论粮食政策性业务的双重代理制，本文主要内容关键词为：代理制论文,政策性论文,粮食论文,业务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
政策性业务是国家对粮食流通调控的产物。建国以来，尽管粮食流通体制的形式经历了多次改革，但国家始终保持着对粮食流通不同程度的控制。国家对粮食流通的调控，实际上是对有关方面的利益调整，在财力许可的情况下，国家可以通过适当的财政补偿来平衡有关方面的利益冲突，而在财力有限的情况下，则主要表现为对粮食生产者、经营者和消费者之间的利益再分配。由于接受国家政策任务的是国有粮食企业，其政策性支出最终要表现为财政支出，因而单纯的行政性调控，实际上是在粮食生产者和粮食消费者之间进行利益调整，而且主要以牺牲生产者利益来保障消费者利益的方式实现的。因而，国家对粮食调控的程度越大，粮食生产者的利益被侵蚀程度就越大，其结果是在稳定粮食市场的同时挫伤了粮食生产者的积极性，从而进一步加剧了粮食市场供求紧张状况；而缩小调控程度，则直接增加了市场动荡因素。建国以来，国家对粮食流通调控程度的不断调整，实际上就是这种矛盾运动的结果。
国家对粮食流通调控程度，界定了调控的范围和规模，但实际的调控效果则取决于调控方式的选择。调控方式即对调控对象的利益协调方式，与国民经济体制的性质有着内在的联系。在我国，由于国家对粮食生产者与消费者的利益协调，是以制定政策的形式，通过政策执行者——粮食商业经济组织来实施的，因而调控方式又表现为国家对粮食政策性业务的管理方式。建国以来我国的粮食体制总体上经历了放——收——放三个过程。但由于国家对粮食流通主要采用了行政性调控方式，因而实际的调控效果出现很大差别。统购统销时期，在完全的指令性计划下，采取直接的行政性管理方式，基本保证了体制的运转顺畅。但在两次“放”的过程中，均遇到了重重困难和阻挠。建国初期由于国营粮食商业职能上的双重性，不仅带来市场竞争的不公平性，也造成较为严重的浪费和损失；而在粮食双轨制流通过程中，一方面使国家财政包袱越来越沉重，另一方面由于制度的磨擦还部分地出现了调控失灵的问题。其根源在于，国家的调控方式与调控对象主体性质相矛盾。调控对象主体性质是由国民经济体制的性质决定的。当国民经济体制的总体性质为市场经济取向时，国家的调控方式必须符合市场经济的内在要求。
二
基于上述分析，我们认为完善国家对粮食流通的调控，不仅要合理确定调控范围和规模，更要完善调控方式。在市场经济条件下，对粮食政策性业务的管理，应在各级政府之间以及政府与企业之间实行职权明确、政企分开、利益协调的双重代理制。
1.明确各级政府的职责权限，确立政府间的代理关系。国家对粮食流通的调控目标是保持粮食市场的基本稳定。在我国粮食商品化程度较低的情况下，粮食市场是否稳定主要取决于非农业人口基本口粮需要、农业年景丰欠以及非正常粮食需求对市场的冲击程度。国家对这三个方面的调控，便构成了粮食政策性业务的涉及范围。这些政策性业务，按其性质可以分为三大类，即城镇居民口粮供应、年景丰欠调节粮食储备及战略性长期粮食储备。由于各级政府的调控目标不同，因而所涉及的政策性业务范围也就不同。对非农业人口的基本口粮供应，应主要由省、地、县三级政府负责调节，可以根据各级行政区划内的粮食购、销、调数量，采取逐级包、保的办法确定各级政府的职责、权限。即自上而下地包粮食调入、调出数量，自下而上地保本地区粮食供应。属于年景丰欠调节的专项储备粮，应由中央及省、地（市）政府负责调剂，可以采取分级负责的办法，各级政府自行确定储备的规模及进出时间。由于专项储备的主要目的是保证灾年城市居民的口粮供应，因此储备的规模应根据辖区内主要城市人口数量及半年左右的口粮供应标准确定。辖区内的主要城市指正常年景粮食收支不能自求平衡的城市，如中央的京、津、沪三个直辖市，各省的省会城市及地区所在地的市区等。增加粮食专项储备的主要途径是定购粮的节余部分及丰收年景的市场收购。对于战略性长期储备粮，主要应由中央政府统一调节，可根据粮食生产及国家财力状况，适当增加储备规模。各级政府职责范围内的粮食政策性业务，除极少部分自理外，主要应通过委托下级政府代理的方式来落实任务，并要按照代理制的原则合理确定各级政府的职责权限及协调方式。
2.实行政企分开，确立政府与企业之间的代理关系。由于粮食政策的最终执行者是粮食商业企业，因此必须进一步明确粮食行政部门与粮食企业之间的关系，而确定二者间合理关系的前提是政企分开。首先要在机构设置上实现行政部门与企业的分离。县及县以上政府均应设置精简、高效的粮食行政管理部门，主要负责粮食政策性业务及粮食行业的行政性管理，除个别大型专业储备库、周转站可作为其附属的事业性机构外，不再设立其他直属的业务机构，以保证粮食行政管理机构事务的单纯性。在此基础上，明确其他所有经营组织的企业性质，归还其应有的各种自主权。对政策业务，粮食行政部门要根据各企业所涉及的范围，采取委托代理的方式落实到有关企业，并负责对企业粮食政策执行情况的检查与监督。
