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[中图分类号]C11 [文献标识码]A [文章编号]1003-6547(2009)11-0206-03
一个国家的残疾人社会保障制度完善与否充分反映该国家的福利水平与文明程度，而当前我国残疾人社会保障制度还不甚成熟，导致我国大多数残疾人仍处于社会保障制度的边缘，不少残疾人仍游离于制度之外，残疾人群体在生活、康复、教育、就业等方面还面临许多困难，[1]尚未充分公平地享受到国家的发展成果，[2]因此，要提高我国的社会保障整体水平，就必须加快残疾人社会保障事业的发展。在当前全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的背景下，更应该将残疾人社会保障事业摆在突出的位置，采取有效措施加快推进中国的残疾人事业，而残疾人社会保障事业的快速健康发展，需要理论学术界给予高度重视。
一、研究理念的转变：价值、权利与共享
若理念无法达成共识，学界和政界乃至残疾人组织在有关残疾人社会保障建设的最基本的目标和原则上就难以达成共识，由此将带来政策和制度安排之间的冲突，也会带来政策操作过程中的偏差。
首先，人道主义观是残疾人社会保障研究的根源性与基础性理念。人道主义的伦理观崇尚人的价值，这种理念认为残疾人与健全人一样具有展示自我人格的精神诉求，但是与健全人相比他们存在难以想象的困难。残疾人同样可以创造社会财富，他们的公民权利和人格尊严应同样受到维护，因此，要鼓励残疾人去实现自身的创造才能，这就是人道主义的内涵，因此，从人道主义的角度来看，社会保障更倾向保护残疾人自我价值的实现权利。
第二，以权为本观。这是一种以权利作为出发点来解决残疾人问题和促进发展的观念，这种观念的核心在于责任。也就是要从政府和全体人民之间的义务与授权体系的内容予以审视，确保其国内体制以及该体制中的行为人能够尊重、保障和履行人权义务。[3]残疾人应当像健全人一样享有决定自己生活的权利，[4]残疾人在充分参与个人发展和社会发展中所遇到的障碍可认定为是对人权的侵犯，从此角度研究社会保障制度是强调残疾人的生存权与发展权，强调其社会权利与义务相对应。
第三，公平共享观。这是指提倡残疾人社会保障建设持有平等、参与、共享的发展理念，让残疾人享有平等参与社会权利的同时，实现残疾人与其他社会群体一样合理地分享到国家发展的成果。近年来残疾人社会保障状况大为改善，[5]而残疾人与正常人之间的社会保障待遇仍存在不和谐，除了生活水平方面的差距；残疾人就业难仍长期存在，无障碍设施不尽如人意、残疾人养老、医疗、扶贫解困等方面的制度尚欠完备。站在构建和谐社会战略目标的高度，让残疾人公平地享受和健康人一样的生存质量，保证在残疾人和健全人之间的社会保障待遇公平尤为重要，因此，残疾人事业特别需要高扬“平等、参与、共享”的旗帜，[6]残疾人社会保障研究领域也应该把公平共享的理念置于更加突出的位置。
二、责任转移：从家庭责任到共同责任
改革开放以来，我国社会政策一直以减轻企业社会负担、增加家庭和个人责任为主导思想，政府在残疾人社会保障中一直承担着最后防线的作用。特别是为农村残疾人提供的社会保障产品主要来源于集体和社会互助，政府只是给予最后的财政支持。[7]由于中国家庭结构及稳定性近年来发生明显的变化，加上劳动力流动趋势变化，家庭承担传统责任的能力正受到多方的挑战。[8]同时，因照顾家中的残疾人损害其他家庭成员正常生活与工作也有违社会公正。[9]因此，减轻残疾人的家庭照顾责任，由政府承担起为残疾人提供社会福利的责任，才能最终建立起使人民生活随着经济发展而获得更多福利的利益共享机制。
要快速发展残疾人事业应明确政府的具体责任。政府应体现政策、财政、法律等方面的主导责任。在政策制定上，政府必须迅速对社会利益作出反应，调整已有政策[10]引导全社会关注残疾人事业，营造良好的社会氛围促进残疾人各项权益的保障；[11]政府还要作为经费投入的主渠道，同时调动社会各界捐资的积极性，并建立残疾人特殊补贴，比如在社会救助项目中承担全部的财政供款责任和全部的监管实施责任。在社会保险项目中承担一定的财政补贴责任和监管责任；进行福利投入对社会进行示范；[12]由于我国从整体上还没有形成完整的残疾人社会保障法律体系，在法律建设的过程中要对残疾人社会保险事业有所倾斜，使残疾人获得工伤、医疗、失业、养老保险等制度的全方位保障。[13]
