政府职能担当与义工组织规范化发展，本文主要内容关键词为：义工论文,政府职能论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
义工组织作为志愿服务的一种社会组织形态，是公民社会逐步发展的产物。义工与志愿者在词源上均源自于英语Volunteers，指不受私人利益驱使、不受法律强制，基于某种道义、信念、良知、同情心和责任感，为改进社会而提供服务、贡献个人的时间、才能与精神，从事社会公益事业的人。受国情和体制的影响，志愿服务在我国分化为两种不同的社会服务力量，即志愿者组织与义工组织，前者由官方主导、法律支撑、经费拨款，占有大量的社会资源，后者则是由民间草根发起、经费自筹、缺乏法律保障的民间社团。从实践看，义工组织在社会管理创新过程中迅速发展，已经成为政府社会保障和服务体系中不可忽视的补充力量，但注册困难、经费不足、组织松散、公信力低、服务混乱、事权集中等发展瓶颈，也使得许多义工组织游离于制度之外。现阶段，我国义工组织缺乏系统的、科学的、规范的管理，大多数身份不能获得政府的认可，合法性不断遭受质疑。作为一种民间力量参与社会保障、社会服务的组织，义工组织对创新社会管理、推动社会文明进步、补充政府职能具有积极的作用。因此，探讨政府如何供给制度、实施监管以引导、扶持、规范义工组织发展具有重要价值。
一、制度供给：政府对义工组织规范化发展的促进机制
义工组织规范化发展面临的最大问题是缺乏足够的法律和制度支撑。志愿服务以无偿提供公益社会服务为价值取向，用爱心奉献社会、以行为服务社会，帮贫济弱、热心公益是它们的共同追求和道德标准。在我国具体的社会实践中，志愿服务衍生出志愿者队伍与义工组织两支不同的社会服务力量，并形成两种不同的行为模式[1]。志愿者队伍在政府直接控制下从事的社会服务更多是为了满足政府工作需求，志愿者服务获得强劲的法律和制度支持。截至2012年2月，全国有18个省(自治区、直辖市)和7个副省级城市颁布实施了志愿服务条例或办法，全国性志愿服务立法也正在研究起草之中。有关志愿者招募注册、培训管理、激励保障机制以及志愿者队伍的组织形态、法律地位、主管机关等具有完整的法律支持。这些全国和地方性志愿服务立法只有《深圳市义工服务条例》涉及义工组织，确认义工服务范围包括助老扶弱、扶贫济困、支教助学、环境保护、社区服务以及其他社会公益性活动，义工服务活动接受共青团组织和其他有关部门的指导和监督，市、区人民政府应当把义工服务纳入社会和谐发展的范畴，为义工服务提供必要的资助和支持①。值得指出的是深圳义工联合会具有半官方色彩，与志愿者队伍具有相近的属性，始终与政府保持密切的联系，并获得政府、社会的广泛认同。全国其他地方义工组织远无深圳义工联合会幸运，因缺乏法律与制度的支撑，绝大多数游离于制度之外，未经注册或注册登记不能的义工组织高达70%～90%。经费困难、注册不能、社会认同度不高、组织公信力低成为义工组织发展面临的普遍难题，其最重要的原因就是制度供给缺乏和管制思维下的不公平对待。
制度供给的最佳方式是通过法律建立义工组织规范化发展所需的各项制度。义工组织作为一种独立的社会团体法人，可以自己的名义独立地享有权利、承担义务。但是，义工组织独立的社会团体法人地位并不足以保证其获得良好的生存和发展环境，更不意味着独立法人地位为义工事业合法有序发展带来了组织保障。要使义工组织健康运行，必须强化与义工组织规范化发展相关的制度供给。义工组织以地域、兴趣、年龄、职业等特征把一定范围的民众组织起来，以爱心奉献的方式服务于社会，与政府主导的志愿者队伍相较，更有利于将公民的人道主义利他行为长期化可持续发展。因此，政府为义工组织所为的制度供给应当以义工组织权利义务为核心，确立义工组织规范化发展机制，建立政府在义工组织规范化发展过程中的权力与责任机制，即制度供给不仅是义工组织规范化发展的基础，也是政府依法监管与自我约束的依据。
