健全和完善村级党组织领导的村民自治机制，本文主要内容关键词为：党组织论文,村级论文,村民自治论文,机制论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D267.2 文献标志码：A 文章编号：1007-5194(2010)03-0030-04
改革开放30年，我国农村经济结构和社会结构、生产经营方式和乡村治理机制都发生了深刻变革，特别是农村民主政治和村民自治的发展，使得传统的农村党政合一模式被逐步打破，基层党组织的领导核心地位受到影响和挑战。如何在深化农村政治改革的进程中，系统总结实践经验，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制，建立健全既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主自治机制，成为新形势下加强农村基层党组织建设，完善党领导农村工作的体制机制的重要课题。
一、实践探索：村级党组织发挥领导作用的基本模式
实行村民自治是中国农村一场深刻的政治变革，它的纵深发展不仅触及了中国农村传统的组织体制、管理体制和思想观念，而且直接影响着党领导农村工作的体制机制。在推进农村村民自治发展的实践进程中，农村党的建设出现一系列新矛盾、新问题。如，村级党组织与村委会并存的“二元权力结构”客观上导致了农村村级权力关系的结构性矛盾[1]，即村党支部和村委会的“两委”矛盾。再如，在村民自治的实际运行中，普遍存在重民主选举，轻民主决策、民主管理和民主监督的问题，导致农村村官违法违纪和腐败问题呈高发态势。
针对农村民主政治建设出现的种种问题，各级党组织根据形势的发展变化，依托村民自治的发展平台，积极探索在新形势下发挥村级党组织领导核心作用、化解各种矛盾和问题的有效形式，并取得了一些重要经验。归纳总结近年来各地实践探索的基本经验，大致可以概括为四种主要模式：
村级组织实行“两委”设置交叉任职模式。所谓交叉任职模式，主要是针对目前农村村级组织出现的“两委”矛盾问题，实行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”，“两委”班子成员交叉任职模式。具体做法是建立农村“二选联动机制”，即在错开“两委”选举时间的基础上，实行“从村支书到村主任”和“从村主任到村支书”两种联动选举形式。一些地方还把这种交叉任职模式进一步引申到农村经济组织中，即采取“1+2”村级工作模式，实行村党支书、村委会主任、村经济联合会会长由一人兼任，三套班子成员交叉任职模式。“两委”交叉任职模式是目前全国各地普遍提倡和推广的模式，也是解决农村“两委”关系的一种最基本形式。
村级党组织负责人产生实行“公推直选”模式。这种模式主要是针对村民自治后，村支部与村委会的权力来源出现分野，村委会成员由全体村民选举产生、对选民负责，村党支部成员只在本村党员中选举产生，缺乏群众基础、容易诱发“两委”矛盾的问题，实行村级党组织班子成员通过“公推直选”或“两推一选”的办法产生，即由群众推荐与党员推荐相结合，由党员大会选举村党组织班子成员。这种模式被认为是新形势下提高村党支部成员产生方式的民主性和代表性，解决当前“两委”矛盾问题的突破点，也是各地农村基层党组织“制度创新”的重点。“公推直选”方式使当选的党组织委员会成员具有坚实的群众基础，在党员和群众中有较高威信，党组织的领导核心地位得到进一步巩固。
