中国区域旅游合作问题研究——基于主体、领域和机制的分析，本文主要内容关键词为：中国论文,主体论文,机制论文,区域论文,领域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，旅游业崛起构成我国发展进程中一道亮丽的风景线，它已成为各省市竞相培育的重要经济增长点。在当前新的发展阶段上，旅游业要按照科学发展观的要求，转变增长方式并实现全面、协调和可持续的发展，就不能不进一步强化区域内及区域间优势互补和要素整合。为此，全面系统地分析我国区域旅游合作轨迹，实事求是地梳理区域旅游合作问题。审时度势地把握区域旅游合作方向，积极大胆地探索激活区域旅游合作的对策，具有十分重要的战略意义。
一、合作的轨迹与问题
无论从国际视野，还是从国内发展来看，旅游业都具有鲜明的区域性。这种区域性，既与资源、要素等旅游供给的区域性分布有关，也同旅游需求的区域性形成相联，空间上表现为向心的中心地理结构[1]。在市场经济条件下，区域旅游竞争是普遍的，但由于旅游资源禀赋的空间互补性、旅游活动的空间连续性以及区域文化内涵的相对一致性，正和博弈的区域旅游合作同样是必然的。改革开放以来，我国区域旅游合作的演进轨迹，大致呈现出以下的阶段性：一是1978—1991年，在入境旅游为主背景下的合作努力。二是1992—1999年，在国内旅游迅猛崛起背景下的合作努力。三是2000年迄今，在区域经济加速一体化背景下的合作努力。空间上，区域旅游合作总体上形成了“3＋5”的基本格局，即长三角、珠三角、环渤海三大区域旅游合作圈和西南、西北、东北、中原、华中五个区域旅游合作板块。但尽管我国各地推进区域旅游合作的努力已取得了可喜的成就，但进一步的发展仍然面临着一些突出的矛盾和问题。
（一）合作偏重于务虚，各自为政的局面尚未根本扭转。目前，许多地区都提出了加强区域旅游合作、打造“无障碍旅游区”的意愿和构想，但合作主要仍是重形式、重研讨、重宣言、重宣传，不少观念还停留在地区旅游行政管理层面上，缺乏具体的、可操作的、实实在在的政策、措施和手段[2]。 有些地方在旅游资源共享、旅游基础设施共享、旅游客源市场共享等方面，甚至出现“伪合作”倾向[3]。与普遍形成区域旅游合作共识的情形相对照，实际运作中各自为政问题依然存在。
（二）合作偏重于政府，旅游企业的积极性和主动性尚未发挥。区域旅游合作当然需要政府的努力，没有政府的介入和相关政策，合作就缺乏必要的基础和条件。但区域旅游合作还需要落实到旅游企业的行为上，只有政府的积极性而没有企业的积极性，合作是难以深入持久的。目前我国的区域旅游合作，基本上都是政府主导型的，企业定位不清晰和角色边缘化是一个突出的问题。许多旅游企业对区域合作采取了一种观望的态度，有些旅游企业虽碍于情面或迫于压力参与了区域合作活动，却往往缺乏自身的积极性、主动性和创造性。
（三）合作受制于现行体制和地方保护主义，领域和空间尚待拓展。行政区经济“壁垒”和地方保护主义的存在，分割了统一的市场，不仅限制了区域旅游竞争，而且也阻碍了区域旅游合作，两者均有损市场效率。例如，限制外地的旅游车辆进入本地景区，限制外地旅行社在本地开展业务，用对外歧视性的政策偏袒保护本地的旅游企业。例如，以“零团费”、“负团费”等手段争夺旅游客源，进行“两败俱伤”的恶性竞争。再例如，对区域性的旅游资源进行分割使用，造成资源的不合理配置和功能性、结构性、低水平的重复建设，使区域旅游产品缺乏整体的特色、区域旅游经济难以形成竞争的合力。
