农村税费改革：进程、矛盾与对策——对临沂市的调查与分析，本文主要内容关键词为：临沂市论文,对策论文,农村税费改革论文,进程论文,矛盾论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村税费改革是我国农村继实行土地改革、家庭联产承包责任制之后的又一次重大制度变革，在某种程度上也可以说是又一场革命，旨在按照市场经济的发展要求，调整和规范国家、集体和农民之间的分配关系，减轻农民负担，促进农民收入增长，农业健康发展，农村社会稳定。2003年7月，我们选择了山东农业、农村、农民规模的典型——临沂市，赴兰山、罗庄、河东、费县、莒南等区县，就农村税费改革问题进行了专题调查研究。本文即以调查为基础，总结农村税费改革的成效，分析农村税费改革尤其是今年新的改革措施推出后的矛盾和问题，探讨化解矛盾和问题的对策。
一、临沂市农村税费改革进程
（一）临沂市农村税费改革概况
临沂市是一个典型的农业大市。它下辖三区九县，总面积1.72万平方公里，总人口（2001年）1005.25万人。该市2001年国内生产总值为623.15亿元，占山东省总量的6.60％，一二三产业增加值比例为18.7：47.7：33.6，与山东省14.4：49.3：36.3的水平相比，二三产业比例较低，第一产业比例明显较高；农业增加值116.78亿元，占山东省农业增加值的8.59％；农业从业人口820.74万人，占临沂市总人口的81.65％，占山东省农业人口的12.61％；农业总产值206.63亿元，是山东省的8.42％，其中农林牧渔比例为63.40：6.24：27.78：2.58，与山东省57.11：1.92：26.68：14.29的比例相比，种植业和林业比重突出，而渔业比重很小。因此，推行农村税费改革对临沂市农业的长期健康发展、农民收入稳步增长、农村社会稳定尤为重要，分析临沂市农村税费改革的进程对于研究整个山东省乃至全国的农村税费改革也是十分有益的。
临沂市农村税费改革的历程大体可以分为两个阶段。
1.改革推行阶段（2002年6月—2003年7月）
自2002年6月开始，临沂市依据中央和山东省制定的关于农村税费改革（试点）的指导思想和基本原则，在广大农村推行税费改革。改革的主要内容是“三取消、两调整、一改革”，具体包括：（1）取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费、政府性基金和集资项目。其中，原由乡统筹开支的乡村两级九年制义务教育支出，由县、乡财政预算安排；民兵训练支出由县级财政预算安排；计划生育、优抚支出由乡级财政预算安排；乡村道路建设和维护费用不再固定向农民收取，由村民会议民主协商自行解决。（2）取消屠宰税，随屠宰税附征的其他项目一并取消。（3）三年内逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工（“两工”）。（4）调整农业税政策。根据核实的农业税计税土地面积、常年产量和计税价格确定农业税税基，调整农业税税率，改进农业税征收方式。（5）调整农业特产税政策。按照农业税和农业特产税不重复交叉征收以及农业特产税税负略高于农业税税负的要求，逐步减少应税项目、合并征税环节、调整适用税率。（6）改革村提留征收使用办法。原由农民按人均上缴的村级提留，改按新的农业税和农业特产税附加的形式收取，附加比例分别为正税的40％和10％—20％，附加资金乡管村用。
为保证改革的顺利进行，临沂市和各区县在这一阶段主要做了以下几方面的工作：
第一，核实计税面积。计税面积的多少直接决定着农民负担水平的高低，因此，核实计税面积是农村税费改革中一项重要的基础性工作，它关系到改革能否顺利进行。为此，临沂市各区县都以农村第二轮土地承包合同为参照，重新核实了计税面积。譬如，临沂市河东区平原面积大，灌溉条件好，自然条件优越，农业人口54万，占全区人口的89.8％，农业税收1160万元，占全区财政收入的9.8％，是个典型的农业区。在具体核实计税土地面积中，首先，由区和各乡镇人员组成的工作小组深入农村田间地头，对土地进行逐块丈量，仔细界定公路占地、企业占地、遮荫地、生产性路沟渠、无固定收益地等容易引发争议的地块，为彻底解决“有地无税、有税无地”问题提供良好的基础条件。其次，根据临沂市提出的“三个100％”（即计税面积100％丈量，丈量结果100％张榜公布，100％让群众满意）的工作目标，在丈量工作完成后向村民张榜公布，对已经丈量但又发生变化以及农民有异议的土地，重新丈量核实后予以公布，让农民满意。再次，确定全部计税土地面积。通过丈量将以往隐瞒不报、漏报、少报以及村集体超标机动地等全部核实，共清理出4万多亩未登记在册的土地，张榜公布村民无异议之后，确定全部计税土地面积。又如，费县大田庄乡——一个典型的山区乡镇，拥有2.1万人口，20630亩耕地，粮食作物较少，以林果业为主，农业税收是乡级主要收入来源，2002年全乡农业特产税和农业税收占其全部财政收入的77％。该乡在核实计税面积时，同样也是深入田间，大到连片平原，小至不足一厘，逐块丈量，确实难以丈量的小块不规则地块直接核实果树数目，张榜公布村民无异议后进行登记造册，为每户设立明细账，详细列示该户拥有的果树数目、位置、等级等情况，为据实征收奠定良好基础。
