损失100万按照贪污100万判。
还有征减挂钩的问题，撂荒这不要讲，管不住。我觉得这句话去掉，另外再有什么样的规定，把这话去掉就对了。
五、张曙光教授评议：立法基点和产权界限
刚才的讨论很有意思，我最近四五年做了三个关于土地的报告，现在正在做中国变革案例研究土地卷，对于中国的土地问题确实有一些认识，我讲一点让大家考虑。
我非常同意王卫国刚才讲的问题，我们立法的基点放在什么地方，我觉得这是对中国60年土地制度变迁过程的一个承认，法律不可能超前，但是必须对现有的充分的东西，应该给它认定下来。大家想，我们从公社化到了联产承包责任制，到今天土地流转，我下去看了很多土地流转的实例，大家看看产权的细分过程。公社化的时候，集体的时候，土地权利在一块，所有权、使用权、经营权全在那里，没有分开，农户只有劳动的权利，凭工记分，你没有权利。到了联产承包责任制，产权分了，所有权是集体的，承包经营权是农户的，是个人的，这时候个人又不光是有了劳动的权利，更重要是有了经营的权利，但他还没有财产权。现在土地一流转后，首先有一个确权颁证的过程，你说的是公示，但在我们变迁过程中有实际意义。认证不光是认集体所有权，还是认农户承包权，这是重要的。
我们看流转后，现在物权法确实是个进步，把原来承包权从债权变为物权。标志在什么地方，通过确权颁证后，土地的租金现在给了承包权，流转后承包权和经营权分离。别讲承包经营权，在联产承包责任制的时候可以，现在已经不行了，承包权和经营权分了，外面企业进入了，地流转给它了，它是经营权，我这还是承包权，你把地拿走了给我交租，这主要归了农户，归了承包权。这是现在中国60年变迁非常重要的一个结果。以这个为中心来确定，我们没有什么过去要推翻的东西，我觉得这是个好事情，我们不能说60年走的都是一塌糊涂，再退回去，我看这样的做法不可能，你路径依赖，你是在这个地方。
我觉得不承认这点，我们再讨论来讨论去，很多事情说不清，在这个问题上我觉得大家不去讲私有化、公有化，那个真没有多大意思，把这做实，做到个人，做到农户手里，事情就解决了。按照这样来说，其实产权的细分涉及到一系列的变化，涉及到身份的变化，涉及到收入的变化。现在农户权利流出去后，有了土地的收入，租金是你的，你还可以劳动，在这里劳动，也可以进城打工，有的走合作社的，还有土地分红的收入。情况在变化，不是说没有这个事情，这是非常重要的基点，60年的变迁确实有这些问题在里面，我们承认现实，在这基础上前进，不是说没有路，而是有路，不需要退回去。我现在正在做这事情，我想把我做的这些案例上升到理论来解释这个问题。
第二条，我们现在的问题，建设用地应该向农地那一块靠拢，就是办法和那个一样，你可以去流转，但是你的收益给谁，这应该清楚，政府应该增加去拿，政府抽税就完了，但是土地租金，建设用地这一块也应该给农民。现在问题是农地那一块流转，农民作主，租金给农民，因为集体要把这东西流转出去，没有农民同意，现在很难做。这点也是一个进步。但是这里面体现了什么东西呢？如果农民在社区里面有信誉，出了社区，农民不愿意与企业打交道，企业也不愿意与农民打交道，所以集体那一块还有作用。这是我们现在的制度资源，农民的地流转给集体，集体再把它流转给那个企业，集体起了中介的作用，而且这个时候，所有权是有作用的，大家不要只看虚化了，其实流转能够成功，是所有权与建设权或者承包权合一了，两家同意就完成了，一家不同意很难。现在建设用地的一套制度安排应该去向农地看齐，不要去搞那个，这样就可以解决。
从这个角度来说，我觉得剩下的一块大家都提到了，就是国有土地这一块，这一块说实在的，现在是乱的。如果我们把那一块做实，连建设用地、农地都可以这样做，国有这一块需要弄清楚，国有这一块到底主体是谁，界限在哪，现在这两个都是糊涂的。我们说是国务院，开始我就说国务院能实施吗。你现在如果把土地权界定给这个城市，那将来抽税主要是他的，将来统计物业税不是中央拿走，而是给地方，为什么呢？就是因为土地权益是他的。我们现在弄的这套东西，这点我不同意卫国的意见，中央都拿走，很荒唐。现在问题是没有把土地收益这套东西给地方，地方没有钱，地方没有钱就挖农民，就去搞土地，这才是问题的要害。
国有土地所有权的界定应该是分级的，谁实际管辖就给谁，中央没有能力。再一个，必须把界限弄清楚，不能扩张。扩张的事情按另外一个办法，如果真正把那个东西弄实了，我们看你城市要扩张，要占我农村的建设用地，可以，现在城市地价多少，你给我多少。这是麻烦事情，别看现在很多地方搞城乡宅基地的所谓统筹，就是指标交易，把农村宅基地的指标交易给城里面。我说个数字你就知道这里面的问题在哪里。四川郫县有个村，把宅基地360多亩交易给了郫筒镇，按照交易价格一亩73万，最后算下来6亿多，给了农民4亿多，不知道那2亿到哪去了，而且那个村的农民建的新村1.8亿，把镇的基础设施都打进去了，四川均价土地交易8万。73万，8万，这里面的问题多大，如果把这界限弄清楚了，你就是这一块，那些不是你的，你不能扩张，要变按照现有的程序去变，这才有可能。不然现在国有土地是到处扩张。
房地产这里面的问题如果不解决，始终是这样，最近海南地皮炒到天上去了，一天一个价，房价从一千多炒到现在两万了，中央在那里划界限，但是能解决根本问题吗？所以把这个问题界定清楚我们再说，这一块能解决，那么都可以。如果这套能解决，问题也好办，我们现在把土地出让金改成税就完了，土地出让金给农民，政府该拿的税拿，这样政府也就规范了，现在关键是政府的行为。
第三单元：土地利用制度
一、天则经济所所长、山东大学经济学院盛洪教授主题报告：土地制度的基本原则和路径依赖
我接着蔡教授和王卫国的两种风格，把这两种综合起来。一个叫路径依赖，下一个也很重要，路径依赖还有个方向问题，你是要从现在的起点往前走，但是朝哪边走很重要，立法在这方面很重要。实际经过历史上的法律和制度的利弊得失的提炼，这是基本的原则。这个原则不是当下的当事人能够总结出来的，需要知识精英提出，是责无旁贷的。像蔡教授讲出来的基本原则是非常明确的，不是说要现在达到，要有个方向。另外是方向找到了，就要从现在开始走，这两者结合起来，可能我们推动《土地管理法》的改进是很恰当的。
（一）基本原则
1.公正、效率、繁荣。反观现有的《土地管理法》，最核心是宪政原则是错的，实际是把有关土地的目标狭窄化，把一个非常丰富的，代表着生存空间上的人的互动，人和土地的互动、人和人的互动，如此丰富的事情达成了目标，我们提炼出叫作公正、效率、繁荣，也包括市场制度和产权制度，这是它的综合性的宪政层次的原则。狭窄化是为了保护耕地，这肯定是错的，这要强调，从根本上错了，方向错了，你现在从哪个方向走这是个大问题。
