财政联邦制理论反思及其对中国财政体制的应用，本文主要内容关键词为：联邦制论文,财政论文,中国论文,体制论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.0 文献标识码：A 文章编号：1008-2506（2010）01-0024-10
地方政府竞争存在于政治、经济、财政等领域是不争的事实，这种竞争有利有弊，要全面禁止既不可行，也不可取，而是应考虑如何建立和维护一个地方政府竞争的秩序框架，以保护正当竞争，限制不正当竞争。
国内外一些学者把中国的财政体制视为财政联邦制或者准联邦制。比如，彼得·格罗奈维根（Peter Groenewgen）在新帕尔格雷夫经济学大辞典里认为，中国属于“没有严格定义的联邦结构”[1]；鲍尔认为“中国不是一个联邦制国家，但其公共财政体制具有联邦制度的一些特征”[2]；黄佩华等认为中国的体制存在强烈的联邦制特点，经济以类似联邦制的形式运行，“财政联邦主义理论与一些没有严格定义的联邦制结构体，如奥地利、印度、中国、尼日利亚、西班牙、瑞典和南斯拉夫等显然也是有关系的”[3]；蔡（Tsai）则把中国的体制称作“正在演进中的财政联邦制（evolving fiscal federalism）”[4]；何梦笔（Herrmann-Pillath）认为中国经历了一场“静悄悄的联邦化”[5]；克鲁格（Krug）认为中国是一种事实上的财政联邦制[6]；罗兰等更多的学者认为中国的财政体制属于“财政联邦制（fiscal federalism）”[7-8]。还有一些学者把中国的经济与财政体制视为联邦制。比如，温格斯特认为，中国、18世纪的英国、19世纪的美国属于市场维护型联邦制（market preserving federalism）[9]；蒙特诺拉、钱颖一和温加斯特提出我国属于“中国式的联邦制（federalism,Chinese style）”[10]①。这些学者指称“市场维护型联邦制”是传统的“财政联邦制”的扩展。“市场维护型联邦制”和“中国式的联邦制”均属于钱颖一所称的“第二代联邦制理论”[11]。
本文将简要界定财政联邦制的涵义，阐述传统财政联邦制原则的特点与存在的问题，并在此基础上提出修正后的传统财政联邦制原则和完美型财政联邦制原则，评述中外学者关于我国财政体制的“联邦制”讨论，提出笔者关于我国财政体制定位的看法，即“准财政联邦制”。基于上述分析，笔者还就我国财政制度变迁的方向和地方政府竞争的秩序框架提出规范性看法，指出除了关注朝着完美型财政联邦制方向改进中国的“准财政联邦制”之外，还要关注把“市场维护型联邦制”、宪政规则和地方民主作为地方政府竞争秩序框架的补充成分。
一、传统财政联邦制的概念及存在的缺陷
（一）概念界定
基本的或传统的财政联邦制理论（theory of fiscal federalism，或称“财政联邦主义理论”）是一种规范理论。该理论关注公共部门职能和财政在不同层级政府之间的划分[12-13]。按照奥茨的话，“基本的财政联邦制理论以一般的方式奠定了一个有关财政职能在不同政府层面的划分以及适于履行这些职能的财政工具的规范框架”[14]，关注“理解哪些职能和工具最好要集中，哪些安置在那些分散化的政府级次”[15]，也就是研究权能（支出方）和财政工具（收入方）如何安置在不同的（纵向）行政级次上。基本的财政联邦制理论强调如何在各级政府之间划分税收和支出以提高福利。传统的财政联邦制理论强调过多的分权可能引致一系列的配置扭曲、区域不平等以及财政不稳定问题，区分哪些属于全国性公共产品，哪些属于地方性公共产品，分析事权、支出权、收入权如何划分。这一理论往往涉及马斯格雷夫提出的三大财政职能（资源配置职能、分配职能、稳定职能）在各级政府级次的划分[16-17]。
根据维基百科的解释，有关财政联邦制的理念适用于所有类型的政府②。财政联邦制概念不仅仅关乎正式联邦制国家中的财政分权，同样适用于非联邦制国家，即便它们没有正式的联邦宪法安排。这并不意味着所有政府形式都在“财政上”出现联邦制，而只意味着“财政联邦制”是一组可以运用到所有试图推行“财政分权”的国家的原则。根据沙尔马的解释，财政联邦制与财政分权之间的区别表现在：财政联邦制构成一组指导原则，一个指导方案，它帮助设计全国性政府以及全国性级次以下政府之间的财政关系，而财政分权则涉及应用这些原则的过程[18-19]。沙尔马还认为，联邦制与非联邦制国家应用这些原则的方式不同，因为政府的政治与立法环境不同，从而为财政分权提供了不同的机会[19]。