第二，确定常年产量。计税面积核实后，确定常年产量就成为农村税费改革的关键。根据税费改革的政策规定，各级计税常年产量按各地1994—1998年主要农作物5年平均产量和规定的比例折算为标准粮后核定。临沂市在具体操作时，一般都是由区县下达参考意见，具体由乡镇在综合考虑本地生产条件和产量、保证乡村基层政权正常运转以及减轻农民负担等因素后，本着不高于实际产量的原则，确定各地的常年产量，并向村民张榜公布，村民无异议后上报备案。在调查的区县中，地处平原以水稻生产为主的河东区的平均常年产量定为696公斤，地处山区林果业发达但工商业相对落后，财政对农业依存度高的费县和莒南分别定为744公斤和823公斤。
第三，落实符合规定的减免政策。任何改革措施的出台，必须配有相应的救济政策，这是保证改革能够顺利推行的重要条件。税费改革后，临沂市出台了对农业税收“轻灾少减、重灾多减、特重全免、分级负担”的灾歉减免政策，一个乡镇部分村庄受灾的，减免资金由县乡财政负担，整个或多个乡镇受灾的，减免资金由市县财政分担，整个县或多个县受灾的，减免资金由省市财政负担。同时还继续保留社会困难减免和鼓励生产性减免的政策。对农村中的烈属、残废军人、老复员军人，给予减免农业税收照顾，对农村中的特困户、丧失劳动能力的残疾人，可适当减免农业税收，对70岁以上的老年人，免征新增农业税收及附加。对依法开垦荒地、荒滩所得的收入、农业科研院所用于农业实验所取得的收入以及滩区、库区、湖区和高坡度山区的贫困农民的农业收入，在一定时期内减免农业税收。具体实施时，各区县乡镇对于符合规定的减免对象一律张榜公布，并明确说明享受减免的原因及具体数额，接受村民监督。
第四，建立健全农业税收征管制度。新的农业税收制度出台以后，各地纷纷按照法制化、规范化的要求，逐步建立了相应的征收管理制度。费县大田庄乡作为临沂市农村税费改革的样板乡镇，其科学规范的农业税收征管制度对于保证依法治税起到了重要作用，值得借鉴。一是实行纳税登记制度。以户为单位核实登记其计税面积、常年产量和适用税率等基本要素，编制纳税清册，发放纳税证，经农民签字后作为纳税依据。二是合理确定纳税期限。根据本地自然条件和耕种习惯，确定农业税收的夏征期不少于30天，秋征期不少于60天。三是实行纳税通知制度和“定时间、定地点、定税额”的“三定”征收办法。农业税收开征前，提前10天向农民送达农业税和农业特产税的纳税通知书，明确计税依据、应纳税额、纳税期限和纳税地点。四是健全农业税收队伍。设立农税所，建立农业税征收服务大厅，由农税征管人员直接征收。五是完善农民负担监督机制。向农民颁发“一证两卡”，即农民纳税证、农村公益金核定卡、农民负担监督卡，农民只负担这些证卡上所明确规定的项目和具体数额，对于证卡以外的负担项目，农民可拒绝缴纳或向上级政府反映。
第五，严格乡村公益事业金的收取和管理。税费改革政策规定，对不承包土地或承包土地明显少于当地人均水平，并从事工商业活动或专门从事养殖业、农业特产品生产的农村居民，在确保明显减负的前提下，参照改革后种地农民的负担情况，向其收取一定数额的乡村公益事业金，用于农村集体公益事业的发展，每人每年不超过90元。税费改革前，多数乡镇的“三提五统”是按人均标准收取，改革后新的农业税制主要是按计税面积和常年产量计算，而这部分农民由于拥有很少或没有土地而缴纳较少或甚至不缴纳农业税收，税负水平较低，却仍享受着乡村公益设施等公共品所带来的效用，因此，为体现“均衡减负”和“权利义务对等”的原则，需要对这部分农民征收一定的乡村公益事业金。调查中，笔者发现，乡村公益事业金的收取对象，主要分为五种情况，一是长期生活居住在农村，没有承包集体土地，也不直接从事农业生产，改革前承担“三提五统”的农村居民；二是只承包少量口粮田，同时又从事工商业活动或养殖业的农村居民；三是因客观原因，占有耕种土地明显少于当地人均水平的村庄或乡镇的农民；四是专门从事农业特产品生产的农民；五是在农村居住、改革前承担“三提五统”的非农业户口居民。2002年，河东区、费县、莒南县分别收取乡村公益事业金596万元、1640万元、892万元。各区县明确规定，乡村公益事业金主要用于村集体公益事业的发展，如乡村道路、人畜吃水设施、敬老院、植树造林等村集体公益事业的建设和维护；对于一些务工经商人员较多、人均耕地较少的乡镇，可适当集中部分资金用于发展乡镇公益事业，但不得用于平衡乡镇财政预算和政府其他公共支出。
第六，明确“一事一议”的范围和程序。农村税费改革后，村集体兴办生产公益事业所需资金和劳务，不再固定向农民收取，而采取“一事一议”的办法解决，由村民大会和村民代表会议讨论决定。对“一事一议”的范围，临沂市将其明确界定为“与村民生活、生产密切相关的，必须由村里统一组织兴办的农田水利设施、人畜吃水设施、村庄道路建设、植树造林工程等全村村民直接或间接受益的生产公益性设施和项目”。除此之外，任何单位和个人都不能以“一事一议”的名义向农民集资、收费，让农民无偿提供劳务。同时，临沂市还详细规定了“一事一议”筹资筹劳的程序，村级组织根据实际需要和群众要求提出并编制项目预算草案，提交村民大会和村民代表会议讨论通过，并做出决定；村级组织将筹资筹劳决定报乡镇经管部门审核，乡镇政府批准，并报县级农民负担监督管理部门备案；乡镇经管部门将批准的筹资筹劳项目、标准填写到农民负担监督卡上，并张榜公布；村级组织依批准的筹资筹劳项目，向农民收缴资金，安排出工；村级组织向出资、出劳的农民开具筹资收据和用工凭证。