(一)依法确立义工组织可持续发展制度
义工组织作为民间自发参与公益服务的社会组织，政府乃至国家对其究竟持何种政策导向：是鼓励、扶持还是限制、取缔，这是义工组织制度供给必须解决的关键问题。在过去相当长时间里，政府根据喜好组织自己的志愿者队伍，并采取各种政策、措施推动其迅速发展，旋风式服务方式成为志愿服务的基本模式，志愿者组织实行事业单位编制，直接隶属于党政组织，经费由政府全额拨款、活动由政府统一安排；相反，各地政府对义工组织的支持明显不够，既未出台相应的立法规范其活动，也没有明确的政策导向。义工组织作为一般的非营利企业法人，纳入普通的社会团体法人管理②。而义工组织的属性决定其具有一定的去政府化倾向，政府对义工组织的忽视使其在一定程度上处于自生自灭状态。这种互不理睬的纠结既不利于义工组织健康发展，也不利于公民社会的建设，解决的根本办法就是依法建立义工组织可持续发展制度。
义工组织可持续发展制度就是要依法确立国家关于义工组织发展的基本理念和基本政策。义工组织不同于一般的社会团体法人，其向社会特定的群体或特殊的对象提供的无偿服务在性质上属于公益服务产品的范畴。第一，义工组织社会公益服务的特殊性决定了它应当与国家提供社会服务一样享有特殊的政策支持和政策补贴。因此，义工组织可持续发展制度首先应当确立公平对待的法律原则，义工组织与志愿者队伍同为志愿服务，理应获得平等的社会环境和公平机会；第二，依法建立政府对义工组织的引导、扶持和保护制度。义工组织既独立于政府组织，也独立于社会营利组织，以促进社会发展为己任自发参与社会服务，能够满足社会利益群体的多元化需求，且国家也需要越来越的社会组织为其分担社会公共服务，提高国民整体社会福利水平[2]；第三，确立政府对义工组织的财政补贴、税收减免政策，引导义工组织积极健康地发展。
(二)依法完善义工组织财产筹措使用制度
义工组织为非营利性的公益社会团体，依法不得从事任何形式的营利性经营活动。然而，义工组织维持正常的公益活动，需要一定的费用支出。因此，依法确认义工组织有权筹措资财、筹集善款以维持义工组织开展义工服务的基本条件，也是各国政府对慈善机构、义工组织等非营利社会组织的基本做法，如美国法律确认从事公共慈善活动的非营利社会组织可以接受企业、个人等的捐赠，以受捐赠方式获得开展相应活动的费用，政府鼓励企业、个人等向慈善机构捐赠活动，无论是受赠者还是捐赠者均依法享有税收减免的政策优惠[3]。义工组织筹措资财的具体途径包括如下四种：接受捐赠，捐助既可以来源于境、内外的慈善机构、个人，也可以来源于成员义工的捐赠；接受政府购买义工服务而取得的资金或者政府的注资，义工服务构成政府社会服务组成部分，政府基于本地区社会公益服务需要，可以直接以资金方式购买特定的义工服务，也可以直接对特定的义工组织注资，使其承担特定的社会服务，以减轻政府社会公共服务的负担[4]；接受政府奖励，政府可以通过义工组织活动的考核，对参与社会服务成绩突出的义工组织实施经济奖励，促进义工组织良性发展；接受政府直接资助和政策补贴，如上海市政府直接对包括义工组织在内的公益性民间组织实施资助和财政补贴[5]。
义工组织筹措的资财只能用于义工服务，也即义工组织章程规定的本组织的服务范围。《深圳市义工服务条例》第二十一条明确规定：“义工服务组织的经费包括政府扶持、社会捐赠和资助及其他合法收入，专款专用。义工服务组织经费的筹集、使用和管理应当符合有关规定并接受政府有关部门和捐赠、资助者及义工的监督。经费的筹集、使用情况应当定期向社会公布”。这是因为任何社会团体法人只能在其服务范围内开展活动，超越其服务范围的活动实际上必将背离其设立的宗旨和目标。