（二）传统财政联邦制理论的缺陷
很明显，基本的财政联邦制理论不同于一般的联邦制理论。首先，它隐含了“仁慈型政府”的假设，而一般的联邦制理论则隐含了“自利性政府”的假设。根据斯坦福哲学大百科全书的定义，联邦制是关于联邦政治秩序的理论或者对之的拥护。在这一秩序中，一个中心与若干分中心之间划分最终权威。不同于单一制国家，在联邦制下，根据宪法规定在至少两个辖区级次之间划分主权，以至于每一级次的辖区单位在一些领域中拥有最终权威，可独立于其他辖区单位行事。中心和次级单元间的权威配置可以不同，典型的情况是中心在国防和外交政策方面拥有权力，但次级单元也可承担国际角色，参与中央决策机构。在任何联邦制中，州或省不受联邦政府的支配，而且像联邦政府一样，它们的权力直接来源于人民[20]。可以说，联邦制是一种不同政府对立的、竞争性的利益之间以权力制约权力的政府体制③。政府之间的竞争使得政府更加面向公民的偏好来提供公共产品与服务[21]。
这里，财政联邦制理论的问题有三。首先，“仁慈型政府”属于小概率事件，这说明财政联邦制的假设前提存在巨大的缺陷（传统财政联邦制问题之一）。其次，传统财政联邦制理论不考虑财政联邦制下政府权力的来源和限政的目的，只关注不同级次政府职能和财政工具配置的效率，忽略了一般性联邦制的最根本目的（传统财政联邦制问题之二）。一般性联邦制理论与实践关注联邦制下政府权力来自于公民，联邦制的目的是更好地维护公民的基本自由和权利，为了实现这一目的，推行一整套的横向和纵向分权。这也恰恰反映了财政联邦制理论的缺陷。再次，传统的财政联邦制理论借用了“联邦制”之名，却容易失去联邦制之实（传统财政联邦制问题之三）。一些财政专家之外的读者往往会因前者把一些非联邦制国家指称为财政联邦制而误以为这些国家的体制符合一般联邦制的特点，至少在财政维度上。换句话说，“财政联邦制”理论会因为“联邦制”之名而误导多数读者。
（三）现有文献对传统财政联邦制理论的扩展与修正
基于上述分析，我们可以得出结论：基本的财政联邦制理论或传统的财政联邦制理论虽然有其优点（包括马斯格雷夫并没有把政府出资在竞争性领域直接组织生产作为财政职能的组成部分），但缺点也很明显，需要新的财政联邦制理论来替代。正是基于类似的考虑，钱颖一和温格斯特等人把马斯格雷夫和奥茨的财政联邦制理论称为“第一代联邦制理论”[11]，在此基础上提出“第二代联邦制理论”，其中包括“市场维护型联邦制”和“中国式的联邦制”理论。对于他们来说，联邦制既可以是维护市场型的或者创造市场型联邦制，也可以是市场扭曲型联邦制（market distorting federalism）、市场抑制型联邦制（market suppressing federalism）或市场妨碍型联邦制（market hampering federalism）④。前者如我国的情况，后者如俄罗斯的情况。
“市场维护型联邦制”理论作为“第二代联邦制理论”，强调了分权的额外和重要的好处。它是“财政联邦制理论的扩展”，但是又并不仅涉及财政方面的内容，而是有两个重点⑤：首先，它拒绝了传统财政联邦制理论中的“仁慈型政府”假定，强调政治和财政（实际上也包括经济）激励对政府行为的重要性（也就是自利的重要性）；其次，新的理论超越财政问题研究政府和经济主体之间的一般关系。
根据钱颖一的总结，第二代财政联邦制与以下理念有关[11]：（1）哈耶克的知识论：该理论认为，由于地方政府更容易取得局部知识和信息，因而能够比中央政府更有效地提供公共产品与服务[22]；（2）蒂博的以足投票理论：蒂博的理论假定辖区之间的居民可以无成本的流动，辖区竞争的运作类似于市场竞争的运作，使得居民朝着公共产品与服务的提供符合其偏好的社区流动⑥。如果个人能够在不同地方政府的管辖地自由流动，他们将选择一个政府规制决策对其有利的、符合其偏好的管辖地居住。最终，不同偏好的人可以通过“以足投票”集中到不同的同质社区。
