环境影响评价中公众参与机制和方法探讨，本文主要内容关键词为：机制论文,评价论文,公众参与论文,环境论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 环境影响评价中公众参与的内涵
1.1 公众参与的发展
公众参与的思想形成于70年代[1]。1970 年美国在《国家环境政策法》中明确提出公众参与的要求。1978年联合国环境规划署（UNEP）在其环境影响评价基本程序中明确提出了公众参与这个概念。世界银行（WB）在1981年10月将公众参与作为一项世行政策予以实施，这在其《工作运行指令》中有明确的规定：“世行期望借款方在项目设计和执行，特别是在制定环境评价时，充分考虑受影响群体和非政府组织的意见，这项政策鼓励社团参与世行贷款支持的项目。”1993年3 月亚洲开发银行（ADB ）提出：“亚行要求借款人充分听取受影响群体和地方非政府组织的建议意见，特别是在编制环境影响报告书阶段……”，并且要求环境影响评价报告摘要中也必须包括公众参与的内容[4]。
我国环境影响评价中的公众参与起步稍晚。1991年，我国在亚行提供赠款的环境影响评价培训项目中首次提出公众参与问题。之后， EIA中的公众参与问题深受关注。1993年，由国家计委、国家环保局、财政部、人民银行联合发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中明确提出了公众参与的要求。1997年3月1日起实施的《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第2章第13 条中明确规定：“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”1996年5月15日修改的《中华人民共和国水污染防治法》第3章第13条中规定“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”。我国环境影响评价公众参与正逐步走上法制化轨道。
1.2 公众参与的概念和作用
环境影响评价中的公众参与可以理解为项目方或环评工作组同公众之间的一种双向交流，提高项目的环境合理性和社会可接受性，从而提高环境影响评价有效性。一般来说，广义上的公众应包括以下3 个部分[3]：①直接受影响的团体。这包括项目的预期受益人、 承担风险的团体和利益相关团体，他们一般生活在受项目影响的区域里。②受影响团体的代表。一般来说可以有许多人或组织作为受影响团体的代表。这些代表能够提供信息，做受影响团体的倡导者和发言人。他们可以是公共代表（如国家和政府代表、地方官员等）、地方组织（包括非政府组织，如地方社区发展组织、娱乐性的组织、宗教组织、工会以及其他合作团体等）、私有行业组织（如私有企业团体、贸易协会及专业协会等）。③其他感兴趣的团体。这些团体或许不受项目的影响，但他们对项目和项目的影响感兴趣。这些团体包括：国家或国际的非政府组织，他们通常关心一些特殊问题，如生物多样性保护、家庭计划、技术进步、能源保护、农业发展、人权、土著居民等；大学、研究所、培训机构等；特殊领域的科学家和专家。
公众参与是环境影响评价中的重要内容，它具有以下重要作用：
a.公众参与可以提高人们的环境意识。通过信息发布活动，公众可以了解到拟建项目对环境及其周围人群产生的有利和不利影响，他们会更加关注项目可能产生的环境问题，自觉运用适当的手段来维护自己的切身利益，从而大大提高人们的环境意识。
b.增强项目的环境合理性和社会可接受性。对于有些建设项目，在其设计阶段即使经过充分调查和反复论证，但要把可能遇到的各种环境问题都合理解决也是很难做到的事情。特别是涉及到非自愿移民的大型水利建设项目时，问题会更加突出。通过与公众的协商、交流，了解公众的意愿和具体情况，至少可以提高对拟建项目潜在影响的理解，识别易引起争论的环境问题。根据公众反馈的信息，可以改进项目设计，减少或避免环境事故产生的可能性，进而提高项目的环境合理性和社会可接受性。
c.确定不能用货币形式表现的环境资源的价值。环境资源是有价的，这一点目前几乎已达到共识。但如何在环评中对其进行适当的估价，以便对资源的损失给予合理的补偿却是十分困难的事情。特别是涉及自然景观和文化遗产等问题，对其进行估价就显得更加困难。倾听公众的意见会带来客观、实际的信息，对确定资源价值作用巨大。