从制度供给角度出发，应当对义工组织筹措的资财使用以必要的限制，这些限制包括义工组织财产的使用必须满足其目的需求，不得使用于超越其服务范围的活动的支出，也不得违背财产捐赠人约定的使用条件，更不得用于个人分配或者直接捐赠给服务对象。同时，依法建立义工组织资财使用监管制度，实现以权利制约权利的社会自治理想[6]。对义工组织资财使用的监管机制必须充分考虑其财产构成的特殊性和义工组织的自身法律属性，其监管机制应当以自律为主，外部监管为辅，具体地说，应当依法建立义工组织资财使用的内部约束机制和自我管理机制，通过完善义工组织内部规章制度保证其资财的运用。作为辅助机制，政府应当依法确认向义工组织捐赠资财的捐赠者有权依据相互间的约定对捐赠资财使用的监督，政府职能机关如认为有必要，也可依法对义工组织资财使用情况进行检查、监督。
(三)依法构建义工组织培训辅导制度
义工组织由义工群体结合而成。义工服务具有两个明显的特征：一是专业化社会服务，即义工在义工组织统一安排下向特定的服务对象奉献自己的技能，以满足特定的服务对象的需求；二是职业化社会服务，即义工服务必须满足服务对象的特殊需求，为达成服务对象的需求，义工必须具备职业化技能。因此，义工组织必须为其募集的义工提供一定的技能培训和服务辅导。培训的内容并不限于特定的义工组织章程规定的服务项目所要求的技能，而且也包括义工从事义工服务所必须遵守的规章制度、道德素养和隐私保密以及人身安全等。虽然，在大多数情况下，义工组织对招募的义工均有一定的岗位培训辅导，但这种培训并不规范，甚至相当淡薄。不过，义工培训辅导并不仅仅是义工组织的义务，义工服务是社会服务的组成部分，由此，政府应当建立相应的义工培训辅导制度，担负起义工培训辅导的责任，以满足义工参与社会服务和社会管理创新的需要。
二、过程监管：政府对义工组织规范化发展的约束机制
我国目前对义工组织实施设立监管，任何社会团体、民间组织要取得独立的法人资格，必须经业务主管机关审查同意并经民政局登记注册。从《社会团体登记管理条例》规定看，义工组织注册登记为社会团体法人，前提条件是必须征得业务主管机关审查同意。这一前提条件对于主流的社会团体，也许并不是一件难事，这些社会团体极容易找到业务主管机关，且其组织者和组成人员也往往掌握一定的社会资源，而对民间自发、草根参与、奉献爱心、服务社会的义工组织而言，却几乎成为不可逾越的鸿沟。据不完全统计，约有70%～90%民间义工组织不能依法登记注册，这些义工组织只是因为无私奉献爱心、无偿服务社会，暂时获得政府的默认和社会的认同得以生存或运行。以业务主管机关审查同意为前提条件的设立监管之所以造成义工组织注册难，一方面是因为义工组织作为一种民间参与社会服务的社会组织形态，以志愿精神为价值基础，基于道义、信念、良知、同情心和责任感服务于社会，在一定程度上具有远离政治和去政府化属性，不愿意因为挂靠政府部门(业务主管机关)而受到限制，失去精神或行动上的独立性、自主性；另一方面，政府部门在法律缺乏明文规定的客观状态下担心这些由分散人员组成的、在价值观上存在明显去政府化的义工组织难以驾驭，不愿意充任义工组织的业务主管机关。义工组织与业务主管机关这种复杂、纠结、潜在对立的心态使得义工组织无法获得健康发展的社会空间，政府也无法对义工组织等社会组织实施有效的扶持、引导，国家也无法获得对义工组织提供政策激励、制度支撑和法律保障的载体。
