行政权概念冲突与重新认识和确定，本文主要内容关键词为：行政权论文,冲突论文,概念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：H131文献标识码：A文章编号：1002-3291(2004)06-00102-07
能像行政权这样同时成为两门社会科学——行政学与行政法学共同研究对象的现象，在整个社会科学领域是比较鲜见的，这足以看出行政权的学术与实践地位。行政权亦称行政权力，是全部行政法理论的基点和中心范畴。行政权是行政活动的内核，行政法学中的每条原则、规则都与行政权有关，都能从行政权上找到诠释的根据。如行政主体就是行政权的物质载体，实施行政权的行为就构成了行政行为等等[1](P7)。然而，传统行政权理论的局限性与行政权实践的冲突已屡见不鲜，有时用传统行政权理论的某些原理解释现代行政权现象显得力不从心或者大相径庭，甚至相互矛盾。
一、我国传统行政权理论及认识
学者们首先从权力角度入手开始研究行政权。认为权力是根据行使者的目的去影响他人行为的能力[2](P217)。权力从性质上可以分为政治权力、经济权力、社会权力、宗教权力等，不言而喻，行政权是属于政治权力中的一种[3](P12)。而政治权力就是某一政治主体依靠一定的政治强制力，为实现某种目标或原则而在实际政治过程中体现出来的对一定政治客体的制约能力[4](P34)。由此，对行政权做出如下概括：作为政治权力一种的行政权力，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的能力[5](P225)。行政权除具有一般国家权力表现出的合法性、强制性和普遍性等特点外，还有自己独自的特性，这主要表现在：1.手段性。行政权力不是目的，而是手段，是实现外来目的的手段。2.相对独立性。一方面保持“社会公平”，另一方面，行政是一种事务性、技术性较强的活动，这为相对独立提供了可能。3.一元性。其一，拥有和行使行政权力的组织系统只能一个；其二，只有一个行政中心；其三，行政权具有不可逆性，就是单向性。4.时效性。要求行政要有效地执行国家意志，迅速达成国家之目的。5.膨胀性。一种是自然增长，另一种是恶性膨胀[6](P321)。同时，也有行政学者认为，行政权力就是行政主体依靠国家赋予的强制力，为实现统治阶级意志或政府职能而在对国家事务管理过程中体现出对行政客体的制约的能力和力量，使政府的意志变成一种社会的共同意志。由此定义，得出行政权力具有如下特点：首先，行政权有鲜明的阶级性。第二，行政权具有社会性。第三，行政权具有渗透性。第四，行政权具有较大的限制性[7](P21)。
与此同时，我国行政法学者，也开始从法理角度对行政权进行研究。有学者认为：行政权力是国家行政机关执行法律、管理国家行政事务和社会事务的权力，是国家政权的一个组成部分[8](P5)。并认为，行政权的特性很多，但有直接法律意义的特性，有如下几种：执行性，即行政权是执行法律、执行权力机关意志的权力；法律性，即行政权是法定权力，为法律所设定。行政权的行使必须合法；强制性，行政权的实施以国家强制力为保障，相对人有服从义务；优益性，即行政权体现国家和人民意志，必须优先和优益；不可处分性，即行政权不能被任意处分，包括不能自由转让和放弃[7](P23)。如今依然有人认为：行政权相对于其他国家权力而言，具有自由裁量性、主动性、广泛性等特点；而相对于社会组织公民权而言，它则具有强制性、单方性和优益性等特点[8](P5)。
从以上论述中不难看出，受传统权力理论强制性、相关性、单向性的影响，行政权也同样具有这些特性[6](P319)。我国国家权力的取得实践，使人们对权力的认识集中于它的暴力、强制和机器性上。另外，受传统权力本位观念的影响，特别受计划经济情况下行政权运作方式的单一性、命令强制性的影响，使得学者们对行政权的认识只能局限于当时的政治、经济、文化所界定的认识领域。