2.以市场配置为基础，就是市场机制来配置，这要强化。当然这也需要我们去证明，一个是经济学证明，市场制度至少对于有产权的稀缺资源配置是最有效的。还有一个证明，世界各国基本上以市场制度为配置土地资源的基本制度，什么含义？是优先含义，基础性含义，并列含义。什么意思？只要能够由市场配置，政府就不能够介入，如果反过来说，政府要对土地配置直接介入，你有举证责任，不能随便进入。政府配置是次要的手段，而且需要证明。市场配置是个一般原则，而政府配置是个特殊原则，特殊是需要说明的，还要经过立法机关的同意。
3.主权和产权区分。秋风也讲的是这个意思，我也很注意这点。所谓的国家和公有，应该说我们有关的土地到现在没有说清楚，在很大程度上是国家主权的概念，而不是具体产权。具体产权是可以在市场交易的当事人产权，而国家主权是更基础性的成分，代表了这个国家对这块空间提供保护，维持秩序，因此要获得他那一份。他那一份不是因为土地而来，因为保护而来，这非常重要，但容易混淆。所以要把这区分开来就非常重要，我一直赞成英国的做法。在英国女王和新西兰毛利人有个协议中讲的，就是这两者分开。第一条是毛利人承认英国女王的主权，第二条是英国女王承认毛利人对土地的所有权，第三条，毛利人享有英国臣民的所有权利。这要特别分清楚，含义是什么？主权当然也可以作为某种所有权，在某些时候，第一在产权所有者没有继承人的时候，第二有些土地是没有经济开发利用价值的，一片沙漠，谁都不去，这也得有个归属，第三这种主权涉及到政府的话，它是不能去盈利的。产权是经济当事人可以直接进行交易的，提出这个概念，但是现在搞了个错误的观念，是把国家所有变成当事人的产权概念，这是大错，这要区分开来就非常好。
4.政府在宪政层次不应该进入到一般的商业交易当中。包括土地交易，只要政府进行买卖就错了，尤其是以某种获得某些利益为目的的买卖，比如买卖土地是要被禁止的。政府不能贪图商业利益，以提供公共物品为你的最大利益，这是你的原则。你不能通过买卖土地获得利益，所以这是禁止的，但是可以进入到土地市场，你为了公共利益，这时候你是不要盈利的，你可以买一块地建办公楼。一旦把自己当成市场中的当事人，交易者进入的话，就否定了政府的本身公共性，因为它成了交易方，这是个宪政层次上的错误。
5.产权平等。我一直批评所谓大产权小产权的概念和小产权不合法的概念。产权就是平等的，产权理论告诉我们，只有所有产权都平等，产权体系才是有效率的，如果有些产权是大的产权，有些是小产权，大产权可以欺负小产权，这个产权体系是无效率的，这是基本逻辑。而产权概念本身就是合法权利的意思，小产权不受保护这是个荒诞的词汇，一个政府是有义务去保护权利的，你先承认了它是产权，然后说不受保护，这是荒诞的，这是不对的。所以没有有的产权高，有的产权低，只要产权就是平等的，这是经济学可以严格证明的。我们的方向是这个，不是这个方向就是错的。
（二）路径依赖
1.尊重现状。要知道现状已经有大量的产权交易，有大量的创新，比如说大量的小产权房，大量的城中村。深圳40%的人住在城中村，它使深圳得以生存和发展，因为城中村房子很便宜，打工的可以住得起，把城中村灭了等于灭掉深圳。而中华人民共和国土地法尽然不承认这个现实存在。比如一个法律规定吃饭不合法，但是大家都在吃饭，而不吃饭就要死，而我就坚持说吃饭不合法，这样的荒谬跟这个一样，你要真不合法，你要动用国家机器把这灭掉，你等于灭掉多少城市，有城中村的城市是大多数，而且这些城市都依靠城中村发展。包括北京，北京中关村科技园，当时很多人都住在城中村，否则住不起。要尊重现状，一个法律能荒诞到说它非法，这个法律没有办法看了。
2.强调自由交易。卫国讲的用益物权，我跟你是两个侧重，我强调的是交易权利。实际上真正从现在往前走的东西是什么？是自由交易，而制度变迁最容易走的一条道路是自由交易。交易能够使制度发生根本变化，它能够消灭奴隶制。全世界奴隶制只有美国投入打仗消灭的，其他都是自由卖出的。我们现在交易有基础，我们现在的土地法律体系其实已经形成了产权体系，跟张老师讲的一样，把使用权、承包权，各种各样的权利，在经济学看来，所谓的终极所有权，有这样的权利给我带来利益，受到保护。比如我租个房子租了一年，我的权利是什么？是房子的面积加上一年的时间，这就是我的产权，我完全可以把这房子租出去，只要没有合约限制，这就是我的产权，不要以为有限制就不是产权。从这个意义讲，我们现在已经具备了所有的这些产权，只是这些产权要进行交易。我原来提过一组关于《土地管理法》修改的建议，我基本的动机是把所有阻碍自由交易的权利改为可以自由交易，只要可以自由交易，中国土地一定发生翻天覆地的变化。
3.要改变立法惯例。我还是强调现在所谓的国土资源部去起草《土地管理法》修改是没有希望的，是不可能的，不可能是正确的，所以必须要改变。我们还是要强调，就是要有非国土资源部的草案出台。第二，要真正在立法之前，这样的法律草案能够公布，或者几个法案去公布，让全国老百姓，尤其利益相关人，就是那些农民，最关注《土地管理法》的农民充分发力。
二、中国人民公安大学法律系杨俊锋讲师主题报告：土地利用制度的障碍及改革建议
对于中国土地制度更重要更现实的不在于所有权是私有还是公有，而是要落实物权，我还要补充一句，其实更重要更现实的还是要完善土地利用制度。因为一项权利无论规定得多完善丰富，如果权利不能行使，或者行使受到很大限制，那么这个规定并无多大意义。规定权利行使的制度就是土地利用制度，土地利用制度是决定权能大小的根本制度，这是现在《土地管理法》修改当中需要重点解决的一个问题。
现行《土地管理法》其实就是一个最为严格的耕地保护法。现在的《土地管理法》从名义上讲是土地的基本法，主要的出发点、主要的目标是为了所谓的耕地保护。逻辑可能是有道理的，至少是很有诱惑力的。中国人口这么多，吃饭问题是基本需求，所以必须要保证粮食安全。耕地对于粮食安全是根本性的，所以要保护耕地。正是因为这样，只要强调耕地保护就对了，反对耕地保护就错了，形成这样的思维定式，谁要讲耕地保护就站在道德最高点，谁要反对就是错误的。我觉得现在对中国的土地制度改革来说，耕地保护这样的观念和制度可能是中国土地制度改革最大的一个障碍。