村支部书记兼村代会主席的“青县模式”。主要特色是“健全一个组织，调整三个关系”[2]。健全一个组织，即村民代表会议，并由村党组织书记兼任村代会主席，形成村代会决策监督、村委会行政治理的新体制。调整三个关系，即调整村党支部、村代会和村委会三个组织之间的关系：党支部由过去直接管理事务性工作，调整到强化政治领导核心作用。村代会“由虚变实”，对涉及村政村务的重大问题进行决策，加强对村委会的监督。村委会“依法管理”，改变过去党支部包揽过多、村委会当家不做主的做法，将村委会推向独立执行管理第一线。青县“党支部领导、村代会决策、村委会办事”的模式，较好地解决了党支部、村代会和村委会的关系问题。
发挥村级党组织决策作用的“邓州模式”。河南邓州模式是以突出党组织在决策中的领导作用为重点，建立“四议两公开”制度。“四议两公开”，即对村级重大事务决策实行党支部提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议决议，决议内容和实施结果公开。这种突出党组织在决策中的领导作用的工作模式，把党的领导与村民自治、党内民主与农民主人翁地位融为一体，既保障了村党组织的决策权，抓住党的领导这个关键，又赋予村民代表会议决策表决权，夯实发扬民主这个基础，对于推进党的领导、依法办事和村民自治的有机结合具有重要的启示意义。
除上述四种主要模式外，目前引起各界关注的还有广东蕉岭在村庄设立监事会的“蕉岭模式”，四川仪陇实行的党支部领导权、村民会议决策权、村委会执行权、村民小组议事权、农民群众监督权的“五权”模式，等等。实践证明，中国农村基层民主发展是异常复杂多样的，发展和完善村级党组织领导的民主自治机制不是简单的“一刀切”、一个模式。只有根据自己的实际因地制宜，才能创新基层党的领导方式。
二、理论分析：村级党组织领导模式的利弊探讨
综合目前各地党组织的实践探索，从整体上可以归纳概括为两大类型：一类是在现有村民自治体制框架内的探索，包括“两委”组织设置交叉任职、“公推直选”方式。另一类是突破现有村民自治体制的探索，如“青县模式”、“四议两公开”方式，等等。应当说，这些实践探索，对于解决目前农村党的建设的矛盾和问题都具有重要的理论价值和现实意义。但也必须承认，目前各地总结的模式都不同程度地存在弊端和局限，需要在新的实践中进一步健全和完善。
在现有体制框架内的探索，并没有解决村民自治发展的深层次问题。我国村民自治的发展是以村委会选举为突破口的一种基层民主建设方式，包括村民自治的法律规定也是集中在一部《村民委员会组织法》中，这就使得现有的村民自治体制事实上成为一种重心在村民委员会的村治体制，甚至在一定程度上变成了村委会自治，农村矛盾的焦点也集中在村委会选举和村级“两委”关系上。基于这个前提，无论是实行“两委”交叉任职，还是推行“公推直选”方式，都是在现有体制框架中解决问题的措施，虽然在化解“两委”矛盾，提高党组织威信上取得了一定成效，但只能说是现有体制中的一种应急之策，难以根本解决村民自治发展中的深层次问题。如“两委”设置交叉任职模式，在实践中不仅使一些村级党组织取代了村委会工作，村委会形同虚设，而且使村主要干部权力过于集中的现象更加突出，客观上助长腐败问题的滋生。许多地方硬性推行的“一肩挑”高比例要求，事实上也很难保证村级民主选举的公平性与竞争性，甚至助长了基层党组织的“操选”、“控选”行为[3]。“公推直选”方式是提高党组织威信的重要途径，但它只是党内选举方式上的重大改革，对农村矛盾问题的解决并没有起到直接作用。
“两委”交叉任职和“公推直选”方式虽说是在现有村治体制框架内的探索，但也存在与现行党内法规不相符合的问题。如实行党组织书记与村委会主任“一肩挑”，就存在着把村委会主任发展为党员、培养为党组织书记的问题，如果村委会主任没有入党要求，甚至不符合党员标准，是否还要硬性动员发展为党员呢？实行“公推直选”方式，同样存在与现行党内选举制度不符的问题，有的学者就提出，这种做法实际上是把党内选举变成了“让农民群众选举党的书记”。