第七，推进乡村教育布局调整和乡镇合并。为缓解教育支出对乡镇财政的压力，提高教育质量，各区县都积极进行了乡村教育布局的调整，优化教育资源配置。一是按照“小学就近入学、初中相对集中”的原则，合理规划和调整学校布局。初中学校的布局主要依人口数量多少而定，一般而言，5万人口以上的乡镇可设1—2所初中，5万人口以下的乡镇设1所初中，10万人口以上的乡镇设3所初中。小学的设置主要考虑乡镇的面积、地理特点和交通条件，在方便儿童少年入学接受义务教育的前提下，尽量减少小学数量，将小学生的走读半径控制在2公里以内。经过调整，临沂市的中小学数量从3055所减为2590所，减少了15.22％。二是按照中央和省中小学教职工编制新标准，结合当地生源状况，重新核定教职工编制，按规定比例配备人员。三是深化教师人事制度改革，实行教师资格制度和全员聘用制，清退不合格教师和代课教师，同时通过公开招聘人员，逐步提高教师队伍素质。同时，为提高行政效率，降低运行成本，各区县还推行了乡镇合并工作，按照保证政权正常运转和方便百姓的原则，一方面将那些规模较小、交通便利的乡镇进行合并，另一方面积极进行机构精简和人员调整工作，全市乡镇数从252个减为180个，减幅达28.57％。
2.深化改革阶段（2003年7月—）
农业特产税作为农业税的一个税目是主要针对经济作物征收的，旨在保护和促进粮食生产。单独设立这一税目和较高税率征收，在粮食匮乏问题突出的条件下无疑是必要的，但目前已是事过境迁，粮食供求总量基本平衡，粮食价格长期低迷，农民增收困难，农业特产税的征收使调整农业产业结构增加收入的相当一部分归于地方政府而不是农民，不利于发挥农民在农业产业结构转换中的主动性，不利于增加农民收入。而乡村公益事业金的征收，对均衡不同从业农民负担、确保乡村组织正常运转发挥了一定的作用，但是在实际征收中，一些地方出现了扩大化、“一刀切”等现象，引起群众不满，影响了改革的顺利进行。为此，山东省根据中央要求，并立足农业特产大省实际，决定全面停征乡村公益事业金，2003—2004两年内逐步取消农业特产税。
自2003年7月开始，临沂市农村税费改革进入深化改革阶段。根据中央和山东省要求，临沂市决定在全省率先于2003年内全部取消乡村公益事业金和农业特产税，对于原来征收农业特产税中符合农业税征收条件的改征农业税。
（二）临沂市农村税费改革的效应分析
1.收入效应（减负效应）：减轻了农民负担，增加了农民收入
图1所示是改革开放以来临沂市农民人均纯收入增长状况。从中可见，1978年以来，临沂市农民人均纯收入的增长呈波浪形，大致可分为四个阶段。（1）大幅增长阶段（1978—1983年）。家庭联产承包责任制的推行大大解放了农村生产力，农业连年丰收，政府支付大量财政补贴，维持了较高的农产品收购价格，促进了农民收入的增长。这一阶段临沂市农民收入年均增幅都在10％以上；（2）波动增长阶段（1984—1992）。随着农业产量的增长，供求缺口逐步缩小，农业生产资料价格上升，农产品的生产成本增加，而农业政策效力开始递减，这一阶段收入增长幅度波动较大，高时1988年达到21.89％，低时1990为-2.08％；（3）高速增长阶段（1993—1996）。农业产业结构的调整给农民增收开辟了一条新路，务工经商农民增多，收入增长较快，增幅年均都在18％以上；（4）低速增长阶段（1997—）。这一阶段农民人均纯收入的增长速度缓慢，年均在9％以下，最低时2000年达到3.84％，其原因除了农产品市场基本饱和、农业生产率低下、产品竞争力不强、农业劳动力转出速度不高等因素外，农民负担重一直是影响农民收入增长的障碍之一。从表1和图1中也可以看出，尽管1997年以来农民人均政策内负担额都在其收入的5％左右，但其增长速度大大快于农民人均纯收入的增长速度，1997年为0.33％，2001年则达到27.76％，此外还有不规范的政策外负担。沉重的农民负担不仅直接减少了农民的劳动净收入，而且严重影响了农民的生产积极性，减少了农民进行农业投资的动力，从而影响农业的发展和农民收入的长期稳定增长。
表1 1977年以来临沂市农民人均纯收入及农民负担情况
注：*指国家政策内农民负担，包括农民缴纳的税款和集体的提留和摊派。
图1 1978-2002年临沂市农民人均收入和人均负担增长情况
农村税费改革减轻了农民负担。据统计，改革后临沂市农民负担总额7.58亿元，人均87元，与税费改革前比较，政策内农民负担减轻4.2亿元、人均减负48.1元，减负比例为35.6％。笔者调查的河东区、费县、莒南县政策内人均减负38元、37.28元、60元，减负比例分别为29.9％、24.69％、26.3％。从短期看，农村税费改革的收入效应表现为减轻的农民负担直接转化为农民的可支配收入，增加农民收入；从长期看，农民负担的减轻刺激了农民的生产积极性，农业投资逐渐增加，农民消费需求有效启动，农业稳步发展，农民收入有可能稳定增长。