2 公众参与的类型和在环境影响评价程序中的位置
2.1 环境影响评价中公众参与的类型
一般来说，项目规划和实施过程中的公众参与可以分为协商和参与2种类型。
公众协商包括从项目方到人群和从人群到项目方的2 种信息流动方式。对于建设项目，都会不同程度地涉及到社会问题、经济问题和环境问题，特别是对于可能引起重大的社会、环境问题的建设项目，协商显得更为重要。在确定环境影响评价的范围和内容阶段进行协商可以识别出项目的关键问题，这有助于环境影响评价大纲的编写工作。在环境影响评价报告书编写阶段进行协商，有助于纠正错误的观念，提高项目被接受的可能性。
参与是一种自愿过程，是指直接受影响的个人、团体或其他非政府组织，与项目方一起来协调、控制项目的设计和项目的管理中的决策过程，该类型的公众参与，要求公众对项目有更深的介入，在项目建设的不同阶段，参与有不同的表现形式。如公众可以参与环评大纲、报告书的编写，也可以对项目的建设实施进行监督。
决策过程中的公众参与在项目周期的不同阶段有着不同的形式。环境评价筛选阶段的协商为项目准备或实施中的参与奠定基础工作，项目准备期的参与能伴随环境评价参考条件的发展而进行。项目实施期间，地方非政府组织或受影响群体的代表可以参与监测和评估环境评价所推荐的措施。
这2种类型的公众参与并没有明确的划分界限， 特别是在我国公众参与还不很完善的情况下更难以区分，就一般项目而言， 应包括上述2种类型的公众参与。
2.2 公众参与在环境影响评价程序中的位置
公众参与在环评程序中的位置，各国都有自己的特点。因为不同国家对建设项目类型的划分不同，其环评程序有一定的差异，并且要求公众参与的情况也有很大差异，从而使公众参与在环评程序中的位置有所不同。我国的新建、改（扩）建及技术改造项目一般可划分为3类， 对环境可能造成重大影响的建设项目，需要进行完整的环境评价和详细的公众参与；对环境可能产生轻度影响的建设项目，只需要作专项的环境影响评价和进行部分的公众参与；而对环境基本不产生不利影响或影响极小的建设项目，只需要填报环境影响登记表，也不需要公众参与。
亚洲开发银行公众参与在环评中的位置如图1所示[4]：
┌────┐ ┌───┐
┌─┤公众参与├────——→│ 详评 │
│ └────┘ └─┬─┘
││
↓│
┌─────┐ ↓ ┌─────┐
│选址、筛选│ ┌─────┐ ┌────┐│缓解措施的│
│ 界定范围 ├→│项目预可研├→│项目可研├┐┌┤ │
│ 环境初评 │ └─────┘ └────┘│││ 详细设计 │
└─────┘↑││└─────┘
│││
┌───────┐│││
│项目鉴别和建议├──┘││
└───────┘ ↓↓
↑ ┌────┐
│ │项目设计│
┌───┴───┐ └──┬─┘
│项目完工后评估│┌——───────┘
└───────┘│ ┌──────┐
↑↓┌┤环保措施实施│
│┌────┐ │└──────┘
└────┬───┤项目实施│←──┘
│ └────┘
↑
│ ┌────┐
└─┤监测审计│
└────┘
图1 亚洲开发银行环评中公众参与的位置
我国的环境影响评价程序和项目周期管理有自己的规定，公众参与的位置与别国有所不同。具体情况见图2。
┌────┬────┬─────────┐
│项目阶段│环评过程│ 公众参与 │
├────┼────┼─────────┤
│││确定发布 │
│ 立项 │ 选址 │ │
│││信息的方式│
├────┼────┼─────────┤
│ 可研 │ 环评 │ —
│
├────┼────┼─────────┤
│ 设计 ││ │
├────┤│实施环境评价,建设 │
│ 施工 │ 三同时 │设措施方面有透明 │
├────┤│度,并且有必要让 │
│ 试行 ││当地非政府组织和 │
├────┤│受影响团体参与│
│ 竣工 ││ │
├────┼────┼─────────┤
│││后评估中反映出受 │
│ 运营
│ 后评估 │影响团体对项目各 │
│││种影响的观点 │
└────┴────┴─────────┘