突破现有体制框架的探索，面临着村民自治的体制障碍和法律冲突。“青县模式”和“邓州模式”特点不同，青县的做法是将党组织嵌入到村民自治体系中去，让其成为村民自治中的一个要素发挥作用；邓州的做法是把党的领导同村民自治融合起来，通过党支部提议和党员大会审议两道程序，发挥党组织在村务决策中的作用。尽管形式上有区别，但这两种模式都是从实践出发而不是从法律出发形成的一种村级党组织领导的村治模式，同样面临法律的尴尬。如在村内设立村代会主席职位、村代会主席和村委会主任的职责、村民代表会议的运行与职能都缺乏明确的法律依据。“四议两公开”方式，把法律赋予村委会实行民主决策的权力降为“两委商议”，实际是降低了村委会的作用，而且这种决策程序繁琐，每一件重大村庄事务都要经过提议、商议、审议和决议的四道会议和两个公开程序，降低了村级组织的工作效率。
突破现有村治体制的实践探索，在现实中也存在许多争议。如，村党支部负责讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。在“青县模式”中，党支部的领导作用实际上已经被村代会取代，党支部完全被虚职化，党支部通过的决议以及农村贯彻上级党的方针政策都要通过村代会这个组织来审议；而“邓州模式”中党组织的决策权仅仅是提议、商议和审议，这样做不仅没有加强农村基层党组织的领导，反而是削弱了党的领导。
三、应对思路：完善党组织领导的村民自治机制的途径
我国农村民主政治建设本身就是一个渐进的过程，必须根据变化的形势，与时俱进的进行自我完善和提高，只有这样，才能使农村民主政治建设沿着正确的方向前进。针对我国农村村民自治发展中党的建设面临的矛盾和问题，当前最重要的就是在总结现有经验的基础上，扬长避短，发展和完善村级党组织领导的村民自治机制，不断提高村级治理的科学化、制度化、规范化水平。
1.科学定位村级党组织在村民自治中的地位作用。农村权力结构是国家政治制度框架在农村的延伸，但农村村级党政关系绝不是政权层面党政关系的缩影，而是同我国农村村民自治的政治发展道路紧密联系在一起的。实行村民自治是建设社会主义新农村的政治基础和保障，也是确立村级党组织领导核心地位和作用的基础和前提。因此，必须把农村基层党组织的领导核心作用与农村民主政治建设统筹考虑，站在推进村民自治的角度定位村级党组织的领导地位和作用，发展和完善党领导的村级民主自治机制。
村民自治条件下农村党组织的领导核心作用，从本质上讲就是发挥党在农民群众中的凝聚力和影响力，赢得群众的信赖与支持，使党组织成为新农村民主政治建设的直接组织者和领导者。为此，要把党的领导具体贯穿到民主决策、民主选举、民主管理和民主监督的各个环节，具体地讲，就是村级党组织的领导不是在某一个民主环节上，而是要贯穿于村民自治的全过程中，即要在农村民主决策中发挥领导核心作用，在民主选举中发挥政治引导作用，在民主管理中发挥组织协调作用，在民主监督中发挥中坚骨干作用。
2.构建科学化的村级党组织领导的基层治理机制。我国的村民自治机制实际上是一个包括村民代表会议、村民委员会和村务监督小组在内的完整体制，也是一种权力相互制衡的机制。但在实践中，村民代表会议、村务监督小组的作用难以有效发挥。这其中的重要原因就是无论党组织还是普通村民，都把村民委员会看做是最高权力机关，包括国家立法的重点、各级党委工作的着力点、村民选举关注的焦点，都集中在村民委员会身上。这是导致目前“两委”矛盾凸显，村级组织权力高度集中，缺乏有效监督制约的重要原因。因此，完善村级党组织领导的村民自治机制，必须从科学分解村级组织权力入手，理顺村民代表会议、村民委员会、村务监督小组的关系。在明确村民代表会议是村级事务最高决策机构的同时，赋予村民代表会议在具体的村治工作中更多的自主权，并赋予村务监督小组相应的监督权。
