加快我国高新技术产业发展的政府采购政策研究，本文主要内容关键词为：政府采购论文,高新技术产业论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关于促进我国高新技术产业发展的政府采购政策问题，已经列入《中共中央国务院关于加速科学技术进步的决定》之中，即将出台的《中华人民共和国高新技术产业开发区（草案）》中也提出要实行政府采购政策。由于政府采购政策涉及面广，影响面大，是一项复杂的系统工程，而且世界贸易组织对此有限制，因此本项研究仅对此作一探讨。
政府采购是指政府或其代理人作为消费者为其本身消费而不是为商业转售所进行的采购行为。政府采购政策的含义是指凡用政府基金购买（或租赁）供政府消费或建设公共工程项目使用的商品（或服务），在技术经济指标（质量、性能、价格与交货时间等）大致相同的情况下，应优先使用本国产品（或服务）；以及利用政府资金对样品和样机等中间研究成果、技术诀窍及关键技术部件进行预先招标采购，以鼓励企业的技术创新活动。
政府采购是世界通行的、政府用以引导经济发展方向、保护和扶持国内工业、实施宏观经济调控的重要手段。
一、国外政府采购的做法
在当今世界市场上，大多数国家的政府及其代理者一起，是各种货物（从基本商品到高新技术设备）和服务的最大买主，其采购额每年已达到数千亿美元，约占国际贸易额的10%以上。美国政府的年采购额为2000亿美元。欧盟的政府部门和公共机构年采购额达7200亿欧洲货币单位(ECU)，占欧盟GDP的11%。许多国家的政府及其代理机构通过优先采购和优惠价格给本国的供应商以优惠待遇。具体有多种实施办法：其一是由国内立法规定，如美国有《联邦政府采购法》，各州参照此法制定州政府的采购条例；其二是通过行政决定或封闭式招标等做法，使外国供应商不熟悉或不易达到产品规格或技术标准，使本国供应商在政府采购合同的投标竞争中处于有利地位。欧盟和加拿大经常采用这种做法；其三是习惯上不买外国货。如日本政府和国民长期习惯上购买和使用国货。
为保护本国产业的发展，许多国家都以各种办法尽可能地排斥外国货。
美国早在1933年就制定了“购买美国产品法”，规定凡用美国联邦基金购买供政府使用或建设公共工程使用的商品，若非违反公共利益，或国内产量不足，或质量不符合标准，或价格过高，均应购买美国货。根据此法案，只有在美国商品价格高于外国商品价格25%的情况下才能向国外购买。该法案在1954年和1962年两度修改。目前规定的差价为：非军用物资的货物采购货价格可高出外国货6%，小企业和劳动力过剩地区的产品价格可高出12%；国防部的采购项目，本国产品价格可高出外国产品50%。[1]第一届克林顿政府为扶持高技术创新产品的初期市场，仅就计算机相关产品的政府采购额就达到90亿美元。[2]
韩国政府为支持本国产业发展，于1984年起制定了正式的采购计划，建立了三个采购局来执行采购计划，当年就采购了409个项目。1986年采购局增至八个，采购项目增至1174个。在此期间，采购金额从2.06亿美元增至3.24亿美元，采购的预约期从三年延长至八年。
法国政府要求航空、铁路、通信和食品等部门优先购买本国产品。德国政府对航空和铁路等产业的管制自1994年才开始松动。英国要求政府部门、政府实验室和国营公司在计算机和通信器材的采购上，必须从本国公司购买。日本在贸易自由化之前，曾公开保护电信网络设备市场，即使在目前开放市场的环境下，政府采购的繁琐手续和长期形成的关系网也使外国厂商难以进入。[2]
意大利政府负责管理和监督政府采购的“公共行政机构信息管理局”在其指导文件中要求遵循欧盟有关文件的精神，金额超过20万美元的采购项目要优先购买欧盟国家的产品。
二、政府采购政策的作用
政府采购政策是政府通过采购行为实现其科技、经济和社会等多种目标的重要手段。执行这一政策可发挥以下作用：
（一）振兴本国支柱产业，扶持本国的高新技术产业。