它的障碍来自哪些方面呢？主要这几方面：(1)我们首先忽略了耕地保护是耕地产权人自己的事情。没有人珍视自己的产品，如果我们要保护耕地，首先要着眼的是让农民土地权益真正得到保护，比如我们如何明确落实农民的土地产权，比如我们如何来完善土地权利的法律救济，而不像现在这样，土地法律救济基本没有用。(2)在中国我们看对耕地保护最大的还不是来自于农民随便用地，而是来自于政府滥用征地权力。你要保护耕地，首先要控制政府征地的权力。(3)保护耕地目的是为了保护粮食安全，如果你仅仅重视耕地面积，你没有看到，其实产量还取决于其他的因素，比如农业的投入，我们通过一系列非常严酷的粮价管控机制，本来收益比较低的农业收益变得更低，有几年几乎是赔本的。这种情况下你光强调耕地保护有用吗？肯定没有用，肯定是错误的。(4)上午也有同仁讲，我们可能夸大了耕地保护或者耕地面积跟粮食安全或者说跟饥荒的关系。我们片面强调了耕地面积和粮食安全之间的关系，真要保障粮食安全，保障人免于饥荒，更重要的是保障粮食不被政府强制地征收，老百姓有买卖粮食的自由，当然还有对于贫困人口的温饱，政府当然应当通过社会保障可以解决，没有必要把粮食完全等同于耕地保护。(5)我们把耕地保护片面等同于农地用途的管制。我们看看《土地管理法》，我们所有耕地保护措施归结起来就是非常严格的农地用途的管制，比如农地流转的垄断，农地不能怎么着，充斥着这些规定。(6)我们片面强调耕地保护的重要性，而忽略了环境保护的意义。党老师上午也讲过，其实耕地也是一种开发。在很多地方恰恰不是要保护耕地，而是要保护土地不被开发的地区，比如西北地区，环境脆弱的地区，比耕地保护更为重要。(7)我们片面强调耕地保护的重要性，而忽略了耕地保护的公平性。耕地保护就意味着耕地不允许改变用途，用途的管制，这可能造成了农民对自己的耕地无法用于更高收益的用途，等于让农民来承担整个社会的粮食安全的负担，这显然不公平。(8)我们只重视耕地或者农村土地，忽略城市土地。土地管理法，至少从字面来讲应该是调整中华人民共和国领土内所有的土地，是土地领域的基本法，但是我们《土地管理法》实际就是一部耕地保护法，这显然也是不全面的。我们可以看到，国有土地里面有很多问题，在这里面应该有原则性的规定，虽然我们有城市土地管理法，但是在土地领域的基本法也应该有个原则性规定。
基于这几个问题我想提出几个建议：
1.我们就土地利用制度的完善，首先要坚决地毫无疑问地废除政府垄断的制度。这种制度剥夺了农地产权人对土地的开发权和受益权，成为滥征土地的根源，应当在符合规划的前提下恢复农民享有的农地转用的权利。现在最大阻力是如果允许农民开发土地的话，他获得的增值很大部分来自于公共投入，这是很多人，包括政府官员不允许开发的一个重要原因。比如小产权房，这土地的增值来自于公共投入，让农民赚不公平，这是可以摆在桌面上的理由。我们可以在公平原则下制订立法，征收一定的增值税。我们看看我国台湾的“土地法”，一整篇都是关于土地税的，至少有六七种，当然这是另外一个问题。我们要废除禁止农地转用的政府垄断制度。
2.要重视完善规划制度。具体有这样几点：(1)我们要保证规划的唯一性。我们现在还是以计划经济的建设用地指标制度来管理土地的使用，比如18亿亩红线。问题是各个地方的经济发展水平如此不平衡，作为中央的决策机关怎么能够如此灵敏、准确地反映各个地方具体的用地需求呢？这必然造成所谓的“跑‘部’进京”，对地方经济发展肯定不利。如果我们要完善中国的土地利用制度，首先要确立规划的唯一性，要废除现代的计划经济模式的建设用地指标的制度。但废除指标制度并不是全部。(2)我们要保障规划的正当性。包括两点，第一规划本身是一部法，还包括中间公众参与的过程；第二正当性还包括对个人权利不能过于侵犯，要尊重农民的权利，不能过多限制。(3)我们要通过长效机制确保规划合理性。不能像现在领导“拍脑袋”式，黑箱操作，把规划制订下来，应该按照社会发展的状况。秋风老师讲了一个道理很受启发，城市的发展我们完全是行政主导，而实际城市的发展很大程度是自发因素，我们看南方很多镇，经济规模、人口比北方好多市、县都厉害，很显然，你完全靠行政主导制度规划肯定是不行的，规划要合理。(4)确定规划至上性。现在也有规划，但是对政府的约束力很有限，当然对老百姓的约束力也比较弱，尤其在农村基本没有规划，有规划也不是很严格地执行。我们要确立规划的至上性，尤其对政府的约束。不能为了形象工程、为了政绩就可以随便改变规划，随便突破规划。
3。如果我们耕地保护造成农地产权特别的不公平负担，应该支付补偿。我们前面讲过，因为耕地保护必然意味着耕地不能改变用途，尤其不能改变为商业用途、建设用途，只能用来种地。种地收益很低，等于农民吃亏，农民为整个社会做贡献，肯定不公平，造成这种现象应该给予补偿。现在没有法律意义上的补偿，国外有两种方法，如果土地用地管制造成农民承受不公平的损失，就构成管制性征收，要按照宪法来补偿。另外是强制的出售、政府的规划使土地用途受到限制，农民的收益受到限制，可以要求政府按照市场价把土地买走。当然还有其他的，比如开发权的购买和转让。如果政府想让农民保护耕地，如果耕地开发，农民可以多赚多少钱，政府把钱出了，可以保护耕地的用途。政府通过设立的中介组织把他的土地开发权卖给另外一块土地，那土地可以获得额外开发，获得额外开发的土地把钱交给政府，然后政府交给限制者。我们现在这些机制完全没有，当然也有人会说我们有土地转让制度，但是完全操纵在政府手里，收益没有落到耕地产权者的头上，他们没有参与的权利。这也是我们要解决的问题。
4.从保护土地权利的角度，尤其是从耕地的产权，农民权利角度，我们要提高土地的使用效率。因为土地总是稀缺的资源、不能再生资源、有限资源，提高土地使用效率和效能也是非常重要的。怎么办，我们看看国外的土地法都有土地的整理，提高土地利用效率。我们看农村，有很多所谓的空心村，摊大饼式的发展，土地利用效率非常低，现在土地的整理和重划是急需解决的问题，但是我们法律没有任何规定，这肯定也是不合适的。
三、关于立法体系和所有权的继续讨论
段军：我们的立法体系现在有问题，土地是很重要的资源，而我们仅仅是两部法律，一个是城市土地管理法，一个是《土地管理法》，这有问题，应该制订个土地总法，下面再有部门法，部门法里有耕地法的问题，有住宅法的问题，有市场交易法的问题，有征收法的问题，这样来保障所有权的问题。
盛洪：刚才说改名，不是改名了，实际是废除《土地管理法》，改土地法了，但是从操作上是不是有问题？干脆讲废除《土地管理法》，立一部土地法，干脆不叫修法，叫废法。
蔡继明：《土地管理法》目前就相当于基本法，这是历史形成的，好比我们有央行吗？我们叫中国人民银行，实际就是央行。如果说中国人民银行应该是央行，但是名字不是央行。在国土资源部的眼中认为这是个基本法。
郑振源：十一届三中全会决议时提出，要尽快起草土地法，农业部土地管理局负责起草。
蔡继明：从时间来说不大可能，没有成熟的东西，往往是一个个具体法出来，发现各自有矛盾，然后再提炼出一个基本法。
赵农：你说1979年、1980年要重新制订土地法，那么五十年代那法是什么？
蔡继明：那不是法，是土地大纲。
郑振源：1981年提出耕地保护国策，按照国策的要求起草了土地法，拿到国务院一看，这不是土地基本法，不像个土地基本法，只谈了耕地保护的事，其他土地基本原则都没有。那时候民法还没有出来，物权法更没有了，就改成《土地管理法》。现在按照你说的修法目的，要制订个土地基本法，然后再搞管理法等，现在的思路，我修改《土地管理法》，为了贯彻严格保护耕地，节约利用土地，严格保护耕地，节约利用土地，就是个管理法。
蔡继明：跟房屋征收，你还没有房屋征收法呢，来个征收干什么。是给你一个具体法，又制订一个具体条例。
郑振源：说土地所有制改革问题，这个问题比较大，土地所有制改革首先要改宪法。
赵农：前言都得改。