设立监管引发的义工组织因注册难而游离于制度之外的现象，还具有深刻的社会根源。作为一种新兴的公民社会组织，义工组织的兴起引发巨大的社会变革和社会管理创新。事实上，结社是人的本性，个人需要在共同体中生活，家庭之外有社会、社会之外有国家，俱乐部容纳人的兴趣，信仰团体安放人的灵魂。自由的有中国特色的社会主义市场经济使我国跃居世界经济强国之林，而自由的公民结社权的法律护航必将推动我国稳步迈入公民社会时代，这是因为无社团，无公民，结社既是公民维护自己权利的强力凭借，也是公民团结进取、向社会无私奉献自己力量的舞台，还是社会权力制约、监督政府权力滥用、资本权力侵凌的利器[7]。任何一个私权不彰、法治尚未健全的国家，如无必要的社会团体力量充分行使社会权力，政府权力、资本权力就会轻易越界。“古往今来对社团力量的过度管制，最大的原因就是对组织起来的社会力量的不放心，总担心他们会破坏社会秩序，胡作非为。”[8]政府对义工组织的设立监管在一定程度上就是要限制义工组织的成立，从源头上实现政府对义工组织的控制。
消除政府与义工组织这种隔阂与僵局的契机是社会管理创新。从理论上看，法律要求民间社会组织取得社会团体法人资格必须具有业务主管机关，其核心在于强化社会组织监管。一般的社会组织往往具有特殊的群体利益，服务于特定的社会群体如宗亲会等，虽无经济利益之追求，但也不具有公益组织的目的，不会惠及社会普通民众，这种社会组织为特定群体利益驱使，有可能谋求不正当的社会利益，确有实行设立监管的必要。然而，义工组织的根本属性在于不同的社会成员以不同的方式参与社会服务，义工组织成员无偿提供自己的劳动与服务，奉献爱心、扶贫帮困，有公益而无私利、有奉献而无索取，既有利于减轻政府的社会负担，也可以提高社会服务、社会管理水平，增加社会凝聚力，弘扬社会道德和核心政治价值观，是现代各国民众参与社会服务和社会管理的基本途径，如此有百利而无一害的社会团体，政府自无怀具戒心、过度管制、限制活动的道理。
实践证明：强政府造就了国家的迅速崛起与强盛，但社会痼疾治理却相对艰难。社会管理创新的实质在于促进社会治理方式转型，将行政命令式的单向治理转变为分权协商式共同治理。这种社会治理方式的转型只能依托于一个谙熟于自我治理的强社会，而自发式民间社会团体组织化、规范化的良性发展，才能孕育出社会自治发达的强社会，“强政府”与“强社会”的有机结合与良性互动才是社会管理创新的根本目标。因此，政府对义工组织应当放弃设立监管，以过程监管推动其规范化发展。一个值得借鉴的成功例证是新加坡政府对义工组织的引导模式。新加坡政府对包括义工组织在内的民间组织实施严格的政府管制，总的理念是在保安、稳定及公众期望之间维持一个平衡点，容许民间团体生长，鼓励发展公民社会。1967年新加坡《社团法令与条令》将社团区分为两种：一种是非敏感性机构，采取简易注册方式，一种涉及政治、人权等机构按普通程序方式。在新加坡，政府一般不干预社团活动，但是却有较为严格的社团活动规范。凡社团成立必须注册，否则被视为非法。凡在政府注册的社团都必须在该社团登记的宗旨范围内进行活动，不能从事章程规定以外的任何活动，如有违反，政府将处以包括监禁、罚款在内的惩罚措施，任何民间社团均不能以社团的名义进行任何政治活动。注册社团要遵守新加坡的一切法律和条令，社团实行自治，章程是社团自我管理的指导。
义工组织由设立监管变为过程监管的结果是只要满足社会团体法人的设立要件，无须经过业务主管机关审查就可以依法取得社会团体法人资格，义工组织因无法找到挂靠的业务主管机关而处于“灰色地带”的状况就可以得到根本性扭转[9]。设立监管从思想渊源上看是政府公权力垄断与民众社会力量的对抗，是一种固有社会秩序的维护与公民社会发展的冲突。其重在对包括义工组织在内的民间组织成立实行严格的限制，是一种典型的控制型管理模式[10]。以过程监管替代设立监管的优势在于激发民众参与社会服务的热情、提升民间义工组织服务质量。这是因为过程监管重视义工组织活动过程的合法性控制和活动质量控制，提高义工组织社会服务质量，防止和减少社会资源浪费。
