地方政府创新：概念框架和两个向度，本文主要内容关键词为：地方政府论文,框架论文,概念论文,两个论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一个民主、灵活、回应、高效和廉洁的中央政府或地方政府在一个国家或地区的社会经济发展中具有日益重要的作用。政府发展的根本途径是全方位地深化改革。一个良好的现代政府不仅应当是精简、高效、廉洁的政府，而且应当是民主、开拓、创新的政府。政府创新的最终目的是提升政府能力和政府效能。因此，政府能力建设成为当代世界各国公共管理改革与发展的重大理论和实践课题。国内外许多学者从政治学和行政学角度探讨了政府创新与政府能力建设等问题。
然而，作为公共管理中一个非常重要的研究领域，政府创新的研究仍处于前范式阶段，政府创新的理论与方法还不够成熟，且缺乏对我国地方政府创新进行系统的理论和实证研究。以往文献缺乏借助很有说服力的理论支撑来对以下两个最基本的问题作出深入系统的回答：(1)地方政府创新的概念框架和基本向度是什么？(2)这些基本向度是如何相互作用的？
任何单一的理论都无法对经济全球化背景下地方政府创新作出圆满的解释。正如Hodgson所指出的，最富有解释力的理论往往不是单一的理论，而是复合的或者杂交而成的理论。实际上，组织创新与变革管理理论为地方政府创新理论与方法的构建提供了重要的理论基础。因此，本文试图通过公共管理理论、组织创新与变革管理理论的交叉融合，从新的视角探索性地提出地方政府创新的概念框架，阐述地方政府创新的基本向度及其相互关系。
一、政府创新相关文献的简要回顾
以民主社会的公民权理论、社区和公民社会模型、组织人本主义和组织对话理论为基础，Denhardt和Denhardt通过比较旧公共行政、新公共管理和新公共服务，提出了新公共服务的七条原则：(1)服务，而不是“掌舵”；(2)公共利益是目标，而非副产品；(3)在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；(4)服务公民，而不是顾客；(5)承认责任并不简单；(6)重视人，而不只是生产率；(7)与企业家精神相比，公民权和公共服务更重要。
俞可平指出：“政府创新就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。”同时他认为：“善政是政府创新的直接目标。在全球化背景下，作为一个建立在主权在民和执政为民基础上的人民政府，善政应当具备九个要素：民主、法治、责任、服务、质量、效益、专业、透明和廉洁。”张成福指出：“政府再造，不是简单的组织精简和组织重组，而是对政府治理的理念、原则、结构、行为等进行大规模的改革，以提高政府的绩效和服务的品质；政府再造是对政府的系统革命。”。顾丽梅把西方政府再造的三大主题概括为政府定位的再造、政府组织结构的再造和行政流程的再造。
总之，国内外相关文献为探讨我国地方政府创新提供了一个综合性的知识框架。然而，以往研究存在以下不足：在分析单元上，过多地关注中央政府层面的创新；在研究内容上，缺乏深入系统地揭示地方政府创新的概念框架和基本向度；在理论基础上，主要是采用单一的政治学或行政学理论，缺乏借助两个或两个以上且最有说服力的理论的交叉融合；在研究方法上，缺乏把规范研究与实证分析有机结合。
二、地方政府创新的概念框架
根据组织理论与政府生态学，地方政府作为一个组织，是一个由输入、转换和输出三部分构成的开放系统，它持续不断地与地方政府生态环境(主要包括公民、企业、市场、中央政府和其他政府机关)进行物质、能量和信息交换。地方政府最主要的职能和运行目的是提供公共产品和服务(如法律、规则、制度、福利、安全等)。因此，地方政府组织系统的主要输出是公共产品和服务。
从组织变革管理文献来看，Scott-Morton提出的组织管理模型主要关注组织战略、管理流程、组织结构、技术、文化、个人及其作用等六个方面。Turban、McLean和Whetherbe指出，信息技术环境下组织主要由组织战略、组织结构、组织文化、管理和业务流程、信息技术、个人及其作用等六部分构成。根据组织管理模型、战略对准模型(strategic alignment model)和业务流程再造理论，丛高等人提出了信息技术环境下企业组织变革的均衡模型，包括企业战略、业务流程、组织结构、组织文化、信息技术战略、信息技术基础和过程、人员及其作用等七个部分。同时，他们指出，组织变革均衡模型强调各组成部分处于一种均衡状态，单独变革某一部分势必导致组织失去平衡，所以变革应涉及组织的各个方面，使之达到一种新的平衡；在组织变革中一定要致力于组织文化的改变。因此，本文认为，地方政府组织系统本身主要是由地方政府的总体战略、组织文化、业务流程、组织结构、信息技术基础设施、政府官员和普通公务员及其作用等六个部分构成。在很大程度上，地方政府的组织文化、业务流程、组织结构和信息技术基础设施的使用体现了地方政府的总体战略；政府官员和普通公务员是地方政府创新行为的主体。因此，表征地方政府组织系统行为的四个基本变量是地方政府的组织文化、业务流程、组织结构和信息技术基础设施。