（四）合作缺乏有效的推进机制，利益关系尚待理顺。以行政力量来推动区域旅游经济的分工协作，提升区域旅游经济的整体形象，增进区域的整体利益并实现各地自身利益的扩张，是目前我国推进区域旅游合作的一种有效方法。但仅此是不够的。各地优势的互补或优势的叠加，一般会给各方都带来较“单打独斗”所能获得的更大利益；然而，由于资源禀赋、区位分工等条件的差异，各方所能获得的利益不可能完全一样。这种错综复杂的利益关系，单靠行政机制或主要依靠行政机制都是难以理顺的，必须以多种机制来共同协调。如果合作的行为缺乏有效的激励和约束，合作的利益得不到合理的分享和补偿，则区域旅游合作必将难以为继。
二、合作的主体、领域与机制
反思改革开放以来我国区域旅游合作的艰苦努力和突出问题，合作主体、领域和机制的模糊与缺损，一直是影响区域旅游合作广度与深度的一个重要原因。因此，把握我国区域旅游合作发展方向，理清合作发展思路，加快合作发展进程，必须对合作主体、领域和机制作进一步分析。
（一）区域旅游合作主体的界定
1.政府是区域旅游合作的重要主体。改革开放以来我国区域旅游合作演进轨迹表明，各级政府是推动这一进程的最重要力量。无论是旅游资源开发、旅游交通建设、旅游市场促销方面的合作，还是旅游信息服务、旅游人才培育方面的合作，都不乏各级政府活跃的身影，许多合作其实就是通过政府间的安排来进行的。政府是地方整体利益的代表和相对独立的行为主体，政府层面的合作是实现区域共同利益最大化的基础和保障。特别是在现行“垂直控制、财政分权、地方问责”的制度框架中，在复杂的竞争形势和强大的外部压力下，各级政府通过增进相互间的合作来共享区域旅游发展的收益，已成为一种明智的选择[4]。政府又是区域经济中最有效的调控主体，政府的决策和调控不仅对本地旅游经济的发展具有重大影响，而且也直接关系到跨行政区划、跨行政层级的利益协调。政府还是规范旅游市场和竞争秩序的主体，区域性制度障碍的清除，区域性旅游竞争行为的监管，区域性旅游发展环境的改善等，均有赖于各地政府的合作与联动。
2.企业和非政府组织同样是不可或缺的。政府是区域旅游合作的重要主体，却并非唯一主体。显然，区域旅游经济发展不是由单一主体或其单一行为所决定的，而是多种主体及其“合力”作用的结果。因此，广泛、深入的区域旅游合作，不能没有另两类主体——旅游企业和非政府旅游组织——的积极参与。企业是旅游经济的运行主体，是旅游产品和服务的生产者与提供者，也是区域旅游合作中不可或缺的重要力量。在市场经济条件下，一方面，大量旅游企业为适应竞争和追求效益，会不断优化配置自身的资源要素，在细化分工的基础上向专门化、专业化的方向演进。另一方面，一些已具规模的旅游企业，也会逐步在一定领域内形成系列化、集团化的扩张。这两种情况都要求旅游企业突破行政区划的界限而加强相互间的合作，从而在更大的空间范围内形成有机的旅游产业链。非政府组织同样是影响区域旅游发展与合作的一种重要力量，它既不同于政府，也不同于企业，而是连接两者的桥梁与纽带，是沟通协调各方关系、并提供相关服务的中介组织。在区域旅游合作中，非政府旅游组织在影响地方法规和政府决策方面，在加强行业自律和协调利益关系方面，在维护行业利益和竞争秩序方面，在促进信息交流和信息共享方面，在开展专业培训和咨询服务方面，在塑造旅游形象和旅游品牌方面等，都具有独特的、不容忽视的作用。