郑振源：土地所有制的问题现在不能动宪法。宪法是有很多问题的，比如土地禁止买卖，真正全禁止买卖？应该明确的是所有权禁止买卖，现在使用权天天在买卖，这有矛盾了。城市土地国有，哪是城市土地，宪法里没有边界。
沈开举：这有问题，原来属于大家所有，突然成为国家所有，这不正当。
郑振源：用什么方法变为国有的，是不是出个红头文件就收回来了，也没有说，所以宪法里关于土地制度这一块是有很多毛病，但是现在没有叫你修改宪法。
蔡继明：中共代表大会召开后，要由中共代表提出修改建议。理论的讨论和策略的设计可以分开，理论讨论黑的就是黑的，白的就是白的，是私有就要说明私有的好处，公有就要说明公有的好处，理论家不能为这些操心。按照恩格斯的说法，社会的发展就要由各种观点碰撞，最后政治家来权衡利弊，或者他们找一个大家接受的词，经济家、法学家、理论家不能含糊的，要旗帜鲜明地提出私有的好处，或者公有的好处。讲用益物权，或者说把使用权做实，做实的目的不就是私有吗，骨子里就是私有，一定要说明我的观点就是私有，但是具体操作时我们觉得有一定困难，意识形态的障碍，或者现在法律的障碍等等，你可以变换一种说法。但是你要说清楚，如果把用益物权做实，我还是要问，所有权做空，是空的一无所有，还是保留一定东西？如果保留一定的东西就跟私有权不一样。你把用益物权做实未尝不可。大家也别讲私有、公有，就讲用益物权，问题是你能不能做的跟私有权一模一样，这要说清楚。如果说清楚我们也节省讨论，以后也别提公有、私有，就提用益物权就可以了。包括集体所有制，土地进入市场就很麻烦，现在的集体所有制都已经含糊不清，将来随着城市化进程，大量农村人口进入城市，比如村民100户，一个村民小组10户，其中有8户进入城市，那么剩下2户就是集体了吗？土地所有权是他们的吗？那2户最后也进入城市，那么集体土地所有权是谁的了？
我个人认为现在集体所有制是最糟糕的制度，要不然干脆名义变成国有，要不私有。集体所有制在历史上可能起到好的效果，就是因为模棱两可。政府说这个制度好，好的是既不给农民建立社会保障制度，而且同时我想要就要，想拿就拿，这制度对谁有好处？对农民有好处？对政府有好处还是对开发商有好处？我们要把所有制说清楚。
郑振源：集体土地所有制从什么时候来？人民公社60条定下来的，那时候集体所有制是什么所有制？分析一下，虽然叫集体所有，但是没有处置权，土地不准买卖，不准出租。它没有使用权，种什么按照国家要求的来做，没有收益权，打下粮食留多少，卖多少国家规定。有的什么权？就是土地占有权，你钉死在土地上。那时候解释是什么，是集体所有制——中间的社会主义模式，当时集体所有制认为是向国家所有制过渡最好的形式。
蔡继明：我听说本来就有一个主张，为什么不一步国有，当时说不行，宣布国有，农民接受不了，另外你本来想农民承诺的，打土豪分田地，你刚分完土地，一步成为国有，你失言，就成为这样，实际是国有。
郑振源：实际就是准国有制。现在十七大以后，要同地同权，这提出后你才能把集体土地所有制看成与国有土地平行的产权，现在问题是你叫它平行，很多地方没有平等，所以我们呼吁，要平等保护，要恢复集体所有制的所有权。
第四单元：土地征收制度
赵农：如果按照沈院长提出来的，按照市场方式来配置土地，并且更好地利用土地，《土地管理法》应该把这装进去。第四单元是这次会议的最后一个单元，内容是改革我国土地征收制度若干建议，土地征收这一块可能是社会问题的焦点，因为群体事件显著发生在土地征收过程中，其中也包括征收的主体、对象、范围等等，还有补偿的机制，补偿多少。
一、原国家土地管理局规划司副司长郑振源先生主题报告：征地制度的两个问题
现在的征地制度提出来有两个问题，一个是征地范围太宽了。所有都要靠征地，因此说滥用宪法的征地权，对这个问题我认为不是大问题。现在国外的发展趋势也都是在实行征地，因为国外除了征收外，其它地都要靠购买，买的时候地都是一小块一小块，要办个大企业，办个科技园区，要大片地，就一家家谈判，最后搞不成了，现在国外的趋势是采取征购的方式，不动用征收的方式。（蔡继明：公益性还是非公益性的？）都一样，都用征购的方式。所以关键问题不是在公益性和非公益性问题，这个界限不大好划，划不清。（蔡继明：实际对公益性也采取市场方式买过来。）关键是土地补偿费。如果补偿费公平合理，那么就没有意见了。现在的土地补偿制度是1953年转过来的，1953年搞了个征用办法，1958年是第二次。为了国家经济，为了工业化，为了取得廉价土地，那时候是计划经济，没有市场价。（蔡继明：不征也不允许你卖。）1958年改了一次，1982年又改了一次，土地补偿费提高了一点，也没有提高到应有的高度。现在的问题是什么呢？部里也意识到土地补偿费要提高，不提高征不下来，但是补偿费是多少？还是国家来定，这样农民要吃亏了。在市场经济条件下，你要搞市场经济，承认集体土地是集体组织的资产，你要别人的土地要等价交换，补偿应该按照市场价格来补偿。你按照市场价格补偿公平合理了，农民也不会有意见。这里有个理论上的问题，现在部里高层领导认为，给农民土地补偿不能按市价补偿，只能按照农地原来价格补偿，还是这个观点。这是什么理论呢？是孙中山“产业为公”的理论，这是约翰美拉提出来的，这个理论马克思、恩格斯都批判过。恩格斯怎么批判呢？说取消区位地租，就等于取消地产。马克思也批评过。分配问题不是按照公平不公平来定的，而是按照生产方式定的。假如是市场经济的生产方式，就按照要素的贡献来得到收益，地主拿地租，工人拿工资，资本家拿利润，这是公平合理，等价交换。而部里领导认为，应该在不降低农民的生活水平情况下，由县里来规定补偿价格，这不合理。这次修改要明确写出来，土地补偿费就按正常的市场价格，你要解决他的劳动权问题，要给他创造就业机会，就业的保险，所以补偿问题应该这样解决，这样农民不会吃亏的。失地农民多，五六千万的农民，失地农民多不是问题，失地农民的贫困化才是问题。国有化大部分农民都会失地，这不是问题，贫困化才是问题。解决失地农民贫困化，按市场来补偿就没有问题。我说土地征地改革应该这样来决定才能解决问题。
二、土地学者秋风先生主题演讲：征收问题的三点看法
对于拆迁我写了很多文章，今天围绕征收这个问题我谈三点看法。
（一）我们这次征收条例还是有很大的改进，这个改进其实是缩小了征收的范围，这还是值得肯定的