3.按照责、权、利统一的原则，协调代理双方的经济关系。协调经济关系是代理制的内在要求，也是保证代理制实施的关键。它不仅包括政府与企业之间责任与利益的统一，也包括各级政府之间粮食政策与财政补偿的统一，而后者是保证前者实现的前提。在粮食政策执行过程中，各级粮食行政部门处于中介地位，一方面作为受托方接受上级或当地政府委托的政策任务，另一方面又作为政府的管理部门委托下级或企业去完成这些任务，其中介性地位决定，受托完成政策业务时必须得到合理的补偿，以保证这些任务能进一步落实。对企业来说，其行政职能的剥离，意味着其行为方式的市场化，受托完成某项政策任务，必然要求合理的价值补偿，这是国家对粮食流通调控应付出的代价，必须通过一定方式来保障。根据我国现有经济水平及财力状况，对企业代理粮食政策性业务的支出，可通过以下两种方式补偿：
一是对非农业人口口粮供应的粮食购销和调拨，规定政策性价格。所谓政策性价格，首先是确定合理的购销价格。购价主要应根据农业生产成本及农民的经济负担能力合理确定；销价应以购价为基础，加上购销费用、调拨费用、半年的储存费用及合理的利润确定。以此形式的购销差价，可使企业的政策性购销业务得到合理的价值补偿。其次是实行粮食调拨分月差价制。各月的调拨价应以基础调拨价加上应计的储存费用确定。基础调拨价由产地购价、购销费用及合理利润构成，储存费用包括利息及保管费等，可在一定范围内确定一个比率，各月调拨时，以累加的储存费用比率，调整调拨价，以平衡调入、调出单位间的利益矛盾。为保障大、中城市消费者的利益。当地政府也可以通过补偿部分调拨费用的办法，降低粮食销价。对非农业人口口粮供应实行政策性定价，不同地区的粮食销价可能有所差别，但并不影响市场的稳定，而且这也符合市场经济的要求。更重要的是，它在不增加财政负担的情况下，确定了政府与企业的合理关系，实现了市场稳定与政企分开的双重目标。
二是对各级政府设立的储备粮食，实行代储制。代储制包括代购、代储、代轮换等方面。设立专项储备和特种储备粮的行政机构，应根据平均水平合理确定一定时期内的代购、代储、代轮换的手续费率，并根据委托完成的政策任务量，定期结付应支付的费用。与居民口粮供应不同，各种储备粮食应由各级粮食行政部门直接管理，以保证在放开粮食经营的情况下，对储备粮实施有效控制。
三
对粮食政策性业务管理实行双重代理制，是建立两线运行机制的有效实现方式，它对于保持粮食市场稳定，规范政府行为，促进粮食企业深化改革均具有重要的意义。
其一，可以调动各级政府的积极性，促进粮食产销平衡。双重代理制首先明确了各级政府对粮食市场调控的职责权限以及相互间的代理关系，其基本目标是保各区域内粮食市场的稳定。对定购粮粮权的统一管理，一方面保证了各级行政区域内非农业人口基本口粮供应的需要，另一方面也规定了各级政府的购、销、调任务。为了确保调出任务的完成和当地粮食市场的稳定，各级政府必将更加关注粮食生产和流通，并积极主动地进行丰欠调节，这为粮食市场的长期稳定奠定了坚实的基础。
其二，可以规范政府部门的管理行为，促进粮食企业管理体制改革的逐步深入，由于我国人多地少，粮食供求矛盾很难从根本上解决，因而国家对粮食流通的适当调控是不可缺少的。但国家的调控方式，必须符合经济体制改革的要求，有利于推动粮食企业深化改革。实行粮食政策性业务的代理制，在明确企业的主体地位及性质的同时，也确定了政府与企业之间的经济协调方式。国家在委托企业完成政策任务时，必须给予合理的经济补偿。这就在很大程度上，限制了政府管理行为的随意性，为粮食企业的深化改革创造了必要的外部环境。
其三，可以逐步消除粮食企业对政府的依赖性，促进企业自主经营、自负盈亏、自我发展。根据我国“九五”期间建立社会主义市场经济体制的改革目标，经营组织的企业化是不可逆转的改革方向，而切断政府与企业之间的直接联系是市场经济的基本要求。实行代理制，实质上就是按照市场经济的原则来管理粮食政策性业务，按照价值规律的要求来理顺国家与企业之间的经济联系，从而把企业推向市场。在政府与企业间经济关系明晰的情况下，企业代理粮食政策性业务，仅仅是一种市场机会，而不是滋生依赖和堕性的温床。这就可以促进企业对自己社会角色的正确定位，树立主要不是依赖政策性业务，而是依靠市场来寻求自己发展空间的经营观念，从而推进企业在转换经营机制中迈出坚实的步伐。