几千年封建专制，权力与暴力相一致的中国权力传统，导致人们对权力有一种恐惧感，甚至谈权色变。理论上，“许多工具书，包括法学的专业性工具都回避权力的概念”[11](P4)。另一方面，建国后相当一段时期，尤其是“文化大革命”权力泛滥所造成的灾难和历史遗留，使对行政权的认识，始终局限于单方性、强制性上。
二、我国传统行政权理论与丰富多彩行政实践的冲突
令人尴尬的是，许多行政学者和行政法学者，只是孤立地研究先于他们理论而现的行政合同或行政指导，他们也认识到这两种行政行为与传统行政权理论不一致，与传统行政行为表现不同，故只好将它排斥在传统行政行为之外，要么称之为“行政相关行为”，要么单章另论[11](P325)。现实中，传统行政权理论与行政实践表现的冲突主要有以下几个方面：
(一)具有双方性的行政合同与传统行政权单方性之间的冲突
行政合同也称行政契约，由法国首创并广泛使用。我国行政合同的兴起与经济体制改革和政治体制改革密切相关。市场经济体制的建立和政府管理体制的改变，行政方式开始转变，“大量的行政合同率先出现在法学理论者和法官面前，要求他们提供解决纠纷的特殊原则”[11](P421)。近几年，我国行政合同广泛应用于科研、土地使用等领域，效果良好。行政合同属于一种双方行政行为，它与传统行政权的单方性的冲突表现在：这种行政行为表现为行政机关在行使行政权时需要与相对方相互协商，经双方意思表示一致后才能实施。较之传统行政行为方式，行政合同主要通过契约的方式将国家所要达到的目标固定化、法律化，并在合同中规范双方当事人的权和义务。与一般行政命令相比，行政合同更能充分发挥相对人的积极性和创造性[8](P258)。我认为，行政合同是现代社会进步与发展的结果，是行政管理从单纯统治模式发展到为社会公众服务模式的结果，是行政民主的表现[11](P255)。
在司法实践中，由于法律尚未对行政合同作出专门统一规定，更由于人们对行政合同的行政性即行政权的依托性缺乏浓厚认识，囿于民事合同理论，许多本应适用行政法原理通过行政诉讼程序解决的行政合同争议被适用民法原理通过民事诉讼途径解决，最高法院在司法解释中，也将国有企业承包合同当成一般经济合同[12](P536)。这不仅仅是一种遗憾，是对行政权片面认识的结果，也对行政合同实践极为不利。
(二)非强制性行政指导的广泛运用与传统行政权理论强制性之间冲突
行政指导在日本、德国、美国等国家被广泛用于战后经济与社会管理中，并收到了显著成效。在我国，实行行政指导是由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制模式转轨的客观要求和必然结果。社会主义市场经济抛弃了高度中央集权的计划经济体制下行政命令行政计划统一的经济模式，政府虽然不放弃对经济的管理权力，但方式却发生了重大变化。政府对经济的积极干预和控制，不是依靠指令计划，而主要是运用指导性计划即经济管理领域中的行政指导。行政指导与传统行政权理论的冲突表现是：它在行政相对方的同意或协助下，适时灵活地采取指导、劝告、建议、告诫等非强制手段，有效地实现一定的行政目的，避免了传统行政权命令——服从模式的僵硬，具有温柔性和灵活性，体现了现代行政管理民主化的发展趋势。
由于缺乏行政权理论的全面指导，理论上对行政指导的研究并不深入，成果也欠丰富，故难以引起立法的关注和重视，使得行政指导尚未成为法律概念。在行政实践中，虽然行政指导这些年广泛用于教育、经济、交通、农业等领域部门，但由于缺乏行政权理论的基础性指导，行政指导的法律责任疏于规范，更疏于追究，导致许多人害怕指导，担心指导错了，得不到救济。而在司法实践中，行政指导更难以系属诉讼，这一点连行政合同都不如。对行政指导所产生的争议几乎没有解决的方式、途径和依据。