当前，我国正处于工业化的过程中，振兴各产业（包括高新技术产业）主要仍在生产领域，而正在打入中国市场的外部竞争者有一个共同的特点，即技术工艺、企业组织，以及管理手段都已达到成熟和规范的程度，产业扩张的主要障碍已从市场领域转向流通领域。结果是，一方面外商挟充足资金全力攻取市场，另一方面国内产业穷于应付生产领域的矛盾而不得不弃守流通领域。[3]
而政府采购政策正好可以在流通领域为国内的高新技术产品开辟一块市场，为振兴我国支柱产业助一臂之力。政府采购政策在日本和韩国都曾为振兴其国内的支柱产业发挥过巨大作用。日本在振兴汽车工业时，政府和公益团体的汽车采购资金均投入于本国的汽车工业；在振兴电子工业时期，日本政府对本国办公自动化和通信设备的采购，为日本幼稚的电子工业提供了市场，帮助日本电子工业企业抵御美国跨国公司电子产品的冲击。
（二）刺激企业技术创新
完整的技术创新过程包括：应用研究、发展研究、中间试验、市场化初期与改进、成长期与技术扩散、技术成熟。对创新者而言，市场化初期的需求拉动具有特别重要的意义。从市场经济的角度来看，需求拉动式的技术创新比较容易成功，即市场需求作用是首要的，而技术突破的供给推动是次要的。如果利用政府采购政策为处于市场化初期的高新技术产品提供一个不小的市场，并且对技术创新过程中获得的样品和样机等中间研究成果、技术诀窍及关键技术部件进行预先招标采购，将有效地加强市场对高新技术产品的吸收能力和再投资能力，并有助于建立中试生产设备和使用新技术所需的设计和试验技术标准，有力地增强国内高新技术企业的技术创新能力和市场竞争能力。[4]
（三）通过规范采购行为，有利于提高采购效益和防止腐败
政府采购一般要求采用招标投标制，这是一种科学的采购方式，可以节省投资，还可以通过竞争机制的作用和有效的组织实现资源的优化配置；同时，投标招标制可有效控制固定资产投资中的超概算问题，缩短工程周期，对提高投资质量和投资效益有直接的促进作用。此外，招标具有公开和公平的特性，易于接受社会监督，提高招标采购的透明度，防止腐败现象的发生。1996年，全国机电设备进口额约为300亿美元，但经过招标的不足10%，国内采购设备的招标比例更低。[5]有效执行政府采购政策，将有利于规范采购行为，并通过集中采购而降低采购费用。国际上普遍认为，通过制订完善的政府采购制度，可以节约政府采购费用的10%。[6]1997年11月26日，广东深圳市财政局通过公开招标为23家行政事业单位购买公务车27辆，比原计划节约70多万元。[7]1998年5月，重庆市政府通过公开招标采购42辆公务车，比财政预算节约168.7万元。[8]我国香港政府设有政府物料供应处，实施政府采购，提高采购效益。
三、世界贸易组织对政府采购的限制
出于保护本国产业发展的目的和关贸总协定中国民待遇条款的例外规定，政府采购政策成为国际贸易中利用非关税措施限制进口的重要措施之一。为此，关贸总协定（1995年1月1日起被世界贸易组织取代）的多数缔约方要求把政府采购政策予以约束与监督，以促进贸易自由化。1979年关贸总协定东京回合达成了“政府采购协议”。到1993年底，有12个缔约方参加该协议。1994年4月，该协议参加方签署了“新政府采购协议”，于1996年1月1日生效。该协议的宗旨是确认政府采购在一定金额的基础上，实现贸易自由化。[9]
政府采购协议属于世界贸易组织管辖的诸边协议，即世界贸易组织成员方可视需要自愿接受，享受权利和履行义务只局限在接受该协议的成员方的范围内。
政府采购协议的适用范围包括：
第一，受本协议约束的实体，包括政府及其代理机构在产品采购方面的有关法律、规则、程序和措施，如果与产品相关的劳务价值不超过产品本身的价值时，则包括有关产品的服务，但不包括劳务合同本身的价值。第二，根据新的政府采购协议，中央政府货物和服务金额在13万特别提款权以上（注：不包括13万本身，1特别提款权约合1.48美元）的采购合同，中央政府货物和服务金额在20万特别提款以上的采购合同，实体货物和服务金额在40万特别提款以上的采购合同，以及金额一般在500万特别提款权以上的建筑合同，均受本协议的约束。为防止某些缔约方规避此限额规定而将采购合同分拆进行，协议规定了相应的防范措施。第三，采购的实体是为缔约方直接或实质上控制的中央政府或其代理机构。协议原则上不限制实体领土范围内的区域和地方政府及机构实体的采购，但希望它们尽可能遵守本协议。[1]
