引进招标投标制度深化投融资体制改革，本文主要内容关键词为：体制改革论文,招标投标论文,投融资论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，随着市场化进程的不断深入，投融资体制改革冲破了传统体制的束缚，使投融资机制发生了积极和深刻的变化，有力地推进了社会生产力的发展，为建立适应社会主义市场经济的新型投融资体制奠定了基础。但是投资效益不高，投资结构不合理，“大而全、小而全”和盲目建设现象，长期以来没有得到切实解决。投融资体制主要包括投资主体行为、筹融资渠道、项目决策程序、资金使用方式、建设实施管理和宏观调控等方面，是整个经济体制的重要组成部分。为了确保今年8%的经济增长目标，投资对经济增长的拉动将发挥关键性作用，目前政府大幅度地增加投资。在这种形势下，如何深化投融资体制改革，防止出现新一轮的重复建设，提高投资效益，是当前经济体制改革的一项重大课题。我们认为根据现代企业制度“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”的要求，将招标投标制度引入投融资领域，是解决上述问题的有效手段。
一、招标投标制度是国际上管理投融资的重要手段
招标投标制度最早起源于英国，它是作为一种“公共采购”或称“集中采购”的手段而出现的。由于公共采购的开支主要来源于税收，因此政府和公用部门必须对公众负责，使资金花费合理有效，并主动接受公众监督，为此，招标投标制度应运而生。
由于其公开、公平和公正的特点，招标投标制度在西方发达国家得到了广泛的使用，其中包括货物购买、建筑工程承包、租赁、技术转让等领域，特别是在投融资领域发挥了重要的作用。
瑞士政府的投资管理部门——公共工程部，负责政府所有国家出资或部分出资的公共建设项目，主要是基础设施如公路、机场、医院、学校等。其主要工作包括项目的审批、项目资金的筹措、建设、验收以及项目建成后的维护。其工作原则是，对政府出资的项目要管细管好，每个项目都有专人负责，并一抓到底。其中，招标投标制度发挥了重要的作用。根据《公共采购法》的规定，政府在选择项目咨询机构、项目施工设计单位、项目施工单位时必须使用招标的方式，如果项目业主不使用招标方式授予合同，政府有权要求业主停止项目执行，并接受特别委员会的调查。
为了了解投标公司的情况，瑞士政府与工会组织及其专业分支机构合作，建立一个投标者目录，目录上记载了公司的业绩、财政状况和获得政府合同的情况，以及交纳税收和社会福利情况。当使用邀请招标时，业主可挑选目录上的投标者参加招标，投标者目录要定期修正。由于整个投资审批、管理活动公开透明，几乎没有“跑项目”现象，很少发生官员贪污受贿行为。
对于经营性的公共设施项目如公共交通公司、大型展览馆等，瑞士政府建成后通常使用托管制，政府也是通过招标的方式来选择托管者，以最大限度地提高国有资产经营效益。对于托管者的选择，一般是每三年进行一次，保证托管者始终处于竞争的状态。
在进行基础设施建设中，瑞士政府的建设项目实行项目法人责任制，利用多种融资手段，多方筹集建设资金，如BOT（建设—经营—移交）、TOT（移交—经营—移交）以及PPP(私人建设—政府租赁—私人经营）。在这些项目融资中，招标投标制度占有十分重要的地位。
世界银行和亚洲开发银行是世界性金融机构，采购规则是项目管理规则中的重要组成部分。采购规则要求，贷款国的项目执行机构在项目设计和建设中必须使用招标的方式，否则项目将被中止或取消。他们设有专门机构协助并监督贷款国的招标程序，并审查招标文件，包括招标通告、资格预审文件、标书、评标报告、授标通知等，如果发现投标过程中有违规行为，有权令其改正甚至重新招标。招标投标制度不仅大大提高了贷款工作的效益，同时也保证了科学合理地使用贷款。世界银行每年都要为4万多份新合同提供资金，这些合同都是符合世界银行的采购规则要求的。经济发达国家的政府大多是通过立法，在政府出资的项目建设中强制实行招标投标制，像美国的《产品购买法》、欧盟的《公共采购规则》、瑞士的《公共采购法》等，虽然立法重点各有侧重，但总的原则都是一致的，比如贯彻非歧视性原则、公开透明原则。
二、在投融资领域引入招标投标制度是建立市场经济体制的需要