政府对义工组织实施过程监管，可以系统地控制义工服务的各个环节，并通过考核指标的设置和完成情况，奖励或淘汰过于作秀甚至违法活动的义工组织。过程监管的内容主要包括：政府有权审核义工组织运行状况及对义工资格进行审查，以保证义工组织资质优良、合法独立以及义工服务质量；具体工作内容的检查，监督义工组织的信息公示内容；对义工组织实施年检，保证其公益性的无偿服务价值的实现；对义工组织接受的捐赠款物使用实施监督；对从事营利性活动的义工组织的处罚；鼓励义工组织参与资源稀缺的社会服务项目。
三、法人自治：政府与义工组织合作互补关系的治理模式
社会权力是民主政治与法治社会发展的产物，当社会权力突破私人利益束缚而具有独立的社会地位时，传统的社会、国家的二元化结构即产生质的蜕变，社会、私人利益团体、国家的三元化结构在本质上构成公民社会的基本属性，政治权力、资本势力和社会权力共同构成现代国家的基本结构[11]。因此，政府与社会组织之间在未来公民社会建设中将不再是控制与被控制、管理与被管理的关系，而是一种新型的合作互补关系，这是因为在“强政府”与“强社会”的结构关系中，“以权利制约权利”或者“以社会权力制约政治权力”的思想逐步付诸实践，政治权力擅长宏观决策、资源整合和关系协调而弱于社会服务，社会组织强于具体事务和社会服务而弱于宏观决策、整体协调[12]。政府将社会服务移交社会组织以达成优势互补。因此，政府与社会组织间的合作互补关系同样可以延伸于政府与义工组织的关系。然而，这种合作互补关系并非无条件，它必须以作为社会组织构成部分的义工组织独立存在为前提条件，缺乏独立地位的义工组织不可能与政府形成良好的合作互补关系。关于这一结论，可以直接从同样从事志愿服务的志愿者队伍获得证明。志愿者队伍直接隶属于党政系统、采取事业单位编制、资金由政府财政拨款，这种对政府高度依赖的社会组织，不可能成为政府在社会公共领域的合作伙伴。
政府与义工组织形成的合作互补关系契机是公民社会建设。《我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出，“十二五”期间，国家将改进社会组织管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，推动政府部门向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域，扩大税收优惠种类和范围，引导社会组织完善内部治理结构，提高自律性。这意味着“十二五”期间政府引导义工组织完善法人治理结构将是社会管理创新的重要任务。
义工组织作为民间社会组织，其法人治理应围绕以法律形式确认义工组织的独立社会团体法人地位，并以社会团体法人地位为切入点，强化义工组织内部自治管理、规范义工组织行为、明确政府义工组织及其成员权利义务和责任分担机制。
(一)义工组织法人治理的法律建构
义工组织法人治理结构应以独立的社会团体法人制度为核心，确立义工组织独立社会团体法人地位。从《民法通则》和《社会团体登记管理条例》规定看，义工组织的法人条件包括：具有3万元以上注册资金；具有独立的办公场所；具有50名以上注册义工成员；义工大会已通过符合法律要求的组织纲领、章程；具有经民政部门审核的专用的社会团体法人银行账户，专用于捐赠物资的接受和支出；有自己的组织名称和确定的义工服务范围。如前所论，目前制约义工组织法人化最大的障碍是业务主管地位的审查同意，适时修改《社会团体登记管理条例》，变设立管制为过程监管将极大地推动义工组织法人化。同时，鉴于义工组织立法缺失可能导致其行为失范的问题，义工组织纲领、章程内容必须包含义工组织的成立目标、精神体系、服务领域限定、工作机制以及义工教育培训制度、评价监督制度、义工权益保障制度、义工奖励激励制度、服务记录制度等，其具体内容不得违反义工组织自治管理、监督的核心精神。