我们以前的征收，包括土地管理法，还有原来的拆迁条例，有巨大的概念上的混乱，主要是把所有城市的用地都使用征收的办法来获得土地，这造成了很大的问题。在我们制订新的征收条例时还要注意一点，我看沈院长他们的报告里也提到一点，这点可以作为我们征收条例的一个原则，这个原则就是自愿交易优先原则。即使在政府为了公共利益的需要，要获得这个土地，也应该首先和土地产权持有人进行自愿交易，人家愿意出让，政府作为机关，土地需要人和土地产权持有人之间可以达成协议，就可以直接完成土地交易。不能说为了公共利益就一定要启用征收程序。（沈开举：甚至租用都可以。）比如建个学校，我只办20年，我就从他手里租用20年使用权就足够了，不一定要启动征收程序。我们觉得我们法学界对征收的一些基本性质也没有进行很深入的讨论，包括这个概念，到底是征收还是征购。刚才郑司长也讲到了，据我的了解，英文的词含义就是征购，只不过是强制性购买，你仍然是购买，但是对方没有退出交易的权利，这才是强制性购买，但是很可能成交价格，按照公道的补偿价应该比市场价更高。退出交易的权利被剥夺了，不是出于自愿的进行交易，对于这个权利的丧失本身也需要给予一定的补偿。我们这里确实有些概念需要重新去想。在汉语里，征收的含义可能就是拿走了，免费或者低于市场价，这叫征收，如果是征购也许好点，这当然可以再讨论。
另外涉及到另一个问题，就是城市化的土地制度安排，上午不少老师讲到了，我的主要看法是城市也可以建在乡村的土地上。这指农村的集体土地建设使用权的问题，我看《土地管理法》草案里就已经把这个概念提出了，还放在重要的位置上，应该把这再强化出来。只有设立一个比较完整的乡村建设用地使用权，才能谈得上城乡统一的土地市场之类。所谓统一的土地市场主要是统一建设用地，你必须把乡村的建设用地的使用权很完整地予以规范。我们这个城市也可以建在集体的土地上，上午不知道谁讲了。最明显的还是南方的一些地方，像珠三角、长三角，已经出现了大量的城市。我前一阵在想一个问题，我们中国讲的城市化其实没有真正的城市化，一个叫伪城市化，一个叫半城市化。像北京、上海，靠行政权力驱动着城市化过程，很难说这样的城市是在社会学意义上所讲的城市。还有一个叫半城市化，就是珠三角这些地方，工商业已经高度集中，人口高度集中，但还不是城市。因为土地制度，因为城市行政的控制，我承认你是个市，建了市你才能按照城市做。（张英洪：像华西村。）那其实是个巨大的城市了。（沈开举：村长还认为它是农村，其实是城市。）实际是城市，但是还是缺少某些城市的基本要素。如果我们在土地制度上有一些突破，我想中国城市化可以走更健康的道路。现在决策层又去把中小城镇发展作为重点。要解决这个问题，最大的制度瓶颈就是土地制度问题。如果土地制度不顺其自然地处理，仍然采取征收的办法，那么小城镇、大城市会患上大城市的病，房价会涨起来，中间的农民仍然不能城市化，仍然会望城而兴叹，虽然城市离他们家只有几里地。这是很大的问题。
（二）征收要调整的是土地的产权，集体附属物
我看我们这里仍然叫房屋征收与搬迁什么什么条例，我觉得他们是故意制订这样混乱的法律。
蔡继明：我问了北大法学院副院长，他说，要根据全国人民代表大会常委会关于《中华人民共和国房地产管理法》的决定制定本条例，因为国务院一般没有这个权利，《房地产管理法》里面有一条，具体实施条例由国务院制订，这就由它来做了。我说为什么不用物权法和《土地管理法》，说《土地管理法》没有授权国务院制订这样的条例。
张千帆：物权法颁布后，他们悄悄启动了修法，又加了这么一条，授权国务院来制订，就悄悄启动了，这没有向社会公布，也没有经过专家论证。
秋风：他已经给自己开了个后门。
丁锡奎：就是为了规避物权法。
秋风：所以我说制订了故意混淆概念的法律，我们拆迁条例之所以导致这么严重的问题，就是因为混淆了房屋和土地的关系。像蔡老师讲的，你征地本来就是为了地，你要我这房子干什么，房子是要拆掉的，那是要倒贴钱的。
沈开举：国土资源部有个解释，说为什么征房不征地，本来是为了征地，表面为了征房，当时与土地管理局协调，土地管理局跟他们没有协调成，所以城乡建设部自己就发了，当时因为这个原因。
蔡继明：目的不一样的。如果这个房子是碉堡，我爱把它作为文物，那我征收的是房子。如果这个房子就是废弃的，我本来要那块地，在地上修路，那你征收的是地，不是那房子，房子要拆的。你用这法想一概而论，想用房屋代替征地，不行。
关于这个问题我觉得我们会议材料最后一篇，还是蛮有参考价值的。之所以把征收对象确定为房屋，有个很大的误区，或者说是故意扭曲这个概念，“因为这个土地是国有的，我怎么可能去征收我的土地”。但是这里面大家已经讨论得很清楚了，这里面最重要的是，我已经购买了用益物权。现在城市居民通过起码三四种途径分别获得比较永久的用益物权，本来就是私宅，给了我土地使用权，而你给了我土地使用权，当时没有期限限制；另外一种是70年；还有一种本来住的是公房，通过房改获得房屋的产权，土地我当然获得了，也没有期限限制。你看城市多数居民获得了土地使用权无限期的拥有权，其实我们法学界可以作为一个共识，我们主观断定这个东西属于谁，时间长了就属于谁，有这个确信的话，慢慢大家就有这样的权利意识。你就不能说再制订什么房屋征收条例，你必须制订土地产权的征收条例，你就去征收建设用地使用权。
郑州大学做的第十五条，是否可以考虑修改一下，征收单位、个人的土地产权及其附属权利，首先是土地产权，而在这土地上有地上建筑物，或者地下建筑物，或者有个花园什么的，把这征收都得赔偿，最重要的还是从学理上以及从信念上树立起每个人都有使用权，使用权完全可以对抗所有权。今天上午我们讲到这个东西，其实我们要形成双重的产权制度安排，而真正能够行使的，在司法制度意义上，可以交易可以行使的就是行使权，所有权不能交易，这是个象征，本身就没有价值了。真正理想的方向可能往这个方向演进。
（三）通过什么样的制度设计让政府在土地征收中保持中立。这很重要，之所以现在拆迁条例出现这么多问题，你就看不到一个政府，实际看到一个商人。这里面很重要的问题，大家通常也比较容易忽视，郑州大学修改的建议里面把这点提出了，这区分非常重要，区分征地主体和用地主体，在我们讨论征收、拆迁文章里其实都忽视了这点。我们看我国台湾的“征收条例”，有一点就区分了三个主体。一个主体是土地需用者，比如政府或者商人需用土地，然后有个土地产权持有人，然后有个征收机关。这里面有个容易产生混淆的地方，把土地需用人和土地征收机关都归在笼统的政府概念里面，导致了很大的混淆，我觉得中国立法技术比较落后，落后最大的标志是把很多政治性概念和政策性概念塞到法律里面去，讲不清什么意思。比如城市土地属于国家所有，你问他国家是谁，他说国务院代表，国务院不是完整的政府，国务院只是政府中的行政分支。我们经常把这概念搞混。说国务院就是中华人民共和国政府，那么人大是不是非政府组织，或者说法院是不是非政府组织。我觉得我们把国家、政府和行政当局这三个概念经常混在一起，模糊地使用，这在立法里面导致了很大的问题，这个问题就是把土地需用人和土地征收机关混淆在一起，以及把裁决机关都混淆在一起。