(三)具有给付性的行政帮助行为与传统行政权规制之间冲突
行政给付也称行政物质帮助，是指行政机关对公民因发生年老、疾病或者丧失劳动能力等情况时，或者其他特殊情况下，依照法律规定，赋予其一定的物质权益或与物质权益有关的权益的行为。在我国，行政给付制度早已有之。建国初期，在民主革命时期实施的行政物质帮助制度的基础上，通过颁布相应的法律、法规，建立了新的行政物质帮助制度，并使之法律化[11](P250)。我国现行宪法第45条第1款对此有明确的规定。这些年来，在解决企业下岗职工和失业人员的社会保障问题上，行政帮助起到举足轻重的作用。
行政物质帮助与传统行政权理论的冲突是：行政物质帮助是行政机关通过自己积极的行为，通过给予公民等对象某种利益而实现行政目的；而传统行政权理论及其表现形式，主要是运用消极方式限制规范公民的权利自由，从而达到行政目的。行政物质帮助是给予公民某些利益，而传统行政权主要是课以相对方以某些义务。
但是，由于我国正处于社会主义初级阶段，行政物质帮助还存在不少问题。由于理论上缺乏对行政物质帮助行政权属性的深刻认识，长期以来，行政物质帮助的概念、性质，都没有得出令人信服的结论，而且立法也不完善。
(四)不具有执行性的行政奖励与传统行政权执行性的冲突
行政奖励是指行政机关依照法定条件，对在不同岗位上为国家、人民和社会作出显著贡献或模范地遵守法律的管理相对人，给予物质或精神奖励的行为。其目的是为了表彰先进，激励后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性。行政奖励是国家实施行政管理的重要法律手段之一，也是一种以正面积极的方式，引导、鼓励管理对象参与国家事务管理，发挥其在社会中的主观能动性的重要方法之一。行政奖励与传统行政权理论的冲突主要表现在：其一，行政奖励是以积极的而非消极的方式，引导、鼓励各界人士参与国家行政事务，而传统行政权与之相反；其二，行政奖励是一种无强制执行力的行为[8](P245)。传统行政权及其方式，特点之一是具有执行性，一方面它是执行法律、法规的内容；另一方面，当相对人不履行义务时，可以采取强制执行措施。而行政奖励不具有被强制执行的属性，受奖励者可以放弃这种权利。
三、国外行政权理论及其借鉴
西方行政权理论有两个发展阶段，随社会发展和时代变迁，行政权本身的内涵与外延都在不断地发生变化。因而对于行政权的理解，各国学者至今无统一认识[13](P281)。正因为没有统一而具体结论性的行政权概念，使得西方行政权理论在其实践性的基础上呈多元化。
(一)自由主义法治时期的行政权
自由主义时期，深受封建专制迫害的资产阶级对鼓动政府不干预的放任理论大加赞赏，将放任理论作为一种自然法则运用于政府的治国实践。为了发展资本主义，一方面通过选举制度，将特权阶级和异已民众排斥在政治参与之外。另一方面，为防止重蹈封建专制的覆辙，资产阶级通过宪法将政府的权力限制到极小范围之内，让政府扮演“守夜人”角色。这一时期，政府职能只有三种：保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略；保护人民不受社会中任何人的欺侮或压迫；建立和维护某些公共机关或公共工程。[14](P284)
在这一时期，人们奉行“最好的政府，最少的管理”的信念，政府的行政职能极其有限，而且行政权的作用是消极的。直到18世纪初，国家的任务与行政目的始终没有脱离对“秩序与安全”的维护。由此，行政权是国家行政机关执行法律、管理国家行政事务权能的概念，应运而生[13](P280)。
(二)现代福利时期的行政权