社会主义市场经济是一种竞争性的经济。社会资源的合理配置，各种生产要素的最佳组合，以及价值规律与供求规律作用的发挥，都需要通过竞争来实现。我们发展社会主义市场经济的目的就是要利用价值规律、竞争规律、供求规律，实现资源的合理配置。而招标是走向市场经济的“催化剂”，它作为规范化的一种竞争手段，在促进社会资源的合理流动与配置上起着十分重要的作用。改革开放以来，招标投标制度在我国一些领域逐步得到了应用，主要是世界银行等国际金融组织在我国的项目设计和施工建设，政府规定必须使用招标的方式。但是，由于部门利益，以及领导者的个人私利，推行招标投标制度存在极大的难度。这不仅使得很多工程超预算、超工期，同时也产生了大量的腐败现象。我们认为将竞争机制引入投融资领域，应在以下方面推行招标投标制度：
(1)从产业布局、项目选点、投资安排等源头抓起，用招标投标制度规范政府行为。以“公开、公平、公正”的招标投标制度，改革现有的投融资管理体制。“跑部干四化”是许多地方政府搞地方经济建设的重要路线。为了给本地多争投资，各地政府花费了大量的人力和物力“跑项目”，跑项目的人员级别也越来越高，有的项目由省长、书记亲自带队，给项目的科学决策带来了不利的影响。另外，由于项目的审批工作不透明，缺乏监督，一些领导干预项目审批工作。据调查，在重复建设和效益差的项目中，“首长工程”占很大的比例。而“跑项目”的“攻关”花费都进入项目成本，不仅增加了项目投资的成本，同时也助长了公款消费，产生了很多腐败的漏洞。一些项目单位也存在国家的投资“不拿白不拿，拿了也白拿”的思想，造成了项目单位敞开口子花钱，助长了投资膨胀和投资项目效益低下。在投融资体制中引入竞争机制，对产业布局、项目选点进行公开招标，是科学决策，加强民主监督的有力手段。国家发展计划委员会曾经在化工项目的定点上使用过招标的方式，取得了很好的效果，有效地抑制了各地争投资争项目的现象。一般“首长项目”都属于定点项目，采用了招标制以后，项目定点要通过公开竞争，这必然大大减少了首长对项目的不当干预。
(2)通过公开招标，择优选择项目法人。党的十四届五中全会《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中明确提出，要全面推行建设项目法人责任制和招标投标制，把竞争机制引入投资领域。按照中央决定，在国家计委发布的《关于实行建设项目法人责任制暂行规定》中明确规定，由项目法人对项目的策划、资金的筹措、建设实施、生产经营、归还贷款本息以及资产的保值升值实行全面负责。可是，在推进项目法人责任制、建立投资风险约束机制过程中遇到重重困难。为何在发达国家行之有效的项目法人制度，在我国就变形走样？这是因为建立投融资风险约束机制需要一定的前提条件，西方市场经济国家的投融资风险约束机制是建立在明晰的产权关系基础上的。而项目法人是在市场上通过招标竞争产生的。在我国，项目法人往往由政府机关指定，有的甚至指定机关富余人员或者离退休人员。这样，项目法人实际上还是躺在政府身上。政府对项目法人干预过多，使得项目法人的权力和义务难以落实，即使项目建设出现问题，也只是更换负责人，政府机关与项目法人没有做到政企分开，项目法人也无法独立承担应有的责任。国家应当通过招标方式，将国家对建设某个项目的要求，包括中央投资的比例、国家的优惠政策以及对项目法人的要求等向社会公布，通过公开招标选择项目法人，使得有资格的投标人公开竞争，并根据中标签定合同。这样，促使项目法人责任制规范化，真正做到政企分开，避免政府对项目法人的不当干预，使其真正拥有项目法人应尽的权利和义务。
(3)通过公开招标选择出资人。出资人制度是我国投融资体制改革的重要产物，其责任是代表国家进行产业投资，解决投资约束关系弱化的问题。目前出资人主要是由国家投资公司以及大型国有企业集团担当，国家将有限的资金通过分散的出资人进行投资。现代经济是规模经济，产业发展必须走大资金投入、规模化经营之路。而目前我国一些重要产业的发展与此背道而弛，投资项目小型化、分散化趋势越来越严重。国家应当把有限的资金集中起来，改变过去“撒胡椒面”的投资方式。同一国有资产投资项目，往往有许多国有企业和投资公司愿意承担。因此，选择国有出资人应当面向许多国有授权投资主体，采用招标的方式，优胜劣汰，筛选出真正有资格、有信誉、有能力的法人承担项目投资职责。