最典型的，完全是公共利益需要，比如说建一个公立学校，土地当然是公益的，你也可以说是公有的学校。假定拆迁的时候，一个商人要去购买这个学校，补偿款可能会给学校，而不是给政府。事实上我们划归在政府范畴里面的土地，是属于一个个具体的部门，而不是属于一个笼统的政府。如果想象这样一副图景，征地会成为一个一个小的单位组织。比如税务局要盖一个办公楼，土地的需用人就是税务局，而不是北京市人民政府。这时候申请土地征收，主体就应该是税务局，而不应该以北京市人民政府的名义一会儿弄这个一会儿弄那个，这样就把需用土地所谓的政策层级降低，而且可以引入一点，有的时候非政府的个人和组织也可以申请公益的用地。比如民办教育家要办福利院，为什么不能申请公益用地，当然也可以。为什么政府办就是公益，我办就不是公益，我注册非盈利性的法人财团，我去申请，我说我要建一个福利院，这当然可以。我们可以平等对待政府机关和非政府机关。这时候就需要土地需用人这个概念。这个概念是一般司法意义上的主体，比如刚才设想的土地征收委员会，向他们提出申请，这时候就没有北京市人民政府的事，你的司法机关，你的行政复议相对来说可以保持某种中立。必须把这东西分解到特别细的一个个具体单位。我们现在征收条例里很大的问题，动不动就是什么什么人民政府，一来就把人吓住了。法院和土地管理局、房屋管理局、规划局，究竟什么关系，最后不是政府一揽子把问题全解决了，比如行政与人大，行政与法院之间的界限被完全混淆了。我们要把这划分清楚，这样能够使得政府在征收过程中保持一定的中立。
三、中国人民大学经济学院陶然教授
我先回应一下关于房屋拆迁管理条例的问题，我提出一点建议，我们国家现在土地征收是两个主管机关，国土资源部、建设部门；有两个法律，农村集体土地和城市国有土地，在城乡结合部很复杂，两部法管理很复杂，所以应该纳入土地管理法，这是可能的方向。目前《土地管理法》没有明确规定农村房屋拆迁的问题，从实践中来看，农村房屋拆迁补偿低于城市房屋拆迁补偿，造成上访问题屡禁不止，我们觉得可以把土地征收过程中涉及到的房屋拆迁范围统一放在立法上加以规范。
法学界各位老师一般强调，我们怎么办，而经济学界的老师会说，为什么这样，怎么样达到目标。我与段军争论一个问题，他认为国有土地改为私有，这样才能把问题解决掉，我认为不见得。可以确切地说，在城郊的集体组织很黑的，给农民的分红也很少，但是这东西是跟征地制度有关的。因为征地制度规定是政府来征，政府跟村集体干部一起合作抢农民的地，当然得让干部拿好处才会做这个事情，如果征地制度本身改了，允许农民直接与开发商谈判，那么就不会是这样的性质。我们改的不是集体所有制本身，是征地的范围和要不要政府单方面制订补偿的东西。
在北京相对来说征地问题没有那么大，包括河北，为什么北方征地，只有北京和少数地方出现的征地矛盾少，因为出了问题会到北京来闹。燕郊那里有个例子，耕地还是那样征，宅基地也是野蛮拆迁，后来搞不清楚了，宅基地就让他们与开发商谈，只要允许他们谈，农民就介入进来，钱就可以分到手里。温州也是这样。这个方面我们可以再讨论，是否应该改集体所有制。
另外我们要看关键是什么样的集体，这里面也很复杂，我也不是坚决说怎么怎么样，如果愿意私有化我也认为没有问题，如果不愿意，从哪方面效果更好，这才重要。
另外从改革策略来谈，比如《土地管理法》，很重要，我们中国法律越来越像政策，《土地管理法》肯定不是一次能搞定的，这次《土地管理法》本身有点突破，我们要策略地看这个问题，确实这个法律有问题，但是只要开始搞了，这个事情就可以往前走。
我们学者可能也有必要跟政府官员多沟通。很多地方政府的官员，包括国土资源部的官员，他们的一个基本态度是我们的征地制度很好，保证了中国的经济增长，认为是很好的东西。实际这种发展模式是不可持续的，因为大规模搞开发区，通过压低土地地价，我们工业用地绝大部分是亏本出让，为了各个地区竞争，制造业投资，导致这么一个结果。这种结果会导致我们中国出现可能几万个开发区，现在如果到湖南、湖北、四川看，大规模搞开发区。我们国家本来因为劳动力没有保护，土地价格也很低，政府单方制订，形成制造业产能过剩，这些东西都是地方政府以土地为抵押，搞地方融资平台。去年看了一个数字，十万亿，六万亿地方政府做的，可以肯定会引起下一轮的经济危机，但是已经这样搞了。
现在很多征地农民，特别是江苏，江苏农民非常老实，你把地征了他们一般不反抗，因为可以找到其他就业机会，但金融危机来了会找政府算帐的。我与地方政府沟通时，他们认为现在挺好，你要想改革，让农民占主导不可能。但是他们意识到这后面有大量的风险，这个过剩生产能力使得我们国家制造业产能过剩，不得不把人民币汇率压住，向国外倾销，但是现在国外市场已经不行了，就形成贸易顺差，汇率又不调整，很多热钱进来，涌向地方政府的垄断房地产市场，就形成泡沫。从这个意义上讲，土地制度改革不光是土地制度本身，不光是调整政府部门的收益问题，还有调整中国经济增长方式问题。现在两个改革对我们中国调整经济增长很有效，第一是土地制度改革，第二是征收碳税。从这个意义上讲，这样的改革意义非常大，国土资源部其实没有意识到这点，他们不应该让各个地方的国土资源部门官员变成与老百姓对抗的角色。
国土资源部本身也不想当恶的角色，从这个意义上讲，国土资源部按道理应该有积极推动我们走向比较良性的改革，但是不知道为什么，我们学者对于政府的影响还是小，媒体可以发挥一部分作用，但是像蔡老师他们内部做工作也很必要。
（四）蔡继明教授评议
刚才几位发言都涉及到征地的合法性、征地的补偿，我基本都赞成大家提的观点。……如果政府部门官员思想能够比较开放，和理论界能够有平等的沟通，我想我们决策的水平会大幅度提高。
特别是谈到涨价归谁的问题，学术界也有争论，但实际的做法还是遵循市场的原则。既然你承认所有权是他的，这就跟股票和收藏一样，涨价，不管什么原因，也许是社会的原因，也许是高速公路、高速铁路修到你那儿，周围地价就涨了，这与股市增值，与收藏品增值道理一样。你要觉得农民该拿这么多钱，你早就应该把土地收归国有，你要预期这片地涨价。但是你允许他自由使用这块土地，自然地价就会涨上来。所以涨价归公是目前我们征地制度，给农民这么低的补偿，尤其是按照土地原有的用途给予补偿，这是非常荒唐的。提出这样的质疑和相应的建议是完全正确的。
另外郑司长谈到的，如果给农民合理的补偿，其实就不存在所谓的征和买的差别了。我看到的也是。美国法律的规定，国家非公共利益的需要，非给予合理的补偿，不得征用私人财产。我们很少看到在美国和一些法治国家，有大量农民为了征地，为了搬迁上访，所有这些矛盾都是在土地征收实施前就已经解决了。征收之后，一旦实施，已经没有法律纠纷了。而我们上午讨论的，所有的纠纷、法律的诉讼和行政诉讼都不影响征收行为的实施，还是征你没有商量，必然造成实施完后人家不服，大量农民上访，群体事件发生。如果给予合理补偿，农民巴不得你把地征走呢。
我个人认为，公益性的征地应该按照市场价格，公共的利益应该由全社会公民来支付他的成本，而不应该由土地所有者，少数人来承担成本，而且应该让他们得到更高的好处，因为他放弃了自由选择的权利。
刚刚秋风的发言，反过来，私人能否使用公有的土地。比如那个学校原来是公立学院，但是明显建在市中心，地价一上升，如果私人以低于市场价或者高于原来的价格给他，他完全可以协商把地拿回来，这是否允许？如果允许的话你说用什么价格置换？包括政府占用的地，比如政府拆迁建机场，你应该拆，把那地腾出来，可以利用商业开发，如果用于商业开发的人进去，应该用什么地价获得土地？显然还得用新的土地用途来界定土地的补偿费和土地出让金。