3.合作主体之间的关系。在区域旅游合作中，政府、旅游企业和非政府旅游组织是有机的组合，缺一不可。但三者之间关系如何，有的主张，政府是旅游开发的第一主体，旅游企业是第二主体[5]。有的则认为，必须形成一种市场主导的合作模式，让旅游企业而不是政府成为区域合作的主要推进力量[6]。我们认为， 在区域旅游合作中，政府、企业和非政府组织是三个不同层面上的合作主体。政府是规划、调控和规范层面上的合作主体，它们通过“协调、服务、监督、管理”，为区域旅游经济的发展营造良好的竞争秩序和发展环境。企业是旅游经济运行层面上的合作主体，它们通过资金、技术、人才、品牌等资源要素的区域性组合，实现自身利益的最大化。而非政府组织则往往是在政府失灵和市场失灵层面上的合作主体，它们致力于用非强制力的和非赢利性的方式，来破解区域旅游发展中一些市场和政府都无力顾及、或难以解决的问题。
这三个层面上的合作主体，在区域旅游发展的不同时点上，地位和作用不尽相同。一般而言，当潜在的区域旅游合作的收益无法在现有的制度安排内实现时，政府层面的合作是最为关键的；反之，则企业层面的合作往往具有更为重要的意义。换言之，当既定的制度条件下，合作利益难以实现或其帕累托改进难以有效时，政府及其合作往往具有主导性的作用；反之，则企业及其合作应成为推动区域旅游合作的基本力量。
（二）区域旅游合作领域的研判
区域旅游合作有着非常丰富的内容和十分广阔的领域，但政府、旅游企业和非政府旅游组织各自有效的活动领域，却往往是特定而有限的。成功的区域旅游合作，必须让不同的合作主体在各自有效的活动领域内充分地发挥各自的作用。从我国的合作实践和国际的成功经验来看，区域旅游合作所涉及的领域，主要可分为以下三大类：一是旅游基础设施和生态环境领域；二是旅游产品的生产和销售领域；三是相关制度、政策和行业规范领域。但在区域旅游合作中，不同的合作主体，其活动的有效领域往往有所差异。一般而言，政府的有效合作集中在旅游基础设施、生态环境和制度、政策、法规领域；企业的有效合作集中在旅游资源、客源的开发和旅游产品供给方面；而非政府旅游组织的有效合作则主要体现于协调利益关系和规范行业行为。显而易见，成功的区域旅游合作，需要不同的主体在各自有效的活动领域中充分发挥各自的作用。但事实上，这些作用是相互关联的。因而，区域旅游合作领域的拓展，往往有赖于某种帕累托改进。
（三）区域旅游合作机制的分析
无论在旅游区域内的竞争或旅游区域间的竞争中，还是在旅游企业间的竞争或旅游地政府间的竞争中，竞争机制的作用都是显而易见的。而区域旅游发展的合作机制，却相对比较复杂，有必要作进一步的梳理和分析。区域旅游合作的发展，是以下多种机制共同作用的结果：
1.行政推动机制。尽管不同的行政区域有着相对独立的经济利益，但它们在区域整体的框架下，在许多方面仍存在共同利益。因此，以行政的力量来推动区域分工协作，提升区域整体形象，在增进区域整体利益的同时实现各地自身利益的扩张，在国际和国内都是一种通行的做法。
2.市场调节机制。市场在资源配置和要素组合中的基础性作用，是促进区域旅游合作的重要推动力。换言之，市场机制的作用和利润最大化的动机，将驱使旅游企业突破行政区划的界限而开展相互间的合作，以横向的联合和纵向的兼并，来整合区域内的生产要素，提高专业化的分工协作水平，优化旅游产业的组织结构，形成区域性的资源有效配置的格局。
3.协商解决机制。以自愿协商和相互妥协的方式，来解决平等主体之间存在的各种矛盾和问题，也是推进区域旅游合作的一种有效机制。它可以依托正式的协商机构，也可以依托非正式的协商组织；可以是双边的，也可以是多边的；可以是低层次的，也可以是高层次的。行政的力量或市场的力量并不能解决区域旅游发展中所有的矛盾和问题，而在许多情况下磋商与协调却往往可以有效地沟通信息、化解矛盾、达成妥协、实现多赢。