上述“第二代联邦制理论”或者“财政联邦制理论的扩展”框架虽然朝着理论建构的正确方向迈进了一大步，但仅仅解决了“传统财政联邦制问题之一”，并没有解决“之二”和“之三”。此外，这里的“财政联邦制理论的扩展”框架并不是在原有的传统财政联邦制的路径上扩展了“财政联邦制”，而是把传统财政联邦制扩展为某种“经济与财政联邦制”，因而有异于我们在探究财政体制意义上对传统财政联邦制的扩展或者修正。
二、传统财政联邦制原则及其修正与补充
财政联邦制需要遵循着一系列的原则，我们称之为财政联邦制原则或者财政联邦主义原则。财政联邦制原则关注不同的财政职能应由哪个级次的政府来履行才能达致财政的效率目标。根据布朗等的总结，存在八项（传统的）财政联邦主义原则[23]：
（1）多样性原则：它是指联邦制度应当为涉及不同州和地方政府协定的种类及差别提供一定的空间。各个社区对公共服务的偏好不同，因此不能强迫他们遵循单一的模式。
（2）等价原则：即指在受益地区，公共服务提供的成本与受益要对等。各种公共服务的空间范围各不相同，要使财政契约真正有效，每项服务都必须让受益地区的居民投票通过，并由他们支付成本。
（3）集中再分配原则：指财政政策的再分配职能（即累进税和转移支付）应集中在联邦一级政府，否则再分配就会变得无效，居住地的决定也会被扭曲。
（4）区位中性原则：地区性财政差异常常影响关涉经济活动所在地，一定程度的关涉是财政联邦制不可避免的成本，但这种成本必须最小化。扭曲居住地收入决定的差别性税收必须避免。
（5）集中稳定原则：以宏观政策为目的的财政工具的使用应在全国范围内实行。
（6）溢出效应的纠正：辖区间的收益外溢导致无效的支出决定，这就要求上级政府加以纠正。
（7）基本公共服务的最低供应：政府应让每个公民都确信，无论他居住在哪个地区，都会得到某些基本公共服务的最低水准保证，如安全、健康、福利和教育。
（8）财政地位的平等性：即财政需要与可能之间的平衡在不同的地方政府间存在着地区差异。地方政府间一定程度的财政平等是必要的，这样通过或多或少的税收上的可比努力，才能得以保证最低水准的服务。
从总体上看，布朗等对传统财政联邦制原则的归纳非常精确，但在某些地方仍然不一定符合辅助性原则（principle of subsidiarity）的要求，需要加以补充。这也与传统财政联邦制理论本身的缺陷有关。辅助性原则是指尽可能由最低级次的政府来处理公共事务，上级政府只发挥辅助性的作用⑦。而且广义的辅助性原则还意味着凡是个人能够承担的先由个人承担。举例来说，区位中性原则要使得辖区之间的财政差异对经济活动的区位选择的成本最小化。按照马斯格雷夫的观点，这要求排除辖区之间的税收结构差别，它不仅关系到均等化税收成本（tax costs），更事关均等化净财政差异（net differentials）或财政剩余（fiscal residue）[17]。不过，我们必须避免中央政府推行扭曲居住地收入决定的差别性税收，但同时要允许地方政府之间存在税收竞争。区位中性原则可能意味着要求中国的辖区竞争最小化，但辖区竞争对于中国经济的增长起到重要的作用。集中稳定原则体现了财政的“稳定职能”，但它可能不适用于中国。此外，溢出效应的纠正原则也不一定首先考虑由上级政府纠正，其原因有二：一是存在溢出效应的辖区也可以与其他受益（或者受害）辖区达成协议，共同提供公共产品（或者向后者支付赔偿）；二是上级政府“纠正”，比如改由上级政府提供公共产品不一定必然更有效率。因此，这里的“集中再分配原则”不如“相对集中再分配原则”恰当，“区位中性原则”不如代之以中央政府税收的“区位中性原则”，并且应附加“地方政府的税收竞争原则”⑧，“集中稳定原则”也不如“相对集中稳定原则”恰当。我们把经过修正后的一整套传统财政联邦制原则称为“修正后的传统财政联邦制原则”。这里还包括对“仁慈型政府”预设的摈弃，代之以“自利性政府”预设。
从公共经济学角度看，修正后的财政联邦制原则服务于财政联邦制国家实现多级财政体制的效率和公平目标，也是非财政联邦制国家财政体制改革取向的基准，除非其属于点式经济体或者根本不想以提高财政效率和公平为目的。满足这些修正后的财政联邦制原则的财政体制倾向于是最优体制。然而这些原则很难坚持，其中一些甚至互相冲突。现存的辖区与受益区并不相符，辖区间还存在外部性；多样性原则和中央政府税收的区位中性原则相冲突；为形成横向公平作出努力的财政地位平等化可能降低劳动力流动程度，从而降低整个生产率水平[23]。因此，最优的体制倾向于是上述原则的结合和折中的产物。