根据组织创新理论，创新是指一个新产品或服务、一项新的生产工艺技术、一个新的结构或管理体系、一个新的计划或程序。Knight把组织创新分为四类：产品或服务创新、流程创新、组织结构创新和人员创新。其中，人员创新是指组织成员的改变或者组织成员行为与信念的改变。这里的组织创新包括两个部分：组织本身的创新、组织所提供的产品或服务的创新。
综上可知，以上文献为地方政府创新研究提供了坚实可靠的理论基础。地方政府创新，既具有一般组织创新的共性，又具有公共组织创新的个性。作为一种系统创新，地方政府创新包括两大部分：地方政府组织系统自身的创新；地方政府组织系统输出的创新，即它所提供的公共产品和服务的创新。因此，本文把地方政府创新定义为：在地方政府的总体战略和创新战略的驱动下，通过地方政府自身的创新及其所提供的公共产品和服务创新的系统规划、实施、评价和管理，提升地方政府能力，建设服务型地方政府，实现公共利益最大化，为公民持续不断地提供新的公共产品和服务的过程。图1为地方政府创新的概念框架。
图1 地方政府创新的概念框架
地方政府创新是在地方政府总体战略和创新战略的驱动下进行的。地方政府总体战略是指为实现地方政府总体目标，对地方政府未来发展方向作出的长期性和总体性战略。它是统筹各项职能战略(如地方政府创新战略)和业务战略的全局性指导纲领。地方政府创新战略必须与地方政府总体战略保持动态一致。清晰的创新战略是地方政府创新成功的关键因素之一。切实转变政府职能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制是地方政府创新战略的核心目标之一。
地方政府创新包含两个基本向度：地方政府自身的创新、地方政府所提供的公共产品和服务的创新。地方政府创新是这两个基本向度的有机统一体，两者相互作用、相互依存、缺一不可。
三、向度一：地方政府自身创新
地方政府自身创新具有紧密关联的四个核心要素：组织文化创新、业务流程创新、组织结构创新和信息技术创新。
(一)地方政府组织文化创新
地方政府组织文化是指一个地方政府的所有社会管理和公共服务活动的意识观、价值观、道德观和心理倾向等的总和。地方政府组织文化创新是指为地方政府组织系统的内部整合和外部适应，改进和提高地方政府的现有组织文化，并创建新的组织文化的过程。在经济全球化背景下，我国地方政府要尽快摆脱计划经济下政府组织文化的束缚，努力塑造“学习型政府文化”、“法治型政府文化”、“有限型政府文化”、“责任型政府文化”和“服务型政府文化”。
第一，地方政府创新是一个持续的政府学习过程。学习型政府文化的目标是促使地方政府快速转变计划经济时期形成的传统观念，将社会管理、公共服务和持续学习紧密结合，牢固树立“法治政府”、“有限政府”、“责任政府”和“服务政府”的理念。为保证学习型政府文化的建立，必须有相应的政府学习机制予以保障。第二，法治既规范公民的行为，但更制约政府的行为，是善治的基本要求。法治是建立有限政府的基础。法治型政府文化的目标是推动“人治型”地方政府转变成“法治型”地方政府，核心目标是确保地方政府受法律的约束和控制，保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。第三，地方政府是必要的，但又是有限的。有限型政府文化的目标是推动计划经济下的“全能政府”转变成市场经济下的“有限政府”，实现政府职能切实转变到经济调控、市场监管、社会管理和公共服务上来。第四，任何政府都需要建立一套责任机制，地方政府也不例外。政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督。责任型政府是依法治国的必然要求，法治之下的政府必然是责任型政府，必须对公民和社会负责，而不是凌驾于公民和社会之上的官僚机构。责任型政府文化的目标是推动“权力型政府”向“责任型政府”转变，实现地方政府社会管理和公共服务活动的有责任状态，要求地方政府组织及其成员之间必须权限清晰、职责分明，有明确的责任主体，任何地方政府社会管理和公共服务活动都要与责任相连。为保证责任型政府文化的建立，必须有相应的法律制度予以保障。第五，地方政府的最主要目标是服务公民。服务型政府文化的目标是推动“管制型”地方政府转变成“服务型”地方政府，确保为公民提供高品质的公共产品和服务以及尊重公民权和公共利益。这要求政府树立公民本位和社会本位的理念，并在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序按照公民意志组建起以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。