┌─────────┬─────────────┐
│
具体环评程序
│ 公众参与 │
├─────────┼─────────────┤
│ 筛选 │ │
│ │ 无活动 │
│ (Screeing) │ │
├─────────┼─────────────┤
│
界定范围
│ │
│ │ 无活动 │
│ (Scoping)
│ │
├─────────┼─────────────┤
│编制环评大纲及评审│调查公众意见,做出预测评价 │
├─────────┼─────────────┤
│ 环境影响预测│总结、协调公众│
├─────────┤ │
│ 环境影响评价│意见,做出预测评价 │
├─────────┼─────────────┤
│ │环评报告书的结果,│
│
环评报告书 │公众可提交评审意见, │
│ 的编制和评审│达成一致的意见写入环评│
│ │报告书,由政府审查 │
├─────────┼─────────────┤
│ │解决公众提出的问题,提交
│
│
提交报告书 │报告书,若有必要,制定实施 │
│ │和后评估阶段公众参与计划 │
└─────────┴─────────────┘
图2 我国公众参与的位置和内容
3 环境影响评价公众参与的步骤和方法
目前，我国环境影响评价公众参与还不十分成熟，进行公众参与的方法没有统一的规定。一般来说，公众参与可以有以下几个步骤。
a.信息发布。这是公众参与中非常重要的一环。所发布的信息必须让公众及时、准确地收到。只有让公众及时、清楚地了解拟建项目的概况，以及拟建项目潜在的有利和不利影响，公众参与才能顺利地进行。拟建项目的信息应及时以有效的方式向公众发布，这可以通过现代的传播媒介如报纸、广播、电视等进行，也可以召开信息发布会，让受项目影响的人群及时了解信息。
b.信息反馈。这是项目方与公众交流的一种手段。公众了解到拟建项目的信息后，项目方将陆续收到公众的反馈信息。获得反馈信息的途径可以设置热线电话、公众信箱等，以回答公众提出的问题，记录公众提出的建议。或者开展社会调查，根据拟建项目的具体情况设计调查表格，采取让公众回答问题的方式获得反馈信息。不同项目的调查表格其内容和形式也可以有所不同，这要根据具体问题而定。
c.反馈信息汇总。所获得的公众反馈信息应及时进行统计处理，对公众提出的意见和建议等进行分类汇总，了解公众对拟建项目的态度和他们所关心的问题，找到更好的解决办法或缓解措施。公众，特别是直接受影响的人群，因为他们需在拟建项目所处环境下生活多年，往往能提出比较关键的问题。考虑他们所提出的建议，解决他们所提出的问题，可以提高项目的合理性和社会可接受性。
d.与公众进行信息交流。这是公众参与的核心部分。交流的主要方式一般是开讨论会，可邀请有关方面的专家、学者及受影响群体的公众代表参加。会议的主要目的是解决实际问题，所以规模一般不宜过大。针对一般公众提出的问题和项目的实际情况，共同磋商，探讨最合理的解决办法，根据所达成的一致看法，可对原实施方案进行适当的修改。如果双方都认为项目设计可行，则可进行下一步骤，即项目决策。如果有些特殊的项目，其中存在的问题较多，双方意见分歧较大，则要进行进一步的协商研究，而后重新进行信息发布，循环以上过程。
e.项目决策。在充分的公众参与的基础上，最终由决策者确定项目是按原方案实施或调整方案实施，还是彻底否定该项目。
以上公众参与的过程可用流程图表示（图3）：
图3 公众参与流程图
4 结语
公众参与是环境影响评价中非常重要的内容，许多国家都对环评中的公众参与作了相应的规定。虽然我国的公众参与发展稍晚，但近年来发展很快。特别是《噪声法》等法律已将公众参与列入条款内容，说明此项工作已深受政府和国家有关部门的重视。尽管我国环评中的公众参与还存在这样或那样的问题，但是在发展我国的公众参与时，不能完全仿照国外的模式，应在不断吸取、总结经验教训的基础上来发展适合我国国情的公众参与。目前我国已在一些项目的环评中进行了公众参与的有益尝试，积累了一些好的经验。
实践已经证明，在环境影响评价过程中实施公众参与，可以提高评价的有效性，并在公众参与的活动中提高全民族的环境保护意识，进一步促进环境影响评价工作的完善。
收稿日期：1998—04—21 修回日期：1998—06—01