第二次世界大战后，新的科技革命导致生产进一步集中，生产社会化高度发展，纯粹市场调节的弱点越发暴露无遗，凯恩斯主义在资本主义各国取得了主导地位，政府对经济社会的干预和调节成了西方发达国家中的普遍现象。行政权力急剧扩张，行政管理机构在规模、作用和自主权方面都明显大增。这个时期行政权的表现形式有很大变化，积极行政、给付行政等行政权的形式层出不穷。因此行政权的内涵很难从实质意义上认定，因为现代各国行政机关所行使的权力都来源于宪法和法律，尤其是来源于宪法的规定，这些权力是传统意义上的立法权、司法权和行政权的混合[13](P286)。行政权已不仅仅限于传统权力范围，“政府越来越多地从事社会福利提供，越来越多地重视社会服务的提供”，孟德斯鸠设想的三权分立模式，已然受到很大程度的冲击和修正。
(三)对国外行政权理论的借鉴
1.毫不隐讳地说，我国现阶段所确立的行政权理论，绝大部分是西方自由资本主义时期的行政权理论。这是一种矛盾表现，即没有自由资本主义经济发展的环境，却有相应的行政权理论。虽然市场经济体制的建立，福利社会的发展，客观上刺激并推动了行政权形式的变化，但仍然没有改变理论上对行政权的固有认识。时至今日，绝大部分行政学和行政法学学者所持的行政权概念，依然延续了西方自由资本主义时期行政权的概念，“行政权是由国家宪法、法律赋予的国家行政机关执行法律规范，实施行政管理活动的权力，是国家政权的组成部分”[8](P4)。由于此概念的笼统原则，并具传统化，导致行政合同、行政指导、行政物质帮助等行政权的表现形式无以归类，成为游子。有的甚至无奈地称为与行政权相关的行为[1](P305)。对行政权的片面认识，造成行政法学体系的建立不完整，行政行为、行政法律关系体系的建立不科学、不完备。在这种情形下，行政行为是单方的、强制的，行政法律关系是单方的、地位是不平等的。重新审视行政权，可以纠正这种片面而不健全的认识。
2.丰富多彩、形式各样的行政权表现方式及实践，使得行政权的内涵极大丰富。我国虽然不是一个类似西方的福利国家，但为广大人民群众谋利益，依然是行政的宗旨之一。在这种情形下，只强调行政权的单一性、强制性、执行性是片面而不完整的。必须借鉴西方行政理论及实践的发展，结合中国实际，全面地认识和理解我国行政权，坚持批判吸收的“拿来主义”，不要再自欺欺人。行政合同、行政指导、行政物质帮助等，都应当是我国行政权的表现形式之一，它们都是行政权的自然延伸，当然，也不能将传统行政权全部否定，行政处罚，行政强制等也仍然是行政权内涵的另一部分。
四、全面认识行政权
通过以上所论，我们不难看出，对行政权的片面认识其危害是比较显见的：
其一，不利于行政法体系的建立。行政权是行政法的控制对象。传统行政权理论，导致人们总是在控权上对行政法作文章，因为单方而具强制性的行政权，最容易侵犯公民利益或超越固有范围，因而忽视了行政权的法律保护作用。其实，广义上的行政权本身就包含对公民权的确认和保护。在这种前提下所建立的行政法体系肯定是不完整的。虽然实行市场经济后，相关的立法有所侧重，但没有从根本上改变。从一定角度讲，行政权全面理论的构建，是行政法全面构建的基础。
其二，不利于行政行为体系的建立。行政行为是行政权的具体化和延伸，对行政行为的认识都可以从行政权上找到诠释的根据。对行政权的片面理解，造成行政行为体系的不健全。行政合同、行政指导等行为方式，在传统行政权理论面前只有退避三舍，或自谋出路。这是一种不正常的现象。相反，全面的行政权理念，会吸纳这些新的形式表现，并在行政权这杆大旗下，有所作为。
其三，有碍行政法理论体系的建立与完善。我国现阶段行政法理论体系始终建立在行政权的单方性、强制性上。片面的行政权理论，必然造成片面的行政法理论。而这两种理论的基础性，势必造成相关内容的片面性。没有全面而完整的行政权理论作为基础的行政法理论，其片面和不深入是显而易见的。