另外，从联邦制的政治理论角度看，上述传统的财政联邦制原则存在着内在的集权化倾向[21]。因此，除了补充辅助性原则之外，传统财政联邦主义原则的应用还需要服从更基本层面的、维护个人基本自由与权利的规则约束，也就是进一步补充以维护个人基本自由与权利的原则（该原则还隐含了民主财政原则）。比如，从联邦制的宪政层面出发，一国议会可能把该国每年的人均税收水平限定在人均所得的一定百分比之内，那么所有这些财政联邦主义原则的应用均应服从这一宪政约束。再如，上述财政联邦主义原则往往想当然地强调次级政府在其各自无法作出安排时求助于上级政府。欧美国家的一些实际最佳操作经验表明，在求助于上级政府之前，还要首先考虑是否由次级政府之间相互协作能够更好地提供公共产品，而且不至于走向集权化。
总之，只有对传统财政联邦制原则加以修正，并补充以辅助性原则和维护个人基本自由与权利的原则，财政联邦制原则才能发挥其最大的功效，既体现效率，又体现公平；既对多级政府分权制衡，又维护个人的基本自由和权利。也唯有如此，方可解决上述传统联邦制问题之二和问题之三。
三、新的财政联邦制理论框架：内容及其意蕴
“第二代联邦制理论”或者“财政联邦制理论的扩展”虽然有其价值，但仅仅解决了传统财政联邦制问题之一，而且它是朝着“经济与财政联邦制”方向上对传统财政联邦制扩展，而不是在我们所欲求的聚焦于财政体制意义。而上文中对修正后的传统财政联邦制原则、补充辅助性原则和维护个人基本自由与权利的原则，可附带地一并解决传统财政联邦制问题之二和之三。这意味着我们需要提出新的财政联邦制理论框架，作为对“第二代联邦制理论”或者“财政联邦制理论的扩展”的替代。可以把这一新框架称为“完美型财政联邦制”框架。
“完美型财政联邦制”规范框架包括了如下原则：多样性原则、等价原则、相对集中再分配原则、中央政府税收的区位中性原则、相对集中稳定原则、溢出效应的纠正原则、基本公共服务的最低供应原则、财政地位的平等性原则、辅助性原则、地方政府税收竞争原则、维护个人基本自由与权利原则。前八项原则是对传统财政联邦制原则的修正，其中，“集中再分配原则”、“区位中性原则”和“集中稳定原则”已经被“相对集中再分配原则”、“中央政府税收的区位中性原则”和“相对集中稳定原则”所替代。此外，作为“中央政府税收的区位中性原则”的补充，还增加了地方政府税收竞争原则。这九项原则均需服从辅助性原则和维护个人基本自由与权利原则，后两者又隐含了民主财政原则。
“完美型财政联邦制”框架有其巨大的意蕴：一是它与“第二代联邦制理论”或“财政联邦制理论的扩展”框架一样，摈弃了“仁慈型政府”预设；二是它具有包容性，不排斥“第二代联邦制理论”或“财政联邦制的扩展”框架，比如它并不排斥反而涵括了该框架所支持的“管辖权域之间的竞争”（interjurisdictional competition）或者辖区竞争，包括地方政府税收竞争；三是它重新确认了联邦主义的政治基础，即政府权力来源于公民；四是它与一般联邦制是对等的，不再名不副实。可以对每个国家或者地区的财政体制依照表1中的范畴进行财政联邦制定位，以衡量其财政体制的相对制度绩效。
四、现有文献对我国财政体制的联邦制视角分析
我们借助上述分析框架来厘清国内外学者从联邦制角度对中国财政体制的定性分析。
（一）“市场维护型联邦制”
温格斯特等提出了维护市场型联邦制的五大条件，认为我国属于市场维护型联邦制。根据金和辉等人的研究，市场维护型联邦制理论的要义是，它可以向政府提供更好的促进市场发展和经济繁荣的激励。通过把权力从中央下放到地方，联邦制可以对中央政府的干预主义角色施加限制。有两种重要的机制可以使地方政府的利益与经济繁荣取得一致。首先，管辖权域之间的竞争意味着推行重度干预主义的地方政府可能流失生产要素，而推行轻度干预主义的辖区可能获得生产要素。其次，地方收入和支出之间的强挂钩关系可能对繁荣地方经济产生强大的财政激励。金等人认为，在转型国家，转型初期的政府往往属于掠夺性政府，自身构成经济发展的障碍。他们建议用联邦制来限制这些国家政府的干预主义倾向。鉴于并不是任何形式的分权都能做到这一点[24]，帕里克（Parikh）等认为联邦制需要得到某种方式的结构化，以确保地方政府享有其权能和存在适当的激励。