(4)对国家大中型基本建设项目实行全过程的招标投标制度，是提高投资效益的重要保证。这类项目虽然为数不多，年度投资仅占全社会总投资的10%左右，但都是以国家投资为主、关系国民经济和社会发展全局的大项目，抓住这些项目对全国固定资产投资管理和投资效益的提高将产生重大积极影响。对建设项目招标投标的管理是投资计划实施中一个非常重要的环节，是项目投资概算能否得到有效控制的一个关键措施。据国家计委1995年对全国基本建设大中型项目概算检查，项目超概算的比例平均为91%，其中交通、铁路、煤炭、电力等行业基本建设大中型项目概算增加超过100%，石化和化工行业平均达50%，有些项目超过原批概算2-3倍。不少项目由“钓鱼工程”变成“胡子工程”，甚至成了“包袱工程”。由于工程未经招标，造成工程质量下降，甚至重大工程事故也时有发生。我国试行招标投标制度已经有十多年历史，取得了很大的成绩。从实践情况看，三峡、二滩、小浪底工程等大项目以法人为主进行招标，在减低工程造价、控制项目概算，防止出现不正之风方面效果显著。但是由于项目法人自主招标的权利没有得到很好落实，地方保护主义、部门保护主义以及来自个人利益等方面的阻力仍很大，使推行招标投标工作困难重重。福建省1996年技改投资完成91.23亿元，而通过招标的约才2亿元，仅占2%左右。扣除技改项目中不宜招标的部分，这个比例仍很低。而基本建设的“盘子”远比技改大得多，招标采购的情况非常不尽如人意。“八五”期间完成国家固定资产投资的一半即2.1万亿元实行招标的话，按节资率10%计算，其效益将达2000亿元，这是极为可观的。
(5)在融资领域实行招标投标制度是吸引外资和内资投入基础设施建设的重要而有效的方法。BOT项目融资（特许权协议）在我国是一种新型的项目融资方式，目前试点的几个项目如来宾电厂、长沙电厂和成都水厂等都非常成功，外商投资空前高涨。总结成功的经验，其重要原因之一是使用国际招标选择BOT项目法人。一些外国投资者说，虽然BOT融资成本相对较高，但因为它使用了国际通行的招标方式，可以大大提高工作效率，与其他合作方式相比，他们愿做BOT项目。随着BOOT（建设—拥有—经营—移交）、BT（建设—移交）、BOO（建设—拥有—经营）等新型融资方式的出现，招标投标制度必将发挥更大的作用。随着我国民营企业的不断壮大，民间资本和私人资本进入基础设施投资的条件日益成熟，国家应在积极吸引外商投资BOT或其他新型融资项目的同时，鼓励和引导民营经济参与，这有利于在基础设施建设领域建立起竞争机制与风险约束机制，提高基础设施的供给率和运营效率。
世界贸易组织采购专家布朗博士说，“招标投标制度不仅仅只是节省金钱，它同时促进了市场机制的发育，创造了平等的竞争环境，客观上抑制与消除了交易过程‘钱权交易’、‘行贿受贿’现象的滋生条件。”经验表明，公开招标只要操作适当，必定会获益匪浅。与可供选择的方式，如直接分配合同或举行谈判相比，采用公开招标的方式能降低15-30%的合同价格。而由于项目建设腐败，会使项目建设支出平均超出20-25%。项目建设往往会对腐败行为起到较大的诱惑作用或者说提供更多的机会，每一级政府都会参与物资和劳务的购买，而且往往数量极多，金额巨大。由于一般公众对采购程序知之甚少，因而项目建设过程中的腐败往往难以得到揭露。事实上，一旦有人谈到政府中的腐败问题，大多数人马上会想到授予采购合同中的行贿受贿。这的确是公共部门中最常见的腐败形式。公共工程中的重大丑闻在世界上一些地方时有发生，而且频率之高令人触目惊心，它往往导致一些地方时有发生，而且频率之高令人触目惊心，它往往导致一些高级官员辞职，有时甚至导致整个政府垮台。显然，项目建设中的腐败行为是一个值得注意的问题。从八届人大以来，每年都有人大代表提案，要求制定《招标投标法》。人民代表写道：为了制止建设领域的腐败，保护干部，净化社会空气，应当加速制定《招标投标法》。
招标投标是一项专业化很强的工作。在发达国家，招标投标工作日益职业化，如美国拥有3万名招标投标专家，1.5万名职业采购官员。在我国，招标投标的历史还比较短。有一些人将招标投标与拍卖混为一谈，又由于一些单位对这一制度不甚了解，使招标投标流于形式。为此，培养一批投融资领域的专业招标投标队伍非常紧迫和必要。国家在加紧出台《招标投标法》的同时，应当开始对投融资领域的招标进行试点工作，建立招标组织，逐步建立项目法人、出资人、国有资产委托人等投标人档案。对国家大中型项目强制实行招标投标制，对项目法人的招标过程加强监督和指导，国家计委于1997年发布了《关于国家大中型项目实行招标投标的暂行规定》，目前应当加紧检查落实。招标投标制度是一场交易方式的革命，它必将对深化投融资体制改革起到巨大的推动作用。