2.规范效应：规范了农村分配秩序
规范效应表现在两个方面。其一，规范了农民负担。实行农村税费改革以前，农民负担项目繁多，内容复杂，仅国家政策内允许的就有农业税（含农业特产税）、屠宰税以及“三提五统”等，此外还有实际上造成农民负担沉重的政策以外的各种隐性集资、摊派等。正是这些政策外的各种收费扰乱了正常的农村分配秩序，影响了农民收入的正常增长，不利于农业的健康发展。第一阶段税费改革以后，农民负担项目逐渐得到规范和减少，只有农业税（含农业特产税）、乡村公益事业金和“一事一议”（2003年以后取消农业特产税和乡村公益事业金）；负担标准和数额更加公开公平和确实，征收标准更为客观实际，计税面积的核实、常年产量的核定、减免的对象和数额等都向农民张榜公布，农民负担的具体数额都详细登记在农民的纳税证上，农民只负担纳税证上的内容；征管制度也更为规范科学，纳税登记制度、纳税通知制度逐渐完善，农税服务大厅成为纳税的主要地点，农税人员专职负责征收，乡村干部不得直接征收税款。规范税收负担，凭证纳税，规范征管，得到了农民的普遍拥护。
其二，规范了政府行为。税费改革前，政府行为随意性较大，预算约束较软，以支定收，当正常的收入来源不能满足支出需要时，往往通过集资、摊派等非正常途径筹集收入，增加农民负担。这也是许多地方干群关系紧张，社会不稳定的主要原因。税费改革后，税收成为地方政府的主要收入来源，税收之外的任何收费都将受到农民和上级机关的监督，因此，地方政府再也不能随意向农民进行摊派收费，其行为得到了有效的规范和约束。政府行为的规范给农民吃了一颗定心丸。
3.预算效应：乡级财政减收，收支矛盾加剧
农村税费改革在减轻农民负担的同时也给基层财政收入带来减收因素，对一些以农业税收为主要收入来源的纯农业区县乡镇影响更大，2003年取消农业特产税和乡村公益金后，乡镇财政收支矛盾陡然加剧。譬如费县，其辖区内有平原、丘陵、山区和库区，农业自然条件较差，工业由于历史上有点基础稍显发达，第三产业和农业落后。2002年全县GDP56.2亿元，其中一二三产业增加值的比例为24.2：50.3：25.5；全县农业税及附加收入6472万元，农业特产税及附加收入719万元，乡村公益金收入1640万元，耕地占用税收入256万元，契税收入262万元。如按照政策规定取消农业特产税和乡村公益事业金，那么2003年该县财政将减收近2000万元，影响较大。又如，莒南县是一个纯农业县，该县近年来实施“双增工程”，（注：“双增工程”1998年由山东省财政厅开展，即通过对部分县给予资金支持从而推动农业产业结构调整，促进农民增收，财政增长。）大力推进农业产业结构调整，现主要以农业、林果业、种植业、养殖业为主，农作物与经济作物的比例为4∶6，1998年被评为“双增工程”示范县。但税费改革后，其财政收入受到较大的冲击。2001年全县仅屠宰税收入就有1083万元，2002年推行税费改革取消屠宰税对其财政收入产生了一定的影响；2002年全县农业特产税收入2943万元，该税附加441万元，乡村公益事业金892万元，但根据规定，2003年取消这两项收入，这对其财政平衡无疑是雪上加霜，即使部分原来征收农业特产税的农作物改征农业税能补偿一部分，（注：根据规定，取消农业特产税后，符合农业税征收条件的改征农业税，而农业税的税率最高不超过6％，远低于农业特产税的税率，所以改征农业税后仅能补偿很少一部分。）也只能是杯水车薪。
4.结构效应（资源配置效应）：农业产业结构调整主体由政府转为农民
1994年分税制改革后，农业特产税收成为乡镇财政的主要收入项目之一，由于其税率较高，且以农业特产品的实际收入为征收依据，成为乡镇财政收入中颇具增长潜力的来源，所以，乡镇政府为增加本级财政收入都有动力培植农业特产税税源，引导鼓励农民从事农业特产品的生产，因此，这一时期的农业产业结构调整属于政府推动型。农业产业结构调整固然成绩斐然，地方政府也因此而增收，但对农民来说，尽管农业特产品价格较高，但不断上升的种植成本和较重的农业特产税负，加之较大的市场风险，使得种植农业特产品的税后收益并不如预期的那么高。
2003年取消农业特产税后，农业产业结构调整带来的收益增量由政府和农民分享改为全部留给农民，这将增强农民根据市场供求状况自发调整农业产业结构的动力，农民将成为农业产业结构调整的真正主体，这预示着中国将进入以市场为导向、农民主动进行农业产业结构的调整时期。这种根本性变革无疑符合市场经济趋向。当然，让利于民的改革将结构调整的利益和权利归于农民并不能消除市场风险和自然风险，由于农民经营的分散性和信息的不完备，进行生产经营决策和防范化解风险都存在一些困难，需要政府发挥相应的作用以弥补这些缺陷。
5.民主效应：在一定程度上推动农村民主政治进程
一方面，农村税费改革过程体现了民主、公开和透明。农村税费改革过程也就是农村民主政治的过程，无论是计税土地面积的丈量核实，常年产量的核定、减免政策的落实，还是农民负担的监督等，都向农民张榜公示，农民有任何异议都可向本级和上级政府反映，并且反映都有回复。这就保证了农民的合法权益，减少了改革阻力，也使地方政府的行为纳入农民的监督范围。另一方面，“一事一议”的政策使得农民可以真正有机会表达自己对农村公共品的需求，并参与部分农村公共品供给的决定。根据政策规定，农民可自行决定与农民生产、生活密切相关、全体村民能直接或间接受益的一些乡村公益事业，如农田水利设施、乡村道路等。这在一定程度上为真正实现农村自治提供了条件，推进了农村民主政治进程。