其四，不利于行政实践的开展与行政目的的实现。实践中，有些行政人员一味地进行单方强制管理，以为这就是行政的惟一形式，不但造成行政手段单一，行政目的难以实现，而且也因顽固地强制，造成相对方与政府的对立，其危害性极大，而这正是对行政权缺乏全面性认识所至，根本上是行政权理论片面缺憾所至。
行政法上研究行政权，主要目的在于更好地把握行政权的性质，为更加充分准确地认识诸多行政现象提供帮助。从以上所论已经看出，对行政权进行全面认识，已到了势在必行的境地。
从权力观念的多样性上看：
权力观念的多样性，没有必要强求行政权观念的单一性。“权力”是一个十分复杂而神秘的概念。从学术角度讲，它是许多学科都必须研究的总问题，也是许多理论家、政治家、思想家、军事家重点研究的课题之一。但是，由于人们认识角度和出发点的不同，使人们对权力的解释，所下的定义存在明显差异：
马克思·韦贝尔认为：“权力是一个人或一些人在某一社会行动中，甚至是在不顾其它参与这种行动的人进行抵抗情况下实现自己意志的能力”[15](P180)。罗素认为：“权力可以定义为有意努力的产物”[16](P23)。有人认为：权力是使人们的个体行为和意志形成一种共同行为和意志的力量[6](P319)。《现代汉语词典》认为：权力具有两种意义：一是政治上的强制力量；二是职责范围内的支配力量[17](P348)。
权力的多义性或内涵的不确定性，有人戏称为“权力”的哑谜性质[18](P323)。权力歧见纷呈的现象，有时并存于一个时代，有时又相互替代。作为权力内容或表现形式之一的行政权，基于其权力的本性，只在主体上得到了落实，其内涵也同样是一个不确定的概念。在这种前提下，仅仅把行政权理解为单方性、强制性是远远不够的，与“权力”观念的多样性不符。
从行政权力的公共性上看：
当代社会，权力乃至行政权在履行其组织和秩序职能的同时，指导、帮助、服务等职能要素也渐呈量势。行政的触角已伸入到原本不属于行政权力的领域，比如教育、卫生、交通、救济、公用事业等。也就是说现代社会行政权管理国家事务的职能相对弱化，而管理社会事务的职能却逐渐强化。因此，“当代行政主要是一种社会行政，它是一种管理活动，或称公共管理活动”[19](P147)。一方面，行政活动对任何社会来说都是不可少的，没有行政功利的社会是不可想像的。另一方面，行政既然与国家权力——社会的公共权威有密切的关联，那它的性质也派生于社会的公共权威国家，应社会公共权威的性质的变化而变化”[20](P5)。现代行政权的公共性，主要表现在以下方面：第一管理经济；第二促进福利；第三保护和合理利用自然资源；第四促进公共事业。行政权的公共性或公共权威性，使得“行政权力应当多一点社会中立性”[19](P147)，而不仅仅限于行使国家管理事务职能的单方性和强制性。因此，我们必须从观念上改变对行政权的认识，赋予其全新的生命活力。
从公法与私法的融合上看：
公法与私法的划分有助于人们认识它们不同的调整对象及由此决定的不同价值目标，更有助于剖析现代法的新结构、新功能、新观念[19](P95)。但传统公法与私法的调整机制的缺点在于：比较绝对化、机械呆板、灵活性与平衡不够[19](P94)。西方发达国家脱离简单商品生产后，我国在进行社会主义市场经济之时，绝对的公法与私法的划分已不适应现代社会的情况，公法与私法的结合乃至融合已现端倪。就行政法而言，不论“控权论”，还是“平衡论”，行政权都是行政法规范或调整的对象之一。行政法的强制程度的减弱、行政法调整手段的私法化，使得行政法私法化，行政权的表现已呈多样性和综合性，而非仅仅是传统的单一性和强制性。
从权力与动力的平衡性上看：