温格斯特等指出实现“维护市场型联邦制”的五大条件是[9]：（1）存在一个由若干级次政府组成的等级秩序，且政府权威有着明确的划分；（2）中央政府级次以下的政府拥有管辖地方经济的主要权能；（3）中央级次政府有权管辖共同市场；（4）所有政府，尤其是中央级次以下政府，均面对预算硬约束；（5）政府权能的配置是制度化的。
根据金和辉⑨ 等人的观点，转型期的我国政府缺乏常规性的规则约束，比如法治、民主等等。在这种情况下，政府内部纵向分权（我国的“联邦制”）可对政府行为施加可信的限制。金认为，1979年以来，一些根本性的变化改变了我国的地方政府，这也是我国市场维护型联邦制出现的背景。这些变化包括：第一，较低级次政府对辖区内经济事务获得了主要的负责权；第二，产品和生产要素开始在区位之间流动，地方政府开始展开地区之间的竞争；第三，由于地方政府的支出与其创造的收入紧密挂钩，因而地方政府面临着强烈的实现地方经济繁荣的财政激励。
按照金等人的论述，维护市场型联邦制可以促进和支持市场的发展，其理由为：（1）地方政府可以利用分散知识的优势；（2）地方官员和中央官员之间存在特征差别，前者拥有更多的地方知识和地方社会网络资源，后者更强调全局稳定和意识形态目标；（3）分权导致管辖权域之间的竞争，竞争带来效率。金等人把市场维护型联邦制看作为“财政联邦制理论的扩展”，放弃了传统财政联邦制理论中的“仁慈型政府假设”。其原因之一在于，“市场维护型联邦制”理论强调财政激励机制对政府行为的影响。他们认为，市场维护型联邦制与财政联邦制的区别之一在于，两个理论在中央和地方之间财政转移支付的作用方面观点不同：传统的财政联邦制通常不认为区域和地方级政府的自筹资金是可欲的，因为分散征收收入可能产生配置扭曲，这种方法经常被用来说明中央政府向地方政府提供一定规模转移支付以解决纵向不平衡问题；市场维护型联邦制强调将地方政府的收入征收与其支出挂钩。
市场维护型联邦制不仅仅是指传统“财政联邦制理论的扩展”，它更是一种“市场维护型的经济与财政联邦制”。“市场维护型联邦制”视角虽然非常重要，但指称我国体制为“联邦制”则是过分“西化”我国的体制：因为我国的经济与财政体制的分权是集中权力前提下的分权，不符合完美型财政联邦制原则中的辅助性原则，而且这种分权的出发点既不体现权力来自于公民授权的理念和要求，也不体现是创建联邦制国家所推崇的维护公民基本自由与权利的理念和要求，因而不符合维护个人基本自由与权利原则⑩。进一步观察，我国的总体体制既非事实上的联邦制，也非正式联邦制形式。
（二）中国式的联邦制
蒙特诺拉等认为，我国当前的“新政治体制”属于“中国式的联邦制”。从这一定性出发，似乎主要涉及政治联邦制的考量范围，但从其具体论证来看，涉及到对政治、经济和财政联邦制视角的分析。
根据蒙特诺拉等的观点，中国的分权不同于西方联邦制国家，表现在西方国家的联邦制事实上总是植根于一种明确的保护个人权利的制度，其联邦制有着雄厚的宪政基础，且总是与政治自由、代表制以及民主化有关。对于蒙特诺拉等人来说，中国的分权以及其他改革的结果导致各级政府行为的某种程度的持续性和不可逆性。这样，尽管缺乏常规的规则约束，即缺乏法治、民主、个人权利，中国各级政府之间仍存在有效的分权和制衡。这就是“中国式的联邦制”。
蒙特诺拉等仍然是从市场维护型联邦制五大条件角度去分析，为什么中国的体制属于“中国式的联邦制”，所涉及的论述内容包括：行政分权和经济分权、财政激励、共同市场条件、硬预算约束情况、乡镇政府和村委会情况等等。他们认为，中国的分权改革和其他改革对中央政府的自由裁量施加了可观的限制。这些改革导致如下变化：区域性经济权力中心崛起，比如广东省；地方政府拥有相当独立的财源、权能和政治支持，而且能够获得和控制地方信息与资源；中央领导人的个人权威在衰减，地方政府的权威在增强；市场经济在扩张，中央政府监控地方经济行为的能力在弱化；中央政府任何紧缩经济的企图都会损害其财力。这些因素赋予这些改革某种程度的持久性和不可逆性。此外，蒙特诺拉等认为，中国的分权作为“中国式的联邦制”也使得管辖区域之间出现竞争，这些竞争涉及生产要素、资源、外国投资等等方面，包含了许多试验、学习和模仿，且竞争对地方政府的行为产生制约影响。