近年来，我国地方政府组织文化创新得到了强有力的推进。例如，河北省邯郸市实施政府组织文化创新以建立责任型政府文化和服务型政府文化。邯郸市强调政府责任，明确规定：拒绝、推诿、效力低下、不按服务承诺规定程序和规定时限权限履行职责等行为都将被追究行政过错责任。设立举报投诉电话，进一步推行办事公开制、公开承诺制、集中审批制、过错追究制和奖惩机制等整肃机制。
(二)地方政府业务流程创新
地方政府业务流程是指地方政府的一系列逻辑相关、共同为公民提供快速而便捷的公共服务的活动。地方政府业务流程创新是以为地方政府机关、企业和公民提供快速、便捷的公共服务为目标，利用信息和通讯技术渐进性地改进地方政府的现有业务流程或根本性地重新设计并实施新的业务流程的过程。地方政府业务流程创新的原则和实现途径主要包括两个方面：第一，以服务公民为目标。实现途径有：增强地方政府业务流程的透明度，即公开地方政府信息，让公民享有知情权，透明度愈高，善治的程度也愈高；增强地方政府业务流程的回应度，即对公民的要求作出及时且负责的响应，回应度越高，善治的程度也越高；增强地方政府业务流程的公民参与度，即还政于民，让公众参与社会治理，让公民具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，促使地方政府并与地方政府一起共同形成公共权威和公共秩序。没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。第二，将“法治政府”、“有限政府”、“责任政府”和“服务政府”的理念贯穿于地方政府业务流程创新的全过程。实现途径有：根据地方政府职能调整等实际需要以及我国《行政许可法》等法律制度，对地方政府的现有业务流程进行有效删减、合并和增添；将地方政府的所有业务流程与责任相连，并要求有明确的责任主体；用相应的法律规范制约地方政府业务流程；实施单一化窗口作业，提供24小时自助式服务，对每一项服务流程建立配套的服务标准——“公民服务宪章”，并利用电子公告板等大众媒介向公民公布这些服务标准。
我国地方政府业务流程创新的事例源源不断地涌现。例如，深圳市围绕转变政府职能，自1997年以来先后进行了四轮行政审批制度改革。2006年6月，深圳市在全国率先启动了第四轮行政审批制度改革，即非行政许可审批制度改革。又如，贵阳市人大常委会从1999年开始实行“市民旁听人大常委会会议并发言”的制度，以创造更多的、合法的公民参与渠道，扩大公民政治参与的范围，从而恢复地方人大及其常委会理论上存在而实践中缺失的权威地位。
(三)地方政府组织结构创新
地方政府组织结构是指地方政府部门内部、政府部门间及政府间协调、沟通和联系的方式，以及责任和义务的分布形式。地方政府组织结构创新是以组织结构的扁平化和网络化为目标，改进现有的地方政府部门内部、部门间及政府间协调、沟通和联系的方式，以及责任和义务的分布形式，或创建新的地方政府组织结构的过程。地方政府组织结构创新的实现途径和原则主要包括以下三方面：第一，根据地方政府职能调整等实际需要以及我国《行政许可法》等法律制度，利用信息技术，通过分权和授权，缩减中间管理层，促进地方政府组织结构的扁平化和网络化；第二，进一步理顺地方政府与企业、市场、社会组织、中介机构的关系，继续把地方政府不该管的事都交给企业、市场、社会组织和中介机构，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。第三，大力发展公民社会组织，让它们在以下方面充分发挥作用：促使地方政府合理下放权力，增强政治透明度，扩大民主参与、民主监督的范围，协调企业、地方政府与居民的关系，加强与地方政府、其他民间组织及居民的合作关系，在许多社会管理领域形成多方参与的网络型管理组织和合作伙伴关系。
越来越多的地方政府在近几年实施了组织结构创新。例如，上海浦东新区通过政府组织结构创新，完成了浦东新区政府的横向和纵向职能配置、组织机构设置和配套管理制度建设。
(四)地方政府信息技术创新