“天下定于一而动于异”。权力的本质是“一”，来源于社会资源要素的集中积累；动力本质是“异”，产生于社会资源要素的分散分化。从一定角度看，权力可以分专制力和调节力，专制力是促使之事物固定不变的权力，是一种反映或要求过度集中统一的权力。而调节力是维护事物统一稳定，促进事物和谐变迁的权力，是一种反映和要求适当集中统一的、强弱大小适中的权力。动力也可以分为两种：一是促进力，一是破坏力。因此，治理国家应该发展和保护调节力与促进力，避免和消除专制力与破坏力，达到权力与动力平衡[21](P128)。依据上述理论，行政权也可以分为专制力和调节力。我认为，行政权的专制力与传统行政权的强制性、单一性是相对应的，而行政权的调节力正与行政权的多样性、综合性相联系。作为行政权作用对象的客体——公民与社会组织，同样其动力也可以分为促进力与破坏力。对于破坏力，行政权应发挥其固有的强制作用，这方面优势明显。而对于促进力则行政权应发挥其积极、服务的作用，这一方面正是行政权所欠缺和需要完善的，从而实现行政权力与社会权力的平衡。
从行政权的功利解释上看：
从功利角度解释行政权，不仅仅是方式之一，也是一种全新的认识。法学中功利主义的代表人物有边沁、密尔和耶林等。他们研究问题和出发点是“最大多数人的最大幸福是正确与错误的衡量标准”[36](P128)。这是功利主义研究问题的基本点。由此出发，认为判定一个政府、一个国家政权的道德标准就是能否为最大多数的人提供最大幸福。如果一个政府能够做到这一点就是一个优良的政府，否则就是一个劣等的政府。尽管边沁的解释是针对社会和国家政权体系而言的，并不是直接针对行政权而言的，但我认为该功利解释同样也可以移植到对行政权的认识上来，毕竟政权中固有行政权之一部分。政府行使的行政权，正确与错误的衡量标准，就看行政权能否促进最大多数人的最大幸福。既然如此，只要行政权能够实现其最大性，就不应去计较它的形式，不能以形式的惟其或惟一，去扼杀或抹煞行政权的最大性。行政权本质上是社会或人民赋予的，人民成立政府的目的是为了寻求平等、安全、富裕。因此，只要行政权能够实现这些最大，在坚持法治的前提下，行政权就是最具功利的。而行政合同、行政指导以及行政处罚、行政强制等都是它的形式。
从行政权的刚性与柔性的角度看：
传统行政权的行使过程中，“我国对行政机关及其工作人员在行政过程中行使强制、制裁、命令等权能上一向采取‘行政权威’、‘行政权优先’的方针，给了行政机关和行政人员较大的行政权能，因而整个行政过程呈刚性”。其实，这与传统行政权的理念规则是一致的，连立法上也予以确认。而与此同时，行政机关及其工作人员的组织即主体的组织却显柔性，这种柔性的行政组织导致政府机构不断膨胀，人浮于事，机关作风拖拉、行政支出过大。市场经济体制的建立，要求以上两种情况的刚柔倒置。政府首先必须是一个高效能的政府行政系统。其结构越来越小，并且法定，即其行政组织应该是刚性的，而其活动行为过程的适应性应越来越强，即其行政活动应呈现柔性，不必强调绝对的整齐划一。当然，这一切应在法治下进行。
最后，从系统论和整体论角度，也可以看出行政权作为一个系统的存在，其形式和构造不是单一的；行政权作为一个整体矛盾群，其必然是多维和多级的整合[23](P92)。
五、全面性行政权概念的把握
无论权力，还是行政权力从理论上讲都是抽象、无形、非实在的。行政权是一个多视角、多内涵的术语，其难以有普遍接受的确切概念，这是不争的事实。但是，通过以上对行政权的全方位剖析，我们已经认识到应该对行政权有一个相对全面和稳定的概念把握。我们认为，为了全面把握行政权内涵，必须从行政法规范与抽象理论两个层面的结合上认识行政权：
第一，行政权必须具有主观上的承受因素，即行政权的主体。通常认为，行政权由国家行政机关代表国家行使。这使人感到，行政权是国家的，而行政机关仅仅是行政权的代理者。无论行政主体理论，还是代表国家行使理论，其实都有欠缺，主要是没有分清行政权的归属主体与行使主体。我国宪法规定：国家一切权力属于人民。这使得包括行政权在内的一切权力，本质上都是人民的，人民才是行政权的真正享有者和归属者，而无论国家行政机关还是工作人员，都只是行政权的行使者，而非拥有者。