“中国式的联邦制”提法认为中国缺失个人自由这一重要因素，而维护个人自由是建立真正联邦制的最本原的要求和动因，是真正联邦制的构成性原则。也许正因为我国的体制是权力集中前提下的分权体制，才被蒙特诺拉等称为“中国式的联邦制”。但这无疑与联邦制有着明显的差异。
（三）财政联邦制和事实上的财政联邦制
有些文献指称我国的财政体制为“财政联邦制”，如钱颖一认为我国1994年的分税制改革属于用“正式的财政联邦制”替代财政包干制这种过渡安排，陈抗把我国的财政体制定位为财政联邦制，但是这部分文献对中国的“财政联邦制”特征缺乏详细描述。对于中国的“财政联邦制”特征的较具体描述，分散见于有关中国的多级财政管理体制、“事实上的财政联邦制”或者准财政联邦制的分析之中。
一些学者把中国的财政体制称为“事实上的财政联邦制”。克鲁格（Krug）等认为，中国的税制改革（指分税制改革）反映了国家、征税部门和纳税人之间的互动，这种互动导致了所谓的“事实上的财政联邦制”（de facto fiscal federalism），该术语强调中国多级行政体制中的联邦制特征并不体现为政治改革的结果，而是作为财政改革的副作用出现[6]。克鲁格等主要通过分析存在许多事实上的税制分权安排来说明“中国的财政联邦制”。他们认为，中国的预算外收入和包税制都是“中国财政联邦制”的构成因素。由于中国存在国税和地税两个征税系统，尽管中央确立税种、税基和税率，但是有效税率最终取决于地税系统的征税努力。
根据我们在表1的说明，“事实上的传统财政联邦制”应满足所有传统的财政联邦制原则，但事实上我国没有正式的传统财政联邦制的法律架构，因此并没有完全满足全部传统财政联邦制原则。比如我国的社会保障基本上是分散管理的，异地之间缺乏相互连通、承认和转换（即不符合所谓“相对集中再分配原则”）。
五、我国财政体制的定位：一种与财政联邦制原则的比较
除了上述说法之外，更多的人认为中国具有某些财政联邦制的特征，这种看法更贴近现实。根据表1的分类标准，可以认为我国满足“事实上的传统财政联邦制”标准中的大部分，因此总体上属于“准财政联邦制”，而且这种准财政联邦制没有联邦制的正式名分。我们按照中国财政体制的分权制衡程度以及新提出的“完美型财政联邦制”原则陈述理由。
首先，我国的财政体制在总体形式上是财政集权体制，但也存在有限的正式分权，即财政集权前提下的分权，有一定程度的事实分权和事实制衡，地方政府有着一定程度的自主权。一是我国推行“下管一级”的体制，中央负责确立中央和省之间的分税制财政管理体制，各省级政府确立省以下财政管理体制，省对本辖区内财政管理体制有着较大的自主权，因而存在省对中央的事实上的制衡（比如某种讨价还价、倒逼机制和其他收入动员机制），但这不属于正式化、制度化的制衡。二是地方政府组织法对各级地方政府的政府事务主办和管理事权（所谓职权）规定得过于笼统(11)，而且下级政府必须执行上级政府交办的事情，但地方政府有着以一定的对策性行为部分抵消上级政府的要求。这里，虽然有关政府事务主办和管理事权的决定权掌握在上级政府手里，但决策权的行使并非是无止境的。比如在公共产品的提供方面，由于一些公共产品和服务是地方性的，由上级政府提供既无必要也不方便，而且成本可能更高。此外，如果上级政府交办的事务过多、任务过重，地方政府也会采取相应的对策性行为，如强调经费、人力不足等等，或者消极应付上级任务。不可否认，上述的财政权力集中安排格局导致政府事务主办和管理事权往往总体上仍然会向下级政府转移。三是虽然在形式上我国的财政收入、税费立法权高度集中，但下级政府仍然可以通过采取策略性行为获得一定程度上的事实上的自主权，对上级形成事实上的制衡。上级政府通过分税或者分成办法集中了较大的财政收入份额，而且税收立法权集中在中央，收费立法权集中在中央、省和较大的市，但最终仍需要由中央掌握和控制。下级政府有着巨大的空间采取策略性行为：它们通过争取税源或者征收附加税费获得部分事实上的税费立法权；它们大规模举债，这也相当于一种事实征税权，因为债务会形成一种倒逼机制，最终需要在将来偿还；它们规定了大量地方自行收费项目，还私下实施减免税费规定，等等。