政府采购协议要求对超过金额限额之外的采购合同实行贸易自由化措施，以保证公正、有效地履行政府采购的国际规定。
四、政府采购政策的基本框架
政府采购政策的总体目标应是更好地使用税收，以尽可能少的资金、在尽可能短的时间里为政府购买到性能价格比尽可能高、又尽可能是本国生产的产品和服务。因此，除了为实现政府特殊的社会经济目标（如发展本国的高新技术产业）而建立的规定外，应尽可能避免任何不利于此目标实现的内容和规定。
一项完备的政府采购政策包含的内容非常丰富。美国联邦采购法规(FPR)包括8个章节，53个部分，厚达1700页，是个巨型文件。它阐明了联邦政府统一的采购政策和程序。在参考“美国联邦政府采购法”和“美国马里兰州采购条例”的基础上，下面提出我国中央政府采购政策可包括的基本框架。[9][10]
（一）有关政府采购机构的建立
设立跨部门的国家政府采购政策委员会。委员会的职责是制定国家采购政策；协调和制定所有政府部门和相关公益性部门须执行的采购政策和采购标准；协调和指导各单位制定采购规则和采购纠纷的解决办法；指导建立中央政府采购所需的数据收集和传播系统；指导建立政府采购培训与研究咨询机构，对职业采购人员进行培训，对采购程序和方法进行研究和探索；负责审议各地方政府的采购政策；以及负责修订中央政府的采购政策。委员会办公室下设（或并行设置）采购争议仲裁委员会，协调采购部门和供应商的矛盾。
中央党、政、军机关可在有关部门（如机关事务管理部门、财政部门等）设采购官职位，负责采购事务；必要时可设采购处，下设采购组、采购信息组、采购法律顾问组、招标委员会和采购纠纷仲裁委员会，也可委托代理机构组织采购。
各部委（局）和地方政府可在国家采购政策基础上制定本部门的采购规定。
（二）确定受政府采购政策约束的机构范围
须执行政府采购政策的政府和公共机构应包括绝大多数党、政、军部门的机关，可扩大到一部分依靠政府全额拨款来运行的纯公益机构、国家政策性银行，适当扩大到一部分非赢利机构（如高校、图书馆等）。上述机构及其代理机构利用政府提供的资金为自身消费或投资开展公共项目而进行采购的行为均受政府采购政策的约束。
免受政府采购政策约束的政府和公共机构的范围和行为也应确定。
国防和公共安全项目可不执行国家采购政策，并可制定专门的采购政策。
（三）基本采购程序的建立
采购程序一般包括：
1.立项和了解技术细节。用户提出采购申请，采购官批准申请后，由采购信息处提供有关技术指标、性能、价格等方面的信息，供采购小组参考。
2.组织采购小组。采购小组可以是非固定的。来自不同机构的人员均可参加某项合同的有关工作，或帮助采购官开展工作。
3.决定采购的方法。由采购官决定采购的方法。可选的采购程序有竞争性程序、非竞争性程序和小型采购程序。竞争性程序通过二条途径来实现，即封闭式招标和封闭式建议书。非竞争性程序包括独家采购程序和紧急采购程序。
4.选择采购合同的类型，即固定价格合同和成本补偿合同。
（四）合同的形成、签署和执行
若通过竞争性程序采购，则要经过招标或征集建议书等方式来选择最佳定约方。确定签约对象后，拟定合同，然后请采购法律顾问处进行格式和法律审查，然后签署合同。
合同执行前、执行中和执行后，采购官、财务和审计人员和其它检查人员有权到合同执行者现场考察或检查执行情况，采购官员有权拒绝或中止执行合同。
（五）争议的解决
如果合同执行过程中发生争议，应由供需双方协商解决。若不能解决，可提交采购争议仲裁委员会裁决；若未果，则可呈交法院判决。
（六）审计