4.法律保障机制。通过法律来规范区域旅游合作行为，特别是以惩罚性的制度安排来防范合作中的机会主义行为，是区域旅游合作健康发展的重要保障。它主要包括合作的法律运行机制、合作的法律规范机制和合作的法律惩戒机制。
5.人文融合机制。有效地利用地域相邻、人缘相亲、文化相通、交往历史悠久、联系源远流长等因素，来推进区域旅游合作的发展，具有潜移默化却不可忽视的影响。事实上，因地理位置而形成的地缘关系，因人口流动而形成的人际交往，因历史传统而形成的相互了解等，可以减少区域旅游合作的阻力，降低区域旅游合作成本，从而使得彼此的合作更易于达成，也更易于持久。
哪一种机制在区域旅游合作中具有主导性的作用呢？与合作主体的地位、作用相一致，推进区域旅游合作的主导机制，在发展的不同阶段上也不尽相同。在我国，这种主导机制的总体趋势，是由行政推动开始而向市场调节演进的。改革开放前期，在市场主体尚未发育成熟的情况下，为降低转轨的风险和成本，确保经济持续高速增长，政府对经济过程保持了多方面的积极干预，甚至直接替代部分市场决策，直接支配部分经济资源，直接参与部分经济建设等，这些都凸显并强化了行政推动机制在区域旅游合作中的作用。同时，由于市场体系尚未建立和健全，行政区域经济“壁垒”和地方保护主义普遍存在，因而生产要素难以实现自由流动和有效组合，旅游企业或非政府旅游组织的区域合作步履维艰。清除这些制度性障碍，改善区域旅游合作的发展环境，在很大程度上也有赖于行政性力量的推动。在这一发展阶段上，行政推动机制对区域旅游合作的发展显然有着举足轻重的影响。然而，随着市场经济体制框架的基本建立和旅游经济的迅猛发展，行政推动主导的矛盾和风险也逐步累积和反映出来。因此，当市场主体基本发育、市场体系基本形成、市场在资源配置中已发挥基础性作用时，市场调节机制就开始逐步取代行政推动机制而成为区域旅游合作的主导力量。当然，这并不意味着从此政府的行政推动在区域旅游合作中就无所作为了，而是需要政府进一步转变职能，切实在规划、调控和规范层面上发挥积极作用，通过“协调、服务、监督、管理”不断为区域旅游合作营造良好的发展环境。
三、推进合作的方向
“十一五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，也是旅游业发展的黄金时期，要保持旅游经济较快的增长速度，不断提升其增长的质量和效益，为2020年实现世界旅游强国的目标奠定坚实的基础，就必须进一步扩大和深化区域旅游合作，走优化整合之路，走协调发展之路。新时期推进我国区域旅游合作的发展，需着重把握以下战略方向：
（一）健全三大主体，形成多元合力
拓展我国区域旅游合作的广度和深度，必须扭转目前主体缺损或畸轻畸重的局面，建构政府、旅游企业和非政府旅游组织“三位一体”的合作主体，形成区域性的多元互动的合力。政府要归位，按照深化改革的要求，适应WTO规则， 切实把政府职能转变到提供服务和营造环境上来，转变到注重社会管理和公共产品上来，致力于为旅游企业提供良好的竞争秩序和发展环境，为非政府旅游组织的发育创造有利的条件；企业要到位，作为投资主体、运营主体、利益主体和风险主体的旅游企业，是推进区域经济合作的重要引擎。