在完善村民自治的框架体制的基础上，村级党组织应当是在体制之内而不是之外，有效发挥党组织的领导核心作用。从村级党组织领导作用定位的角度，党组织负责人进入村民自治体制的最好方式是通过法定程序担任村民代表会议主席，在选举期间担任选举委员会主任，并直接领导村务监督小组工作。这种新型交叉任职方式，有利于实现党组织决策权与村民代表会议决策权的有机统一，使村级党组织的领导核心作用具体落实到民主决策、民主选举、民主管理、民主监督的各个环节。党组织书记不直接担任村委会主任，也有利于从矛盾焦点解脱出来，更好地实行监督权力，从而形成以党组织为核心、以村民代表大会为决策机构、以村民委员会为执行机构、以广大群众为监督主体的农村民主政治体系和权力互相制衡的村民自治新机制。
3.健全和完善村级“两委”组织关系协调机制。完善村级党组织领导的村民自治机制，关键是正确处理村级党组织和村民委员会的关系。农村村级组织“两委”并存，是中国特色农村基层民主政治发展的政治优势，对于巩固党的执政基础，有效分解村级组织权力，实现对权力的监督制约，防止权力腐败都具有重要意义。当前农村“两委”关系不顺的关键是在决策权、执行权上交叉重叠，职责不清。因此，要按照决策权、执行权、监督权既相互分离又有机联系的要求，进一步明确和细化村党组织和村委会的职权范围与工作关系，重点强化党组织的政治领导和决策监督作用。在思想上，村级党组织要加强宣传引导力度，做好村委会成员的思想教育工作；在组织上，要通过党组织书记与村民代表会议主席的交叉任职、中共党员通过法定程序竞选村民委员会、村务监督委员会成员等做法，使党组织的决策监督作用在村民自治组织中得到贯彻；在制度上，要建立健全村“两委”联席会议制度、重大决策议事制度，加强村“两委”之间的团结合作。
4.完善村级党组织领导的农村基层组织体系。完善村级党组织领导的村民自治机制，当前的重点是增强党在群众中的凝聚力和影响力，赢得群众的信赖与支持。农村党组织要从传统的以“领导群众工作”为导向的工作模式转变为以“代表群众利益”为导向的新型工作方式，提高服务意识，创新服务形式，构建党组织联系和服务群众工作体系，真正站在群众中间倾听民声，反映民意，代理民诉，化解民怨，以党组织的名义为群众鼓与呼，成为村民利益的直接代表者。要与社会结构的变革相适应，在充分发挥党组织自身的政治优势和组织优势的基础上，加强对村级社会组织、经济组织的领导，扩大党在各种组织中的覆盖面与渗透力，真正形成以农村党组织为核心、以村民自治组织、集体经济组织为主体、以群团组织和民间组织为补充的农村基层组织体系。
5.完善村级党组织领导的村民自治的法规体系。目前的《村民委员会组织法》，突出强调村民委员会的产生、职责和运行，是村委会权力运作的基本规范，相对弱化了党组织、村民代表会议、村务监督小组的作用，这与农村党组织的领导地位和村民自治的主体不相适应。农村村民自治是一项涉及农村各种组织关系的系统工程，鉴于各地已经出现的一些带有普遍性的问题，有关村民自治的国家立法和地方立法，需要与时俱进，建议在《村民委员会组织法》的基础上进一步出台《中国农村村民自治法》，借鉴目前各地创造的成果经验，从村民自治的高度，对村民代表会议、村民委员会、村务监督小组的关系、职责权利等作出具体规定。要在明确村民代表会议是村级事务决策最高机构的同时，健全村民代表会议审议决定村级重大事项制度，实行村委会定期向村民代表会议报告工作制度，村级重大事务决议公开和实施结果公开制度。要在党内法规中对村级党组织领导核心地位作出明确界定，并具体规定党组织在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督中的领导作用。通过完善法律法规体系，真正形成村级党组织、村民代表会议与村民委员会各司其职、相互制衡、相互配合、共同治理的村治模式，支持和保障村级党组织领导的村民自治活动有序开展。
收稿日期：2010-04-06