审计部门有权审查各采购机构的帐簿，清算和调节政府赔偿，并有权在合同执行前后进行审计，以增强监控能力。
（七）注意防范的弊端，包括防范合同诈骗、收取回扣、受贿、做假帐、采购的物品或服务质次价高、地方保护主义、因采购规定过于僵化使采购效率低下或损害政府利益等。对此应规定相应的惩治措施。
五、关于制定我国政府采购政策的几点建议
1.政府采购政策是世界通行的、政府引导经济发展方向、保护和扶持国内产业、促进技术创新以及增强技术和经济实力、实施宏观经济调控的重要手段。而政府采购又正在为世界贸易组织所规范和约束；我国正在发展社会主义市场经济，通过实施政府采购政策规范政府采购行为，将有助于推动市场机制的形成。而且，我国政府已于1996年在单边计划中承诺，最迟于2020年与亚太经合组织成员对等开发政府采购市场。因此我国应尽快组织专门队伍研究和制定符合我国国情的政府采购政策，在2020年前的这段时间里锻炼政府采购管理人员，使我国企业逐步适应按国际惯例获得政府采购合同，参与未来市场竞争。
2.确定“中国产品”的范围。“中国产品”的概念应以产品品牌及其所有者的国籍来确定，即“在中国大陆生产的、商标所有权为中方所有的、达到一定国产化率的中国品牌的产品”；加上“一定国产化率”的限定是考虑到目前存在国内许多产品主要依靠进口国外部件组装生产的状况。依此标准，诸如桑塔纳、奥迪版轿车、青岛海尔电器等合资、合作产品均应视为国货；而利用外国公司专有技术和配方生产的、商标所有权为外方所有的外国品牌产品，以及利用特许权转让生产的产品，可视为洋货，如可口可乐饮料、飘柔和海飞丝洗涤用品等。
关于高新技术产品的范围，原国家科委已于1997年8月4日颁布了《国家高新技术产品目录》，涉及9大领域48个部类的产品。
3.我国在加入世界贸易组织之前，制定政府采购政策的环境比较宽松。加入世界贸易组织之后，而会面临加入政府采购协议的压力。因此我们在制定政府采购政策时，除了准备一套未参加世界贸易组织政府采购协议的政府采购政策之外，还要准备一套符合政府采购协议的政府采购政策。
4.对于加入世界贸易组织政府采购协议，我们在思想上不必过于担心参加该协议会对我国产业产生太大的不利影响。因为目前对政府采购已作出国民待遇承诺的国家，仍大量采购本国的产品。例如美国、日本、加拿大和西欧四个国家和地区根据新的政府采购协议规定，13万特别提款权以上的政府采购，原则上采取公开招标或选择招标的方式，但外国产品所占的比例都不高，加拿大为20%，日本为16%，美国为9%，西欧只有1%。[11]可见招标的公平性是不彻底的，我们可吸取其有益的经验。此外，地方政府的采购政策可以不受政府采购协议的约束；公益性项目和涉及国家安全的项目也不受政府采购协议的约束。
5.政府采购政策在初期试行阶段可以将采购对象仅局限于国产的或替代进口的高新技术产品，如信息技术产品、科学仪器、汽车、感光材料；以及部分医药产品等，待取得成熟经验后，再推广到所有产品和服务的采购。具体采购方式可以通过定期公布政府部门在一定时期内（比如当前至未来三年内）要采购的高新技术产品（或服务）的清单，向国内企业招标。
6.实施政府采购政策需要其它与之相关的配套政策措施的配合才能有效地发挥作用。当前最重要的是买方信贷政策、利用技术壁垒和反倾销法有效管理进口，以及有力打击非法走私犯罪行为等。
7.政府采购政策中可以附带一些必要的条款以帮助实现政府特殊社会经济目标，比如为发展我国高新技术产业，在一定时期内，即使当处于幼稚行业的高新技术产品价格高于国外同等产品一定比例（比如5%）而性能相近的情况下，仍优先采购国内产品。但政府采购政策原则上不保护价高质差的产品和服务。
8.防止地方保护主义。地方政府在参照国家采购政策制定相应政策时，不能规定“优先使用本地产品”。
9.社会宣传要积极引导使用国货，以免使政府采购政策孤掌难鸣。
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