这意味着地方政府有着一定程度的事实上的税费立法权和收入权。四是支出权划分模糊，总体上的支出责任（支出权）和支出主要落在地方政府，如教育、卫生、城市建设、预算外、债务和制度外支出、土地出让金支出等等，总体上看，我国是财政分权度最大的国家之一。但大量的专项转移支付却是财政集权的体现。我国中央和地方支出责任（支出权）的划分比较笼统，除了中央层面的国防和外交支出外，其他支出责任基本雷同，地方各级政府也基本如此。由于大量的地方公共产品与服务本来就需要由地方政府出面提供和管理，相应地，地方政府的支出份额就比较大。这种地方支出需要构成一种倒逼机制，要求上级政府提供转移支付以弥补收支缺口。而上级政府各部门为了维持部门利益，倾向于多提供专项转移支付而非财力均等化目的的一般性转移支付。
其次，我国的财政体制满足或者部分满足了若干项修正后的财政联邦制原则（见表2）。比如等价原则是指在受益地区公共服务提供的成本与受益要对等。我国部分遵从了等价原则，比如多数警察服务；但部分未遵从，比如跨地区输水，对来源地支付的水价没有反映水的实际成本。
再次，我国的财政体制距离“事实上的完美型财政联邦制”的要求更远。“事实上的完美型财政联邦制”（表2）要求一国财政体制满足全部“完美型财政联邦制”原则，但没有正式联邦制框架。我国的财政体制虽无正式的联邦制框架，但在很大程度上没有遵从辅助性原则和维护个人基本自由和权利原则。比如对国有企业的多种财政投入，包括企业亏损补贴、企业挖潜改造资金、流动资金、科技三项资金、部分基本建设支出等都不符合辅助性原则；而且国企存在于竞争性行业本身就是反竞争行为，对私人产权造成事实上的歧视和侵犯，因而也违背了维护个人基本自由与权利的原则。我国许多地方的“三乱”（即乱集资、乱摊派、乱收费）现象仍然严重，表现出政府的税权对个人自由和权利的侵犯；农民的土地使用权仍然不能得到充分的保障，城市政府对乡村政府基本上具有征地优先权；此外，对私人财产的保护虽写入宪法，但宪法条文却无法作为诉讼的依据。
六、结论：财政联邦制作为地方政府竞争的秩序框架？
以上分析展示了我国与完美型财政联邦制的差距（对比表1和2）。我国是“准财政联邦制”国家，其财政体制既没有实现经济效率，也没有实现宪政效率，几乎所有修正后的财政联邦制原则与完美型财政联邦制原则均存在差距，因而还有改进空间。
传统的财政联邦制对我们利用地方政府竞争所能带来的好处是一个巨大的威胁，而且其“仁慈型政府”预设明显不符合中国的现实，“仁慈型政府”可以作为要求提出。我们应从政府的自利性预设出发确立一整套规则和原则，为地方政府在财税领域的竞争确立秩序框架。这一套规则和原则就是上述修正后的财政联邦制原则和完美型财政联邦制原则。按照这些原则，我们要对各级政府进行限权，在此基础上赋予其对应的职能、事权、支出责任和收入权。这套“财政宪法”规则需要以财政基本法或者类似的立法方式确立。
很显然，财政联邦制原则对于经济和政治领域的地方政府竞争往往鞭长莫及。这里，市场维护型联邦制的原则也就是那些市场维护型联邦制的条件，可以作为补充性原则在经济和财政两大领域的地方政府竞争秩序框架大力推行。其做法是：努力实现温格斯特的“市场维护型联邦制”五大条件，尤其需要关注建立共同市场以及各种分权制衡安排的制度化。至于政治领域的地方政府竞争的讨论已超越了本文的论述范围。但是，引入一整套宪政规则和地方民主无疑是必要的步骤，这些成分属于“竞争性政治联邦制”的原则要素。
注释：
① 参见QIAN YINGYI.The road to economic freedom,Chinese style.Paper presented at the“Economic Freedom and Development” conference in Tokyo on June 17-18,1999,sponsored by the Mitsui Life Financial Research Center at the University of Michigan Business School,November 1999.