二、农村税费改革中的矛盾和问题
推行农村税费改革，减轻了农民负担，规范了农村分配秩序，推进了民主政治，在一定程度上实现了改革的初衷，但也出现了一些新的矛盾和问题，其中最突出的表现在以下两个方面。
（一）农民减负与基层政权运转、重点事业建设的矛盾
如前所述，在农村税费改革的第一阶段，在减轻并规范农民负担的同时使县乡财政收入减少，第二阶段取消农业特产税和乡村公益事业金的政策又必将会对县乡财政收入产生新的更大的冲击。但县乡财政支出却具有一定的刚性，并没有减少的趋势，这就对基层政权的正常运转以及重点事业建设提出了挑战。
首先，保证义务教育经费存在困难。教育支出（其中主要是教师工资支出）一直是乡镇财政支出的主要部分。在笔者所调查的河东区郑旺镇、费县大田庄乡、费县新庄镇、莒南县文疃镇、莒南县洙边镇，教师人数分别为465人、217人、400人、497人、460人，分别占其全部财政供养人口的81.58％、69.77％、72.73％、79.27％、71.88％。按照税费改革政策规定，为优先确保教师工资的及时发放，乡镇教师工资由区县财政代发，在具体实施时各地都采取了上收财力的做法，即将乡镇所有财政收入都收到区县金库，优先保证县区财政代发教师工资，然后再将剩余返还乡镇。据统计，这样一来，仅教师工资这部分支出就占到乡镇财政支出的70％-80％左右。财力拮据时，延期发放教师工资、危房修缮不够及时在所难免。其次，行政支出不足以保证政权的正常运转。维持政权运转的费用包括人员经费、办公费、报刊订阅费、车辆燃修费、修缮费等等。尽管税费改革政策规定村级报刊订阅费每年不超过800元，主要用于保证党报党刊的订阅，但调查中发现，实际执行时各级政府机关、部门纷纷插手，向下级摊派其所办报刊，并将其作为考核业绩的指标之一，导致实际订阅费都超过800元的限额，给乡级财政支出带来不必要的负担。至于乡镇干部工资，调查中发现拖欠和低标准发放现象时有发生，拖欠少则二三个月，多则七八个月。大多数乡镇在支付了教师工资以后可支配财力所剩无几，维持正常运转只有依靠上级财政的转移支付。而有的乡镇即使加上上级财政的转移支付仍存在较大缺口，有的缺口多达300多万元。从“吃饭财政”变为“要饭财政”，重点事业建设更是无从谈起。再次，累积债务陈陈相因，自偿无望。目前偿债支出也是乡镇财政的另一主要支出项目。调查中笔者发现，几乎每个乡镇都或多或少地存在债务，多的高达1000多万元，少的也有100多万元。乡镇债务的成因多种多样，有农村合作基金会关闭之后转化而来的政府债务，部分乡镇为临时支付工资而向农村信用社的贷款，原乡镇企业所欠债务，为修建乡村重要基础设施的贷款，以及为改善教育条件修建教学楼的贷款等等。偿还债务近年来对乡镇财政已造成不小压力，税费改革后自有财力下降，转移支付不足以完全弥补收入减少，致使陈债难还，新债又添。
从表面看，这一矛盾的根源在于我国现行过于集中的财政体制，中央和省级财政集中了大部分财力，却将多数事权下放给省以下地方政府，形成事权下放与财力上收的矛盾，而与之配套的转移支付力度小，且不科学。但从根本上说，它是由我国农村公共品供给体制的不完善以及政府职能的划分不清所致。
1.财政体制过于集中，事权下放但财力上收，转移支付力度较小
近年我国的财政体制改革一直趋向于财力财权集中，在中央和地方的分配关系上越来越有利于中央和省级财政，省以下地方政府的财力逐渐被上收，（注：1994年分税制改革财力财权趋于集中之后，最近几年又实行了营业税收入的20％上缴省级财政，个人所得税收入增长的60％上缴中央，企业所得税收入增长的60％上缴中央，8％上缴省级财政。）但其承担的事权却并未相应减少。例如，税费改革取消了五项“乡统筹”收入，却未缩减相应的支出项目，其中，原由乡统筹开支的乡村两级九年制义务教育支出，由县、乡财政预算安排；民兵训练支出由县级财政预算安排；计划生育、优抚支出由乡级财政预算安排；乡村道路建设和维护费用不再固定向农民收取，由村民会议民主协商自行解决。实行税费改革已对县乡财政收入产生不利影响，在财力逐渐上收的情况下仍由县乡财政负担这些支出项目，必将对基层政府运行造成困难，其财政状况更是捉襟见肘。
为了顺利推动农村税费改革，中央对地方给予专项转移支付，但转移支付力度不够大，而且层层拨付的标准不尽科学。其一，转移支付的计算主要考虑各地土地、人口的数量以及财政困难程度，一定程度上造成了人为的不公平，土地多的乡镇税费改革后农业税收入会有所增加，而且因土地多又会增加转移支付数额，而土地少的乡镇改革后农业税收入减少，转移支付的数额也少。其二，目前的转移支付制度在许多方面“缺位”。比如农村义务教育，在人口流动越来越频繁的今天，主要由乡镇财政供给的农村义务教育的效益越来越多地外溢到其他地市、省份，却未得到相应的横向或纵向转移支付予以补偿，（注：根据笔者在莒南县的调查，2002年全县高考本科上线人数三千多人，这些大学毕业后再回到莒南县工作的很少，大都留在外地工作。）