必须进一步确立企业在区域旅游合作中的主体地位，清除一切有碍于要素自由流动和企业自主决策的羁绊，激励旅游企业通过横向联合和纵向兼并，通过企业内部或企业之间的地域分工，通过同类企业或不同类企业间的合作等，构造纵横交错的合作体系，实现资源、资金、技术、人才、管理等方面的优势互补；非政府组织要补位，“十一五”时期，必须确认其应有地位，赋予其相应的职能和权限，放手发展区域性的旅游行业协会等非政府组织；必须扭转现有旅游行业协会等的行政化倾向，维护企业的利益，取得企业的支持；必须使之真正担负起行业服务、行业自律、行业代表和行业协调的职能，成为联系政府与旅游企业的桥梁和纽带，成为区域旅游合作不可或缺的推动力。
（二）转换主导机制，增强共赢激励
面对我国旅游业的黄金发展期和矛盾突显期，区域旅游合作的进一步深化，必须与主体的多元化相适应，遵循市场规律，协调利益关系，强化激励约束，促成互利共赢。改革开放以来，我国的区域旅游合作形成了自上而下、行政推动的主导机制，也取得了令人瞩目的成效。但目前看来，合作效率在逐渐衰减，负面影响在逐步显现。进一步推动区域旅游合作，必须实现由行政主导机制向市场主导机制的转换，通过“看不见的手”来驱使旅游企业突破行政区划开展更广泛的分工与合作。在市场主导的基础上，区域旅游合作必须注重平等的、旨在增进共同利益的协商制度，建立多形式、多层次的协商机构，扩大协商范围，充实协商内容，规范协商程序。由于区域旅游合作是一种互动行为，而互动的基本条件，是存在着对合作行为的激励和对非合作行为的约束。为此，在诚实守信的道德规范之外，还需要作出一些制度安排，规定合作各方的权利义务，体现机会均等、利益分享和公平竞争的原则；对参与区域旅游分工合作而为全局利益损失局部利益等情况，给予合理的补偿；对违反区域旅游合作规则的行为追究经济及其它方面的责任，严厉惩罚合作中的机会主义行为。
（三）拓宽合作领域，延伸产业链系
单一主体（无论政府、企业或非政府组织）和单一机制（无论行政机制、市场机制或其它机制），都不可能在所有领域实现资源的有效配置。而主体多元化和机制多样化，则为区域旅游合作向宽领域、大范围、多层次方向的推进，提供了可能。
必须努力实现资源的共享和客源的互送，在更大的范围内进一步整合旅游资源，联合招商引资，共同规划建设，开放旅游市场，携手宣传促销，并在此基础上，将区域旅游合作的领域逐步向旅游基础设施、旅游连锁经营、旅游行业标准、旅游信息平台、旅游专业人才、旅游生态环境和旅游结算、投诉体系等领域全方位地拓展。必须不仅发展横向的“同业联动”，同时也推进纵向的“交叉联动”，形成覆盖主流旅游产品的精品线路，构造区域旅游整体的形象和品牌。
（四）优化空间结构，互动区内区际
空间距离和空间关系对区域旅游合作的影响，尽管不是决定性的，却也不可忽视。因此，进一步深化区域旅游合作，必须立足区内合作，改善区际关系，优化空间形态，形成合理布局。
我国区域旅游合作的发展，需要根据旅游资源的分布特点和旅游交通的时距状况，以旅游承载力强大的若干城市或旅游吸引力强大的若干景区为核心，进一步构造一种圈层式合作的空间结构，进而逐步形成以内圈带动外圈、圈内辐射圈外的发展格局。长三角、珠三角、环渤海三大跨省的旅游合作圈和西南、西北、东北、中原、华中地区五个跨省的旅游合作板块，除应进一步整合区内资源、互补区内优势、增强竞争合力之外，还必须加强彼此之间的协调与合作，形成一种互为资源、互为市场、互动共进的空间网络构架，并积极参与国际分工合作，从更大的范围、更广阔的空间尺度上来整合资源要素，共享客源市场。