② 参见GROENENDIJK NICO(2002).‘Fiscal federalism revisited’paper presented at institutions in transition conference organized by IMAD,Slovania Ljublijana.King,David.1984.Fiscal Tiers:The Economics of Multilevel Government,London:George Allen and Unwin.
③ 戴（Dye）认为，“联邦制就是创建政府之间相反和敌对的利益。”参见Dye,T.R.(1990).American Federalism.Competition Among Governments.Massachusetts/Toronto,Lexington Books。另外，霍金斯（Hawkins）认为，联邦制“通常被认为是一种在相反和敌对的利益之间以权力制约权力的政府理论”。参见瞿金斯，小罗伯特·B，“代序”，载奥斯特洛姆·文森特（2003）：《美国联邦主义》，上海，上海三联书店。
④ 参见Weingast Barry R.(1995); Ladenheim Kala(1999):Fiscal Federalism & Economic Theories in Federalism,April 6,1999.http://www.min.net/～kala/fed/econ.htm; Slider Darrell(1997).Russia's Market Distorting Federalism,Post-Soviet Geography and Economics v.38,n.9; Eckardt,Sebastian(2002):Russia's Market Distorting Federalism:Decentralisation,Governance,and Economic Performance in Russia in the 90s.No.42/2002.Arbeitspapiere des Osteuropa-Instituts der Freien Universit? t Berlin,Osteuropa-Institut der Freien Universit? t Berlin,Arbeitsbereich Politik und Gesellschaft.Herausgeber:Klaus Segbers,ISSN 1434-419X.OECD,2000:OECD Economic Surveys 1999-2000.Russian Federation.March 2000.Jin,Hehui,Yingyi Qian,Barry R.Weingast(1999):Regional Decentralization and Fiscal Inventives:Federalism Chinese Style.
⑤ 参见JIN HEHUI,YINGYI QIAN,BARRY R Weingast(1999/2001).Regional Decentralization and Fiscal Inventives:Federalism Chinese Style.
⑥ 参见Tiebout Charles(1956).A Pure Theory of Local Expenditures,Journal of Political Economy 64:416-424。不过，目前仍有一些学者批评把辖区竞争视为财政联邦制理论的内容。之所以如此，是因为这些学者没有寻求财政联邦制理论的扩展和修正。参阅Bird Richard(2009),Fiscal Federalism,http://www.urban.org/UploadedPDF/1000529.pdf。
⑦ 参见冯兴元（2002）：《欧盟与德国——解决区域不平衡问题的方法和思路》，中国劳动社会保障出版社，2002年11月。根据维基百科，辅助性是一种组织原则，根据该原则，政府事务应由最小、最低或者权力最分散化的职能当局来承担。
⑧ 税收竞争本身不属于传统的财政联邦制理论内容。参见Bird Richard(2009).Fiscal Federalism.Downloaded on August 30,2009 from:www.taxpolicycenter.org/UploadedPDF/1000529,pdf.
⑨ 参见JIN HEHUI,YINGYI QIAN,BARRY R Weingast(1999/2001).Regional Decentralization and Fiscal Inventives:Federalism Chinese Style.
⑩ 不过毫无疑问，改革开放30年以来，我国公民享有的个人基本自由和权利总体上有了很大的提高。
(11) 这里的“主办”相当于政府产品与服务的“提供”，即“provision”。
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