目前，电子政府和电子政务尚无严格的区分，英文均为E-government。为了研究的方便且不失一般性，这里的地方政府信息技术创新，是指政府利用信息和通讯技术建立电子政府并实施电子政务，实现地方政府公共服务的信息化和电子化，为地方政府机关、企业和公民提供快速、便捷、高品质的社会管理和公共服务的过程。在此，电子政府是实施电子政务的手段和工具，而电子政务是建立电子政府的目的。从服务对象来看，电子政务主要包括三个方面：政府间电子政务、政府与企业间电子政务、政府与公民间电子政务。总之，地方政府信息技术创新对构建一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的服务型政府具有十分重要的作用。
我国地方政府信息技术创新的事例层出不穷。例如，1995年，邯郸市就开始了政府信息技术创新，着手实施电子政务和数字邯郸的建设，截至目前已经建成了以市网控中心为中心网站，覆盖市委、市人大、市政府、市政协、邯郸军分区以及19个县(市)区和一百多个党政部门的全市统一的电子政务网络平台。这个统一、安全、高效的电子政务网络平台，大大促进了邯郸市政务的公开化和透明化，提高了日常办公效率，拓宽了政府和市民的联系渠道，有力地促进了政府与公民的互动式交流。
四、向度二：地方政府所提供的公共产品和服务创新
地方政府所提供的公共产品和服务创新是指地方政府为公民改进和完善现有的公共产品和服务，并有效提供新的公共产品和服务的过程。地方政府所提供的公共产品和服务创新既是地方政府能力的体现，又巩固和加强了地方政府能力。在地方政府所提供的公共产品和服务创新中，制度创新是最典型、最重要的。只有精简、高效，牢固树立“有限政府”、“责任政府”、“法治政府”、“服务政府”理念，尊重公民权和公共利益的地方政府，才能有效地为公民提供高品质的、具有创新性的公共产品和服务。
我国许多地方政府实施了卓有成效的公共产品和服务创新。例如，2001年以来，浙江省湖州市以推进城市化进程为主要内容的户籍管理制度改革，推出了具有创新性的“零门槛”户籍制度改革方案。作为一项公共服务创新，此方案实现了公民各种权利的基本平等，为社会和经济发展提供了新的动力，在推进城市化进程中逐渐形成了一种政府部门、市场和公民共赢的格局。又如，2004年以来，邯郸市丛台区根据“政府主导、部门协调、社会参与”的总体思路，通过三个途径努力构筑社会“六大救助体系”，即：(1)全面贯彻落实国务院低保条例和省市低保工作规范，建立规范化的低保救助体系；(2)分别与卫生、司法、教育和劳动人事部门合作，共同建立标准化的医疗救助体系、法律救助体系、就学救助体系和岗位救助体系；(3)整合社区资源，建立社会化的生活救助体系，从而最大限度地保障了困难群众的基本需求。
五、讨论与结论
通过规范研究和实证分析，本文提出了一个新的地方政府创新概念框架，不仅给出了地方政府创新的定义，而且详细阐述了地方政府创新的两个基本向度及其相互关系。因此，本研究不仅深化和拓展了地方政府创新的理论与方法，而且为经济全球化背景下我国地方政府创新实践、地方政府能力建设和地方政府效能提升提供了理论依据和管理工具。
地方政府创新是经济全球化背景下提升地方政府能力、建设服务型地方政府、实现公共利益最大化、为公民持续不断地提供新的公共产品和服务的关键途径。地方政府创新是一个动态的战略过程，它必须与地方政府总体战略和地方政府创新战略有机匹配。地方政府创新不能孤立地进行，它是地方政府自身创新、地方政府所提供的公共产品和服务创新的有机统一体。前者是后者的基础和前提条件，后者是前者的巩固和主要目的。组织文化创新、业务流程创新、组织结构创新和信息技术创新，是地方政府自身创新的四个核心要素，是地方政府创新成功所必需的。
地方政府组织文化创新至关重要，它是整个地方政府创新的先导和保障。地方政府的组织结构、业务流程、信息技术基础设施、政府官员和普通公务员的行为态度和价值观等，都直接或间接地受到地方政府组织文化的影响和制约。思想解放是社会变革的前提，理念创新是一切创新的先导。因此，在地方政府创新启动前，如果不先进行地方政府观念创新，整个地方政府创新就会在启动时面临重重阻力和巨大障碍；在地方政府创新进行过程中，如果不进行相应的地方政府组织文化创新，整个地方政府创新就无法持续下去。
地方政府创新始终要以体现公共性为首要准则。“公共性”是公共管理的本质特征之一。因此，地方政府在关注其管理效率的同时，更应该关注公民权、公共利益和公共价值，只有将其管理效率置于民主、社区和公共利益的更大背景下，才能真正实现公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系。
本研究只是一个起点，期待更多的研究深入探讨以下内容：地方政府创新的内在机理与模式；地方政府创新、地方政府能力和地方政府效能的关系；地方政府创新的边界约束性和自主能动性；等等。
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