从而造成越是经济欠发达财力匮乏的乡镇，承担教育成本的压力越大，教育效益外溢越大，从而难以摆脱贫困的恶性循环。又比如，临沂市是革命老区，至今仍有一批老红军、老党员、老八路健在，他们对中国革命的胜利做出了贡献，对这些人员的优抚理应属于全国公共品范畴，由中央财政供给，但迄今由县乡村级承担了一部分，中央转移支付不足，以致造成了战争年代牺牲越多、对国家和人民贡献越大、和平时期当地财政负担越重的悖理结局。再比如乡村道路建设，从2003年到2005年，中央和山东省政府要求实施“村村通（柏油路）”工程。村与村之间的柏油路虽就其地理位置来说具有区域性，但一旦修建完成，与全国的交通干线构成整体交通网，将会产生明显的效益外溢。为保证工程顺利进行，中央根据地理位置和经济条件的不同分别给予不同标准的补助，其中，东部沿海地区每公里补助7万元，中部地区每公里补助14万元，西部地区每公里补助25万元。但在临沂每修建1公里的柏油路，柏油、路基石、沙、人工等成本约14—15万元，在县乡财力已经比较紧张的情况下，以不准向农民集资、不准动用“一事一议”为政策界限，致使基层政府难以实施。
2.农村公共品供给体制不完善，政府职能划分不清
公共品的供给方式主要有三种，即政府供给、市场供给和自愿供给。（樊丽明，2003）但在农村公共品的供给中，因农村市场经济不发达、农民收入水平普遍不高、农民居住分散消费难成规模等原因，限制了后两种供给方式的作用空间，所以，农村公共品以政府供给为主的状况有其存在的必然性和合理性。但目前政府供给公共品存在如下问题。
第一，农村公共品供给主体不明确，职责不清。我国现行的分级财政管理体制规定一级政府有一级财政，其中虽然详细划分了每级财政应有的财权，但却始终没有对事权进行科学清楚地划分，从而导致农村公共品供给主体不明确，职责不清。比如农村义务教育，原来我国实行的是“地方负责、分级管理”的体制，农村义务教育的供给主体是乡镇政府，税费改革后改为“以县为主，分级管理”，主体变成区县政府，但调查中发现，实际执行时并没有发生根本变化，农村教师工资上划至区县只是由区县财政代发，最终还是由乡镇来供给。
第二，“自上而下”的农村公共品供给决策程序没有改变，承担地方公共品供给大部分成本的农民少有机会直接表达自己的需求。农村税费改革前农村公共品供给的决策程序就是“自上而下”的上级政府主导型，这种决策程序极易导致制度外农村公共品供给，（注：制度外农村公共品供给主要是指地方政府通过法定的税收以外的渠道筹集资金以供给农村公共品，与之对应的制度内农村公共品供给主要是指以税收作为主要筹资渠道的农村公共品供给。）容易加重农民负担。农村税费改革后，虽取消了制度外农村公共品供给，但是“自上而下”的农村公共品供给决策程序依然没有改变，农村公共品供给的内容以及数量（如义务教育、卫生防疫、道路修建、行政管理等）大都由上级政府的文件规定，较少考虑农民对农村公共品需求的意愿。而根据政策规定，税费改革后农民虽可以对一些村级公共品实行“一事一议”，但这只是针对一些临时的或受益面较小的公共品适用，在大量的农村公共品供给中农民很难有机会直接表达自己的需求。由此造成农村公共品供求不平衡，如大型广场的建设、宽阔道路的修建等显性农村公共品供给过剩，农民目前更需要的农业科技推广、乡村卫生防疫等隐性农村公共品供给不足；短期见效的农村公共品供给较多，而对农业长期发展有利的农村公共品如小流域治理等供给不足。
第三，供给执行效率不高。税费改革后，尽管进行了乡镇合并和机构精简、人员调整，但调查中笔者发现，乡镇政权机构不少、效率不高的问题并没有多大改观。在笔者所调查的临沂市河东区郑旺镇、费县大田庄乡、费县新庄镇、莒南县文疃镇、莒南县洙边镇中，其行政事业人员数分别为112人、100人、150人、130人、180人。这不能不降低执行效率，加大行政支出，增加财政困难。
（二）总体减负与均衡减负的矛盾
农村税费改革一方面要求总体减负，即减轻农民的总体负担，并通过“费改税”使之法制化；另一方面要求按照负担能力原则进行均衡减负，以实现负担的“横向公平”和“纵向公平”。在调查中，笔者发现，税费改革从总体上减轻了农民负担，但也出现了负担不均衡现象。其一，就不同从业农民（注：根据农民从事行业的不同可以大体将农民分为七类群体，即农业劳动者群体、农民工群体、私营企业主群体、乡镇企业管理者群体、乡村管理者群体、农村专业技术群体和其他从业人员群体。但这里为了分析方便，将其简化为三种，即纯农户、半农户、非农户。根据政策规定，纯农户和半农户都要负担涉农税费，即农业税、农业特产税和乡村公益事业金，非农户则只需要乡村公益事业金。但2003年取消农业特产税和乡村公益事业金之后非农户就不再负担任何涉农的费用，而纯农户和半农户的负担基本不变或略有减轻。）的负担比较，非农户轻于半农户，半农户轻于纯农户。其二，就不同区县、不同地域以及不同乡镇农民的负担比较，区的农民负担轻于县，城郊地区轻于边远地区，平原、丘陵地区轻于库区和高坡度山区，经济发达乡镇轻于不发达乡镇，工业化乡镇轻于纯农业乡镇。