对于公益性征地，到底价格应该由谁出，现在明显是政府出，那么肯定不平等。政府征人家的地，由政府单方面确定补偿的标准，这肯定有失公允。另外一旦发生纠纷，又由政府裁决，或者同级政府，或者上一级政府，即使上级政府也是儿子和老子的关系，尤其追溯到国务院，没有办法裁决了。政府的行为难道都是合理的吗？国务院代表国家行使土地所有权，这个命题本身就有问题，国务院没有人制约他，包括我们的审计署，都下属国务院，只能审计各个部，不可能审计国务院，更不可能审计最高法院和最高检察院。同样的，土地，比如现在存在大量的土地闲置，土地闲置有很多是政府造成的，政府有关的政策或者资金等等没有到位，造成了开发商也没有办法。那么谁去追究政府的责任呢？没有。所以现有的法律是假定政府的所有行为都合理，这不对。政府的行为不可能都合理，所以由政府代表土地所有者，还不如交给人大，人大还有个广泛的代表性，还可以讨论，而到政府那儿就成为最终的裁决者，这也是几位发言人提到的问题，值得大家思考。
五、北京大学法学院张千帆教授评议：土地管理制度改革的路径和原则
这个《土地管理法》是中国目前最重要的问题，所谓拆迁条例只是个皮毛，最根本是土地管理制度，我个人完全同意沈教授强调平等保护，不应该区分城乡。现在城市房屋拆迁有个条例，农村土地征收就是个更大问题。当然城市拆迁也在不断地制造悲剧。目前农村还是占了大多数，这个问题不解决，可以说是中国无宁日。
改革还是要考虑路径问题，我个人纯粹是功能主义者，或者说实用主义者。我主张我们要改革要考虑它的可行性、有效性。在中国没有办法，在其他国家言论自由，民主决策，什么主张都可以提，希望大多数人能够采用最合理、最有效的办法。但是中国不得不考虑政治上的意识形态问题。我们改革只能沿着最合理的路径进行，这对于中国社会来说是最有利的策略。
只要有可能我建议我们避免政治上的雷区，或者短期内不可能实行的事情。比如说土地制度的私有制，大家都看到公有制在中国的弊病，弊病已经显示的非常明显。但这是在中国目前不可能解决的问题。我确实觉得土地所有权问题并不是实质性最根本的问题。土地所有权有没有可能被虚化？当然可能被虚化，我们的土地所有权早已经被虚化，任何公有制产权都是比较虚化的东西。有没有可能100%虚化？我觉得没有理由不把它100%虚化，完全有可能。我们所说的土地所有权无非包括各种途径使用权的总称，是个名义。当然在私有制国家可以实化，目前我们国家，公有制，或者集体所有，本质上两者一致，都属于公有，而且这种公有已经产生了很大弊病，我们就必须虚化。我们前言就改了，我们是社会主义公有制国家，这究竟体现在什么地方？现在私营经济的GDP明显高于国有经济，这凭什么叫公有制。……毕竟我们的资源，包括学术资源都是非常有限的，我们要找个阻力最小的方向推进。
同时我们也可以看到，在中国即使你解决土地所有权问题，也不能解决中国社会比如关于征地很多实质性的问题。我这次刚从加拿大回来，让我感到震惊的是，加拿大土地所有权制度跟中国非常相似。在美国我学习过财产法，但是学得不好。我原来认为英美法中的绝对产权，在加拿大其实就是永久性的使用权，土地产权原先不知道是什么安排，我不知道英国是否与加拿大一样，但至少加拿大是这样，土地产权最终属于国王，或者属于英国女王。这多荒唐，名义上拥有加拿大的土地，即使获得土地永久使用权，比如我拥有这土地的使用权，结果我死了，没有留下遗嘱，也没有后代，这土地下一家出不去的时候，国家等于又收回，用我们的话说是没有土地私有权的国家，或者土地所有权被公有化的国家。
很有意思的是，加拿大是比较左的国家。简单讲是向最大多数人的根本利益这个角度，不是很重视少数人，宪法中不像美国宪法，没有征地补偿保证，但是因为有公民参与，还有文化上的影响。你看美国都是给予征地公正补偿，如果不给公正补偿，那么会鸡飞狗跳。因为种种原因，实施过程中还是落实宪法上的征地补偿。我想加拿大的经验对我们国家也有一种启发，从中也可以看到，真正规范我们土地征收征用行为，未必需要土地私有化，土地私有化我个人觉得固然能把事情变好一点，因为这个土地是你所有，我要拿走，但并不表明我不能拿。集体所有制说实话不是国家的，但现在农村发生了多少事，你说集体所有制本身有缺陷，村委会合着伙干的，但是在我们国家国强民弱情况下，即使把权给了人民，但是没有实质制度保护，未必能够很有效地保护自己的权利。所以没有必要在这个问题上有过多的纠葛。
在中国目前解决这些问题还是得坚持这么三个原则，一个是政府干预最小的原则。最突出的问题是城市化，在我们中国就变成了政府要征地。一位著名的经济学家告诉我说，他没有读过宪法，为什么呢？因为宪法规定了两套土地二元制度，农村是集体，城市是国有，从集体变国有，行政规划中讲了，这地原先是集体，现在改为国有，政府把它买过来，不是征地吗，农村变为城市土地，一定要经过征收，我也没有话说。这种看法也不能说它错，这可以是对宪法顺理成章的解读，但是我告诉他，这不是唯一的解读，这很宽泛的。宪法并没有说农村土地变为城市土地一定要经过征收，这是《土地管理法》的事情。可能有相当一部分人都把全部的错归结为宪法这两套体制，也许可以变，但可能是更糟糕的变法。不能说谁糟糕，是同样糟糕，我的看法是任何一种产权，今后可以把它往国有化方向，变成一元化，这可能是更加糟糕的改变方向。但是你把它变成私有制也不可能，你只有弱化它的影响。确实是宪法规定两种所有制，为什么把征收给补进去呢，为什么不能说，土地使用权性质从农村变成城市，这本身就是非常成问题的划分。种庄稼养猪就是农村，城市就是钢筋水泥建设，有时候可以说的通，有时候说不通。过去为什么弱化它的区别，我非常赞成沈教授他们强调的平等地位，索性不要提城市和农村土地的区别，根本没有意义。如果凸显它的意义，就变成我们绕不开的环节，就是修宪，宪法在中国就是经常修的，但是这条修改的可能性非常小，难度非常大。
我们怎么办呢？从农村土地变为城市化土地，没有必要经过征收，开发商愿意去买，农民愿意卖，就可以完成这种交易。当然这就涉及到一个问题，政府要不要审批，我个人在没有弄清楚的情况下，我觉得中国要不要维持按18亿亩耕地的红线，可能还有所必要。要取消了，这件事情的影响非常深远，我们不知道最后会有什么后果。从自由主义经济学家的观点来说，不需要审批，通过国际自由市场。像杨俊锋也提到，世界上主要粮食危机不是因为自由市场造成的，是因为管制造成的，这些观点都有道理，但是在中国是不是确实会如其所预期的那样我不知道，至少我们可以把目前只有征收的很糊涂的观念弱化为审批，审批不是征收，审批只是批准，批准过程当然也可以有一些手脚，比如可以不批，可以利用审批进行贪污贿赂，但是比主动进行征收，作为利益主体更好。