要快速发展残疾人社会保障事业，除了政府要承担起主导责任，还要不遗余力地拓展社会责任。《残疾人保障法》明确残疾人社会保障由国家、社会、残疾人家庭和残疾人本人协力承担，[14]社会对于残疾人具有无可选择的接纳义务与保障责任，它对于残疾人的保障责任应该是在国家之下的有力支撑。企业、事业单位、各社会组织、民间团体、中介组织应向残疾人提供各种补偿条件。[15]企业应为残疾人提供更多的就业岗位，民间团体应努力为残疾人维护权益反映残疾人的意见，各种组织应提供多方位的服务，进一步扩大残疾人福利的覆盖面，实现残疾人事业跨越式发展，满足残疾人日益增长的服务需求。还应通过政府政策导向，令残疾人家庭压力在减轻的同时，提高以社区为依托的护理、照料等服务水平，让家庭支持、社区支持和非政府支持共同起作用。
三、残疾人社会保障的研究侧面
目前残疾人社会保障的研究侧面较多，方法各不相同，主要分为三类，第一类是把残疾人社会保障事业分为一般性制度安排和专门的制度设计[16]两个部分。第二类是按照社会生活内容分类。分为残疾人就业保障、生活保障、教育保障、医疗康复保障、[17]文化生活以及无障碍环境建设[18]等内容。第三类是根据其社会功能来划分，将其分为社会扶助性福利和社会融入性福利。[19]总的来说，残疾人社会保障的研究主要围绕生活保障、就业保障、教育保障、康复保障和生活照顾服务几个方面进行。
残疾人生活保障方面，这类文献中，描述残疾人客观生存状况和需求的文献居多。有实证研究来描述农村残疾人生存状况，[20]也有描述城市社区残疾人的基本生活状况[21]的研究，郑功成教授阐明了生活保障制度的内涵，[22]程凯总结了残疾人生活保障缺乏制度性保障。[23]这些研究反映了农村和城市残疾人的生活状况，评价了残疾人社会保障为其生活采取的补偿措施以及制度的缺失和今后制度的发展目标，因此，面对残疾人生活保障仍不健全的现状，需要大力推进残疾人一般性制度保证残疾人的基本生活。
残疾人就业保障方面，集中在两个方面研究，第一类是对现状的描述性研究，揭示了残疾人就业存在的问题，[24]对残疾人就业实现形式进行比较分析，[25]还有学者把残疾人就业模式分门别类后提出发展与残疾类型相适合的职业。[26]第二类是对发展方向的对策性研究，一个观点是强调拉平起点和过程公平，提出加强分类特点与职业特点匹配、提高按比例就业质量、扶持福利企业优惠条件；[27]另一个观点认为关键是完善特别就业与市场竞争就业的平衡机制，通过发展教育和培训、完善法律政策体系、援助体系和社会保障体系[28]来实现。一些文献还对比了国际上安置残疾人就业、提供残疾人就业培训、就业保护措施等方面的做法。
残疾人教育保障方面，研究侧重了残疾人的受教育权利和教育事业发展，提出确保残疾人有真正享受公平教育机会的权益，需要相应的制度安排保障和专门的财政资源。[29]在探讨特殊教育事业发展的研究中，学者提出要大力发展残疾儿童学前教育和残疾人中等教育、高等教育与职业技能教育，完善特殊教育体系，加强特殊教育教师队伍建设，加快特殊教育信息建设步伐，以信息化带动现代化，切实研究和推进特教课程改革，不断提高特教质量，满足残疾人不断增长的教育需求。[30]
残疾人康复保障方面，有大量文献分析了残疾人康复状况，提出建立以家庭为基础、社区康复站(室)为依托、区县级以上康复综合服务机构为指导的三级康复训练网络。[31]还有研究重点落在社区康复建设问题上，通过对社区康复与住院治疗康复进行比较，[32]发现社区康复目前仍停留在生理功能恢复以及训练补偿层面，还比较少涉及残疾人心理康复以及更高层次的社会康复。[33]可见，社区康复存在着内涵过窄、人员管理不足、照顾机构服务不到位等问题，仍存在进一步发展的空间。
残疾人生活照料服务方面，相关学者探讨了照料的意义，认为寿命提高同时老年人生活自理能力降低使失能期延长，[34]失能老人的照料成本增加对社会经济发展产生负作用。为提高残疾人生存质量有学者还对照顾模式进行研究，提倡“医院-社区-家庭”全程护理模式，[35]把社区服务、老年人福利、长期护理保险机制结合起来，[36]需要进一步研制各类残疾人生存质量测定的特异性量表。[37]然而，目前国内关于照顾模式对残疾人照顾质量的影响的深入研究还很少见。
四、结论
对残疾人社会保障的研究成果进行梳理发现，专家学者对残疾人社会保障的研究目前存在明显不足，这表现在到目前为止中国研究仍偏重对策研究，忽视对基本理论的研究。还表现在研究偏重于具体内容研究，忽视一般性制度和专项制度之间的关系研究。而在理念上，仍把残疾人作为特殊群体对待，研究者对其仍存在潜在歧视，不利于发展公平合理的社会保障政策。鉴于研究的不足，对残疾人社会保障还需要从以下问题深入研究：首先，对我国残疾人社会保障整体发展趋势和特征进行直观描述，进一步为我国残疾人社会保障政策的制定提供充分依据。其次，残疾人社会保障应如何平衡合理建立起一般性制度与专项制度。第三，农村残疾人社会保障制度的建设问题仍需重视。第四，对不同年龄阶段的残疾人群体的问题也值得做进一步研究，如残障儿童、残疾妇女、失能老人等特殊群体。最后，借鉴欧美、拉美一些国家在残疾人社会福利供给、政策制定方面的成功经验，取长补短，最终构建起符合中国特色的科学合理的残疾人社会保障制度。