究其原因，在于不同农村人口的收入差异、财政“以支定收”的影响，以及新的农业税制本身的累退性。首先，从农民内部不同从业人员的构成来看，纯农户大都是一些缺乏技术特长、文化水平较低的农民，本来就比较贫困，再加上农业产业相对较低的收益，因此这部分人无论负担多少税收都显重；半农户则可以在农忙时节回家务农，农闲时节外出打工，通过从事第二、三产业取得一定的收入来补贴家用，负担相对较轻；而非农户则主要依靠从事工商业或其他行业，收入水平较高，负担最低。其次，从不同地区的横向比较来看，区、城郊地区、经济发达乡镇或工业化乡镇集中了大多数的二、三产业，而县、边远地区或纯农业乡镇则主要以农业为主，前者财政收入中工商税收收入比重较高，而后者以农业税收收入为主，对农业税收依赖程度的不同在一定程度上影响到了辖区内农民负担的水平。如，罗庄区工业化程度较高，工商税收收入比重大，农民负担较轻，2002年农民人均负担80元，（注：罗庄区部分乡镇由于其工业经济较为发达，早在税费改革前就已取消了“三提五统”，农民直接负担很轻，税费改革后，由于按照计税面积和常年产量征收农业税，这些地区的农民负担反而较改革前重了些。）而莒南县则是一个纯农业县，其财政收入主要依靠农业税收，农民负担相对较重，2002年农民人均负担108元。最后，从不同收入水平的农民来看，由于农村新税制在取消各种收费的同时提高了农业税税率，以农业收入为主的收入较低者更容易受新税制提高农业税率的负面影响。而收入较高的人群从税费改革中受益更大。
因此，提高农民整体，特别是农村中低收入群体的收入水平是目前现阶段农村工作的重点和首要任务。而农村税费改革过程中暴露出来的某些政策疏漏和执行偏差，也需在实践中不断加以改进。
三、深化农村税费改革，解决“三农”问题的对策思路
上述矛盾和问题并不是孤立的，探寻化解这些矛盾的途径也必须从农业发展、农民增收和农村稳定的全局以及农村公共品供给等方面着眼着手。
（一）发挥政府作用，促进农业发展
农村税费改革的直接目的是减轻农民负担，增加农民收入，但由于农村税费改革仅是对现有农村收入制度的一种调整，是把农民收入中本应属于农民的那部分以法律形式归还给农民，因此，效应有限。要想增加农民收入，必须着眼于整个农业的发展，只有农业发展了，农民收入才能真正得到稳步增长，农业税收也会相应增长。
但农业是一个弱势产业，受自然条件影响较大，收益率较二、三产业低，加之目前我国大部分农民的文化素质、收入水平并不高，投资能力有限，经营分散且方式落后，不利于农业的长期发展。而政府恰恰在资金、技术、信息等方面具有优势，因此，必须充分发挥政府的作用，促进农业的长期健康发展。
第一，为农业发展提供稳定的政策环境。农业政策的稳定有利于农业的长期健康发展，改革开放以来的实践也证明，我国农村所取得的巨大成就几乎无一例外地与农业政策的稳定有关。稳定的农业政策能够引导农民形成积极乐观的预期，从而促进农业投资的增加，保证了农业的健康发展，反之，波动的农业政策则不利于农民乐观预期的形成，影响农业的发展。为此，在推行税费改革时，临沂市首先承诺“第二轮土地承包一定30年”的政策以及财政对农业的扶持政策不变，计税土地的核实也是以农民第二轮承包土地为基础，这就打消了农民的顾虑，从而保证了农业投资的增长和农业的发展。
第二，为农业发展提供必需的基础设施。公路铁路的修建、水路疏通、电力通讯、水利设施等农业基础设施的建设是农业发展的基础条件。根据笔者的调查，山区乡镇大都贫困的主要原因就是农村基础设施的落后造成农业发展的“瓶颈”制约。但基础设施由于投资大、受益面广，是一种准公共品，私人不愿意进行投资，因此，为了保证农业发展，必须由政府提供一些必需的基础设施，这也是政府的职能体现。
第三，提供资金技术信息支持，推广典型，推进农业产业化、农工商一体化。理论界普遍认为，农业是中国加入WTO以后受冲击最大的产业，目前这种精耕细作、分散经营、低附加值加工的模式已不能适应国际竞争的要求，农业发展的根本出路应是充分发挥政府在资金、技术和信息方面的优势，积极推进农业市场化、产业化改革。在这方面河东区八湖镇的做法值得借鉴，八湖镇在经济发展中，立足当地资源优势，走“种、养、加、销一条龙，贸、工、农、科一体化”的产业化之路。一方面，大力支持发展农副产品加工业，并在资金、技术和信息各方面给予扶持，通过农副产品加工将农户的分散生产与国内外市场紧密联系起来，由此推动八湖的农业市场化改革，这被誉为“八湖之路”；同时，发挥当地种植和养殖的传统优势，不断调整产业结构，建设粮食、蔬菜、荷塘、林果、养殖等五大特色农业生产基地，逐步实现由传统农业向现代农业的转变，其中以金刚岭荷塘为主的综合开发形成“塘上果、塘坡菜、塘中藕、水中鱼”的立体开发模式，并初现成效，被确定为临沂市生态农业示范区建设试点。又如，莒南县立足自身农业大县的实际，充分发挥政府的作用，开展“财政五动”工程，即基础启动、科技带动、资金推动、龙头带动和规模联动，实现了“双增”既农民增收，财政增长，开辟了一条农业大县推进农业市场化、产业化改革的典范之路。尽管政府在推进农业产业化、市场化改革方面具有一定优势，但在实际中政府要特别注意不能“越位”，不要代农民决策，不搞强制，更不宜“一刀切”、“一窝蜂”。
（二）发展民营经济，培育新的税源