我们要确立一个原则，那就是市场主导而不是政府主导。改革开放30年了，到今天又变成了国进民退，这是什么事。我也发表过一篇文章，要确立市场定位，绝大多数的事情能通过私人自愿交易完成的就通过私人交易完成，政府不要干预，或者把干预降低到最小。对于公共利益的界定，政府什么时候可以插手一定要有公共利益。但公共利益怎么界定，干预最小原则要求界定的一定要比较狭窄。我原先不看好这种界定，我觉得这种界定在中国没有用。我现在也可以做个让步，这两方不是排斥的，我强调公共参与，公民一定要介入谈判，这就是我说的第二条原则。有可能的话能决定到底什么是公共利益。但是这两者我想并不冲突，如果你有规定也会给公民参与有好处，变成有法可依，有具体的依据作为谈判砝码。
这个条例表面看限制得很狭窄，像政府用地很明确，有些我看不可能做得很明确，尤其是公益性的事情，除了纯粹盈利性的商场之外，这类商场当然有，我看中国征地也不全然是商场，在农村城市征地的目的至少跟这些东西扯上边。公共利益必然是弹性很大的概念，最后一定要有公民去参与，公民怎么参与呢？就涉及到现在条例征求意见稿中的一个很大问题，它要求公告，公告一个是征收的目的，征收的范围在什么地方，征收准备实施的时间，这其实是不能解决问题的，一定要把补偿问题放进去。你说决定征收的时候要决定补偿，看起来是两个阶段，其实是联结在一起的。你说拆迁户关心什么？我管你用什么，反正我的房子拆了，你建学校也行，高速公路也行，他们最关心的是补偿标准，你现在不把补偿标准放进去，让他们论证什么，所以论证时一定要把补偿放进去，而且补偿和征收两者是紧密联系在一起的。
其实征收过程，刚才大家都发表了意见，有一些原则大家觉得没有完全明确，但是在我看来已经很清楚了。所谓的中国征收就是征购，以前不明确，包括宪法修正案，没有说明公正补偿，但是现在明确了就是公正补偿，就是大家所说的征购，这点上没有问题。问题在什么地方呢？有很多问题，为什么中国政府愿意征收，怎么让政府保持中立，不是利益相关者，唯一的办法就是让他变成市场主体，这个时候政府就要考虑掏腰包了，要进行利益成本分析，这是政府必须要考虑的问题。现在没有补偿机制，根本不需要考虑成本，想征哪一块就征哪一块，肯定出问题。
这个问题一定要在征收过程中放进去，因为补偿的标准往往会决定政府要不要征收，很可能最后发现，领导完全拍脑袋，以为几万可以搞定，结果成本远不止他想的，根本拿不下来，或者拿下必须要改，不能在二环征一块地，必须在六环征一块，这是性质不同的两个问题。
最后是公正补偿，就是我刚才说的征收征购的问题。从这条例来看，有几个亮点，其中之一确立了公平补偿的原则，我觉得今后在中国不会成为问题，包括农村。原则虽然简单，但是操作起来就复杂了，我也不懂，因为是经济学会计学的问题，涉及到很多细节。我们上次也讨论这个问题，一是中国缺乏土地市场，土地市场完全没有建立起来。二是缺乏中立的评估机构，我听说有很多家评估机构，但是这些评估机构都是吃地方政府的饭，地方政府让你在这营业，你得搞好关系，那么评估的时候你要与政府搞好关系。另外即使在体制上做的没有问题，这个问题本身很难解决。蔡教授刚才提到的，到底用什么标准，你说公正补偿，市价补偿，哪个市价，征收前的市价还是原用地的市价，还是征收后的市价，让农民获得全部利润，这个争论比较大。我采用比较折衷的模式，我认为对农村土地的增值完全给了农民可能也有失公正，完全不给他们也有失公正。最公正是这两者之间的某一个标准。
即使公正补偿相对比较确定的概念其实也是很模糊，尤其是在中国市场存在很多缺陷的时候，是弹性很大的概念。如何确定是比较公正的补偿，这需要谈判。有的专家认为，这件事情法院去管，比如经过国务院批准了，这个问题我本身没有谈，国务院按照什么条件去批准，你在法院即使受理了，按照什么标准说明国务院是违法还是合法，这本身是糊涂帐。首先要符合公共利益，可能还有关于耕地总量。关于城市规划，规划已经变为城市土地，政府就来征，但是你为什么把这土地变为城市土地，由谁说了算，现在大家都认为好像是正常发生的事情。我主张这几个过程，从规划开始到征收决定，到最后补偿，所有链条必须要有公民参与。如果没有公民参与，规划本身就不合适，把这变为城市，我本身不知道。所有原则中公民参与是最重要的原则，一定要提前到规划第一步当中。如果说可以做到这几方面，假定这些方面能够做得比较好，我相信最后中国的土地不需要私有化，也能够解决土地问题。如果说这方面解决不好，土地私有化也解决不了问题。
（六）自由讨论环节
盛洪：征购是按照市场价，有一种可能性，市场价不接受，就强制性（购买），自由交易是不能强制的。我不愿意卖，那么形成不了交易，这是自由交易与征购的区别，征购还是有强制性。比如政府征购和开发商自由地与农民进行交易，区别在这。
我谈一下总的想法，我们做了很多努力，从比较长的历史阶段来看我们比较有意义的。我们要善于理解很多人，包括我们的领导，包括国土资源部门，很多人确实在另外一个视角，这个视角是因为他们站的位置不一样。如果换个位置，或者有更多的信息，会有个判断。这些地方政府的官员他们觉得他们做了件非常好的事，伟大的事。上次参加一个会议，国土资源局局长基本把这当成中国经验说的，说这是优于美国。这是他的视角问题。
有两点，一定是如何让政府官员，立法机关的人，更多地了解土地制度带来的后果是什么。我跟他们有一个信息上的不对称，我认为现在是干柴烈火，要不好农民造反；他还认为优于美国政策，差距太大了。每年几万起事件，都被新闻管制压制住了。一个是信息要真的充分，这个东西怎么做得更好。
段军：大家把征收谈的边界超过了，1999年以前土地征收属于行政法的范畴，不属于民商法的研究范围，1999年后大家发现土地是很重要的资源，怎么不属于民商法的研究，纳入到民商法。但是行政法还排斥征收，为什么（有）征收特点和购买两个概念，土地所有权交易就这两种形式，征收很明显的特点是强制性，第二要有公共利益出发点的问题，第三要有公平合理的补偿价格，第四要有正当合理的程序。这是很明确的，世界各地都存在征收，说白了就是国有化的问题。只不过国外在征收这四个方面做得相当严格，美国几年再没有出现土地征收的事件。
公共利益做个表白是个进步，我认为是大大倒退，行政机关盖的房子还是公共利益了，那是倒退。还有旧城改造，在美国最高法院司法判例已经排除了，因为受益的是部分人，公共利益的边界是公共使用。
另外有个明确的补偿几个，要公平合理，但不是谈判的交易价格，有个强制性，价格怎么形成的？在我们国家出现的第三方形成价格，就是二奶型的评估机构，这能行吗，能不能让谈判价格形成。另外是合理程序的问题，补偿合理程序首先是我们说到的问题，征地的行政程序到最后的谈判程序，到听政程序，一直到最终确认程序。我们与土地权利人谈判，权利人是虚构的集体组织，由村委会主导的。我们土地征收现有的这条路已经走不通了。
收稿日期：2010-02-03
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