值得指出的是义工组织法人化治理，应当区别于公司法人的制度建构。从实践看，义工组织内部自治机构由理事会、监事会和义工大会构成，并相互监督、相互协调：理事会负责义工组织日常事务处理，如义工管理、捐赠受理、物资管理以及义工服务项目收集、筛选、实施等，重大服务项目实施应当获得义工大会同意；监事会为义工组织的监督部门，主要职责为监督理事会的日常工作，具体内容包括定期向义工大会汇报理事会工作情况，监督义工组织捐赠资金的使用及存储情况，汇报理事会义工服务项目的收集情况，调查义工服务的社会反馈情况；义工大会为义工的最高权力机构，主要职责为组织的纲领、章程的制定、实施以及对于义工组织活动情况的监督和发展方向的决策。义工组织实行法人自治制度的基础是民主集中制，奉献爱心、服务社会、合作互助应当成为义工组织及其构成员的基本价值观。
(二)义工组织权利义务机制的法律构建
义工组织独立的社会团体法人地位并不足以保证其获得良好的生存和发展环境，更不意味着独立法人地位为义工事业合法有序地发展带来了组织保障。要使义工组织健康有效地发展，必须依法建立以义工组织权利义务为核心的发展机制。第一，义工组织有权要求政府依法给予奖励、支持和保护。政府转移部分社会服务职能在客观上也要求政府依法明确并落实国家重点培育公益性社会组织所采取的政策、措施，给予义工组织财政补贴、税收减免以及其他激励机制，有利于引导义工组织积极健康地发展。第二，义工组织有权接受社会捐赠、捐助以及政府资助，且义工组织独立地位不受干预，其活动自由依法不受限制。第三，义工组织有权对义工参与社会服务实施指导、监督和管理。义工组织向特定的群体、特定的对象无偿提供社会服务必须通过义工的具体活动实现，义工的劳动与服务质量与水平直接关系义工组织的形象与社会评价。义工组织对义工劳动与服务实施培训与指导，既是义工组织的权利，也是义工组织的义务，而义工组织对义工劳动与服务进行管理与监督，则是其作为独立的社会团体法人自我管理、自我约束的应有之义。
(三)义工组织责任机制的建构
义工组织依法承担的义务应当包括一般义务与特殊义务。从现行法律看，社会团体必须遵守宪法、法律、法规和国家政策，不得危害国家的统一、安全和民族的团结，不得损害国家利益、社会公共利益以及其他组织和公民的合法权益，不得违背社会道德风尚等，这些构成了义工组织的一般法律义务。不过，义工组织作为以公益为目的社会组织，还必须依法承担由其性质和任务决定的特殊义务，这种特殊义务包括义工组织不得从事营利性经营活动；义工组织依法必须承担义工培训、教育以及提高义工服务技能的义务；义工组织接受社会捐赠、捐助的款物不得向义工分配的义务；义工组织对义工无偿提供公益性劳动与服务过程中的侵权行为承担赔偿责任。我国现行法律关于义工组织法律责任机制严重缺失，即使是现有的各地政府关于志愿服务的立法，也只有《南京市志愿服务条例》设有法律责任的规定，最高人民法院在《关于审理人身损害赔偿案的司法解释》第十三、十四条以司法解释的方式，创造出“帮工人”的概念以解决义工及义工组织的法律责任问题。然而，这一司法解释显然不能完全解决义工组织运行中的责任分担问题，需要加快立法，形成系统而健全的义工组织法律责任机制。
①《深圳市义工服务条例》于2005年7月1日施行，计有总则、义工、义工组织、义工服务、表彰和鼓励、法律责任、附则七章三十六条，为我国唯一一部系统规范义工组织的地方立法。
②1998年10月25日国务院发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》，确认民办非企业单位是指“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织”，义工组织纳入民办非企业单位的做法，显然忽视义工组织的本质属性，挫伤了义工组织参与社会服务的积极性。
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