但从权力享有者与权力行使者的分离角度看，此处权力的行使者正是我所讲的主观承受因素，即行政机关、法定授权组织、行政机关委托的组织和个人、广大行政工作人员。行政权归属人民的性质，并不影响行政权主体承受状态的存在。行政权由相应的法定主体来承担，是必然，也是权力分离所使然。
第二，行政权必须有宪法和法律依据。没有宪法、法律的确认或设定，行政权就失去了存在和行使的合理基础，这是法治正义对行政权的必然要求。“无法律亦无行政”这对于规制行政十分必要，目的是防止行政越权或行政权滥用。而对于给付行政或积极行政是否也要遵循这一原则呢?有人认为：对于服务行政或积极行政，可遵循“法无明文禁止，即可作为”的原则[24](P38)。我认为这样并不妥。一方面行政权的行使表现有时是一个整体，规制与服务有时并存在于一个行政行为过程中，如果分开，其实难以控制；另一方面，就某些服务行政或给付行政而言，如果没有法律作为根据，同样会造成越权或滥用，甚至会出现以权谋私。如发放救济金就是一种服务行政，但谁有权发放，发给谁，必须有依据，否则就会出现滥发或发滥。
第三，行政权并非绝对的对应关系。一般认为，权力具有对应性，即发生在两个主体以上，一方主体将自己的意志强加给另一个主体[25](P124)。其实这种观点只适用于“权利”，而不适用于权力概念，当然也不适用于行政权概念[10](P4)。对行政权的持有者而言，它仅仅是一种资格，在没有具体行使之前，它是一种静态，故没有直接对应关系。当持有者行使其行政权时，才可能出现对象及对应关系。而就具体行使而言，这种权力的直接对应关系，有时是直接而具体的，有时却是间接而抽象的。
第四，行政权以实现国家、社会公共利益为目的。罗马有句格言，揭示了现代国家行政权运用的基准——“人民的福利才是最高的法。”行政法上行政权的存在和行使，不是为了行政职权主体自身的利益，而是以国家和社会公共利益为目的。在相当长的时期里，行政权以实现某种“秩序”为目的，这无可厚非，但现代行政权则以实现“公共利益”为目的，尤其是实现社会的“公共利益”，将是行政权的主流目的。
第五，行政权力兼具静态与动态两种表现形态。行政权的静态是权力拥有者的权力模式，如行政立法权、行政执法权、行政司法权，或者行政处罚权、行政强制权、行政救济权等。而行政权的动态，是权力的实际运行程序，它是行政权最主要的部分，因而具有多变和多样性。
第六，行政权具有多样性。由于行政权涉及的社会生活领域十分广泛，而且越来越广泛，内容的纷繁复杂，又有较强的技术性、专业性，再加上行政关系变动较快，因此，行政权的行使形式不可能是单一的，而是多样的多变。
从以上把握中不难看出，行政权有以下特性：
1.行政权是一种资格；2.行政权是一种由法定主体享有的资格；3.行政权是一种支配或影响力；4.行政权是一种法定权力；5.行政权兼具对应与非对应关系；6.行政权兼具动态与静态形式；7.行政权兼具规制与给付形式；8.行政权以实现国家、社会公共利益为目的；9.行政权的内容复杂而广泛；10.行政权的形式多变又多样，兼具强制性与非强制性、单方性与双方性。
其内容至少包括以下方面：行政立法权、行政命令权、行政决定权、行政检查监督权、行政处罚权、行政强制执行权、行政裁判权、行政指导权、行政契约权、行政给付权、行政奖励权等。
故此，行政权的概念是：行政权是国家行政机关或法定组织依宪法和法律享有的，以实现国家和社会公共利益为目的，对国家事务和社会事务进行各种管理、服务的权力，是国家政权的组成部分。
收稿日期：2003-12-25
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