云南师范大学历史与行政学院 云南 昆明 650500
【摘要】：2015年1月国务院近日发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，明确机关事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，实现“双轨并轨”。本文首先分析了国家机关和事业单位养老保险政策的现状及原因，然后用的德罗尔政策制定对逆境反应的模式分析了如何应对我国机关和事业单位养老保险政策的逆境，最后用政策制定原则分析了它对我国改善国家机关和事业单位养老保险的措施。
【关键词】逆境政策制定，机关和事业单位养老保险，改革
养老保险是社会保险五大险种中最重要的险种之一。所谓养老保险是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。
一、我国国家机关和事业单位养老保险制度的现状
我国机关事业单位退休制度始建于1955年，60年来，对保障退休人员基本生活、稳定干部队伍发挥了重要作用。党的十八大和十八届三中全会明确提出要推进机关事业单位养老保险制度改革，社会保险法和国家“十二五”规划也作出了相应规定，一些地方还进行了试点和探索。在总结实践经验、深入研究论证的基础上，国务院决定在全国范围同步实施机关事业单位养老保险制度改革，建立与其他职工统一的、社会化的养老保险制度，逐步化解待遇差距大的矛盾。
2015年1月国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度实施改革，这意味着养老保险制度改革正式破冰，近4000万机关事业单位人员养老告别“免缴费”时代。《决定》规定，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。基本养老保险费由单位和个人共同负担。单位缴纳基本养老保险费（以下简称单位缴费）的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费（以下简称个人缴费）的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。个人工资超过当地上年度在岗职工平均工资300%以上的部分，不计入个人缴费工资基数；低于当地上年度在岗职工平均工资60%的，按当地在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数。个人账户储存额只用于工作人员养老，不得提前支取，每年按照国家统一公布的记账利率计算利息，免征利息税。参保人员死亡的，个人账户余额可以依法继承。
《决定》指出，机关事业单位养老保险制度改革要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，改革现行机关事业单位工作人员的退休制度，逐步建立起独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。
二、用逆境政策制定理论分析机关事业单位养老保险改革
1、德罗尔关于逆境中政策的涵义
根据德罗尔关于逆境的涵义，逆境中的政策应该是指为了应对由于不同原因造成的，难以消除的社会的各种紧张状态，国家政权机关、政党组织和其它社会团体运用合法化的权力，以正当的程序，制定能够应对逆境，维护正常的社会秩序的一般步骤和具体措施。
2、我国养老制度面对的逆境
自1992年起，我国实行的是“养老保险双轨制”的退休制度：我国机关事业单位实行退休制度，企业实行基本养老保险制度。企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度；机关和事业单位工作时不需要缴纳养老保险费用，且退休金由国家财政统一发放。两种制度具体表现为三个不同：一是统筹的办法不一样即企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳，机关事业单位的则由财政统一筹资；二是支付的渠道不一样即企业人员由自筹账户上支付，而机关事业单位则由财政统一支付；三是享受的标准不一样即机关事业单位的养老保险标准远远高于企业退休人员，差距大概是300%～500%。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆养老保险领域两种制度并行后制度内部产生了两大矛盾，第一个矛盾是单位间的负担不一样，国家机关是财政供款，但事业单位情况千差万别，特别有一些基层事业单位不堪重负，甚至出现了拖欠退休人员退休费的情况。第二，由于待遇确定划档比较粗，不能充分体现工作人员职业生涯的贡献。网上有一个形象的说法叫“提职一日游”，因为是按照最后工资来确定你的退休费，所以可能有些不守规矩的单位到你临近退休之前给人员提一个职务，将工资上涨，就可以多得退休费。