民营经济的发展，不仅可以转移部分农村剩余劳动力，增加农民收入，而且可以通过经济联系带动相关行业的发展，促进农业产业结构的调整，还可以为乡镇财政创造更多的收入来源，这对于那些以农业税收为主要来源的地区更具有重要意义。实践证明，民营经济发展好的地区或乡镇，其农业产业结构调整的进程比较顺利，农民的收入水平较高，乡镇财政的压力较小。如临沂市河东区八湖镇，以大林集团为代表的个体私营企业蓬勃发展，农产品加工的“龙头”+“基地”模式普遍推广，定单农业初具规模，不仅吸纳了大量当地劳动力，而且拉动了农业产业结构的调整，2002年农民人均收入三千多元，镇财政收入1380万元，财政收支状况良好。
民营经济的发展，不仅要有良好的物质条件做基础，更需要完善的政策环境做保障。因此，首先，基础设施条件必须具备。民间资本投资的首要条件是看基础设施的状况，便利的交通运输路线、完善的水电条件等都为民营经济的发展打下良好的物质基础。其次，要有优惠的政策。基础设施条件可以看作是民间资本投资的硬件条件，而优惠政策则是其发展的软件环境。民间资本具有较强逐利性，优惠的税收、土地、物价政策能够在相同基础设施条件下吸引更多的民间投资。最后，要立足实际，与农业产业结构调整结合进行。这样就可以利用当地廉价的劳动力和原料投入，降低企业的生产经营成本，获取更多的利润，同时也有利于农民收入的增加和农业产业化发展。
（三）改革地方财政体制，保证地方政府财力
1994年的分税制改革主要明确了中央和省级之间的财权与事权划分，中央与省级之间的分配关系得到规范。但中央财力集中的同时事权下放，地方政府财政压力加大；省级以下的分税制不够规范，四级地方财政之间的财权与事权划分不明确，税费改革后问题尤为突出，乡镇财政承担的主要支出项目无大的调整，收入来源明显缩减，“巧妇难为无米之炊”。
要解决这些问题，必须进一步深化分税制体制改革。其一，科学划分地方事权，明确地方公共品的供给主体。目前乡镇政府在供给地方公共品时“越位”与“缺位”并存，其中有些地方公共品是在替上级政府供给，导致“越位”，而另外一些本应属于其供给的职责却被其忽视，造成“缺位”。应根据公共品的特性科学划分各级政府的事权范围，局部受益的村级公共品可以由村“一事一议”程序来解决，而效益惠及数个村庄的，如乡村道路等，应由乡镇来供给，同理，收益外溢到乡镇之间、县之间、市之间的公共品，其供给主体应分别为县、市和省。其二，完善地方税体系，明确地方税主体税种，保障公共品供给的资金来源。我国地方税体系改革滞后，一定程度上影响了地方经济的发展。为此，必须加强我国地方税体系建设，合理确定地方税税权，优化地方税结构，规范地方税征管和保障体系。同时按照事权与财权对等的原则，在科学划分各级地方事权的基础上，考虑到不同地方税税种的特殊性，明确规定各级政府的主体税种，从而为地方公共品的供给提供稳定的资金来源。其三，规范转移支付制度，平衡地方事权与财权。笔者建议，一方面要完善现行的转移支付计算公式，按照事权与财权相对等的原则计算各地的转移支付数额，着重考虑地方政府提供公共品的数量和质量，同时顾及地方财政的困难程度。另一方面，建立农村义务教育专项转移支付制度。以地方人才净流出情况及对外地GDP所做贡献的多少为依据，考虑建立专项的横向或纵向转移支付制度，解决农村义务教育的效益外溢补偿问题。
（四）改善公共品供给，解决供求矛盾
乡镇财政的问题归根到底是农村公共品供给问题。要改善农村公共品供给，解决供求矛盾，主要应做好以下两方面工作。
第一，完善农村公共品供给决策程序，解决供求之间的矛盾。“自上而下”的农村公共品供给决策程序与我国目前的政治制度，包括对官员的考核制度密切相关。为此，首先必须完善对乡镇干部的考核制度。改革对乡镇干部考核的程序和内容，以农村公共品供给的数量和质量为依据，把农民的评价纳入考核范围。这样在进行农村公共品供给决策的时候，农民的需求就会纳入政府的视野。其次，由于农民生产生活的分散性，由农民直接反映自己的需求可能会存在一定的困难，因此可考虑在政府和农民之间建立和发展一些中介组织（如农会等）——由一些文化素质高、群众威望高的农民组成的，代表农民利益的非营利组织，调查和反映农民的需求，在一定程度上缓解部分农村公共品供求之间的矛盾。
第二，改变单一政府供给方式，引入私人供给。政府主导型的公共品供给方式受到政府财力的限制，而且不适合所有公共品的供给，为此，可考虑引入私人供给方式，即市场供给方式和自愿供给方式。尽管目前的农民收入水平普遍偏低、农村市场经济不发达、公共品需求规模有限是私人供给的主要障碍，但这并不否定在特定的条件下农村公共品供给可以引入市场机制和自愿机制。对那些受益对象明确，排他成本较低的部分农村公共品，特别是农村小型水利设施，如机井、水渠等，完全可以由市场运作的方式来供给，这不仅可减轻政府支出压力，而且可以提高利用效率。农村的学前教育可以以私人供给为主。而对于那些投资小、受益对象明确但排他成本较高的部分农村公共品，如田间道路修建、部分学校设施修缮等，可通过由个别人率先号召，村民用无偿劳动来供给。当然，这两种供给方式在农村只是作为政府供给的补充，主要的公共品供给还是要由政府来完成。
（本次调查得到了临沂市兰山、罗庄、河东、费县、莒南等5区县财政部门同志的大力协助，在此一并致谢。）
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