从全社会看也有两个突出问题，一是人员交流困难。因为制度不同，人员横向流动很困难，待遇衔接非常复杂，所以实际上一定程度上阻碍了人力资源的合理流动、优化配置。二是待遇差问题。机关事业单位、企业同类人员的待遇差别拉大，引起了社会不公的诟病。我国为此采取了措施，前几年的退休人员工资调整中着力向企业高级技术人员倾斜，就是为了解决同类人员待遇差的矛盾，但由于制度没有改革，所以这种待遇差的制度基础还是存在的。
三、德罗尔应对逆境的政策制定原则对我国机关和事业单位养老保险改革的启示
为了有效地应对逆境，德罗尔在指出一般应对逆境的政策制定的反应基础上，提出来应对逆境的政策制定原则，这些原则可以看成是应对逆境的实质性建议。
1、社会改造原则
德罗尔认为，社会改造原则是代表中央政府或者在强调对不断变化和发展的现实情况进行广泛和综合的干预，要进行长远的规划，确定积极并且合理的奋斗目标，采用能够使政策达到临界质量的政策手段，在其过程中，要不断调整决策模式以适应急剧变化的形式以及使现实得到超渐进变化的能力等等。
国务院《决定》确定了机关事业单位养老保险制度改革的基本制度和主要政策，在贯彻落实中还会遇到许多具体问题，必须切实加强领导，精心组织实施。第一，坚持循序渐进、稳步推进改革的原则。当下，先集中解决机关事业单位与企业养老保险制度不统一的问题，迈出制度并轨的决定性一步，缓解突出矛盾，再结合顶层设计，逐步完善相关政策，理顺各方面关系，实现养老保险制度的可持续发展。第二，我国地区发展差异大，各个行业、各类单位情况复杂。国务院《决定》是管总的，具体到一个地区、一个行业、一个单位，还要依据实际情况细化政策措施。
2、有选择的激进主义原则
所谓“有选择”，是指认真分析逆境的特征，挑选那些足以改变逆境的主要社会变量，而这些变量也是造成逆境的主要社会因素；而所谓“激进”是指对造成逆境的主要社会变量集中政策资源，采用强化干预手段，促使其朝着良性转化，从而对逆境产生重大影响。按照这条原则，只需彻底改变有限的若干社会变量。因此要使用“有选择的激进主义原则”来应对逆境，就要找准改造社会的几个关键变量。
机关事业单位养老保险改革实施要统筹兼顾。机关事业单位养老保险制度改革是当前重点任务，必须下大气力抓好。但同时要考虑其他相关群体的政策安排。这次，国务院统筹安排提高企业退休人员和城乡居民基本养老金标准，还大幅度增加了对城乡居民基本医保的财政补助标准，综合平衡各方面利益关系，增强改革的协调性、系统性。
在这次的《国务院养老保险制度改革的决定》中有几个重要的政策，除了基本养老保险制度要改变模式、改变待遇确定机制、待遇调整机制，在多层次的养老保险体系方面也作出了重要的改革举措——建立职业年金。多层次养老保险体系包括了基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄性养老保险。这次改革机关事业单位养老保险制度，如果只是改基本的制度还是不完整的，所以这次统筹考虑了基本制度改革和多层次体系建设，把职业年金的设计引入到改革内容中。
3、产出价值优先原则
“政策制定的全过程，受到两套不同的价值支配，一套是产出价值，即政策对现实的影响方面的价值；另一套则是属于制定和执行政策的形式价值，如公共参与、公开性以及考虑决议所影响的全体对象的同意。”“在社会呈现承平、稳定的顺境时，应给形式价值较大权重；而在逆境中，则要赋予产出价值优先的政策原则”同时，产出价值优先原则实际上给出了政策方案选择的优化标准，既要保证产出的价值最高，又要保证形式价值的最低要求，这才是满意且可行的方案。
要实现公共政策的产出价值，应该规范行政决策程序，按照理想的政策制定过程来优化行政决策程序。各级人社部门作为政府社会保险主管机关，将深入调查研究，了解实际情况和改革中出现的新问题，不断完善政策措施。加强组织领导，建立基本养老金正常调整机制，加强基金管理和监督，做好养老保险关系转移接续工作，建立健全确保养老金发放的筹资机制，逐步实行社会化管理服务。同时不能完全抛弃形式价值，加强宣传，引导广大干部职工和社会各界正确认识改革的重大意义和主要政策，了解支持改革，主动参与改革，使这项重大改革顺利实施。
参考文献：
[1] 《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》 国发〔2015〕2号
[2] 丁煌 《西方行政学理论概要》 中国人民大学出版社 2005
[3] 《机关事业单位养老保险制度启动》 人社部 2015
[4] 叶海卡?德罗尔 《逆境中的政策制定》 王满传；尹宝虎；张萍 译 1996
[5] 朱楠；石火学；池丽辉 《德罗尔逆境中政策制定原则对我国逆境中政策制定的启示》 科技管理研究 2011
论文作者:段彤
论文发表刊物:《文化研究》2016年7月
论文发表时间:2016/10/27
标签：逆境论文; 养老保险论文; 政策论文; 机关事业单位论文; 养老保险制度论文; 制度论文; 社会论文; 《文化研究》2016年7月论文;