西部发展中的政府意志与市场制度变迁，本文主要内容关键词为：意志论文,西部论文,制度论文,政府论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一.引言
中国西部的特殊性在于，所处（政治、经济、社会及生态）环境的脆弱性决定了其自主选择 空间范围的有限性。有关西部经济发展的理论研究，需要将发展战略选择放到经济结构转换 与制 度变迁的动态关系中去分析。因为不涉及制度就无法解释经济增长率之间长期存在的差 异。在本文的分析框架中，包含着几个基本的立论假说。首先，至少在可预见的将来，中央 政府的国家意志将是决定西部经济发展的因素之一。在西部的发展问题上，中央政府认为什 么是最重要的，试图达到什么目标，应该是认识西部经济发展过程的基本逻辑起点。
其次，现代经济发展是市场制度的必然结果。从一个长的经济发展过程看，地区经济发展 的绩效取决于其经济社会制度的演变能力。中央政府的国家意志与西部市场制度变迁的矛盾 关系，构成我们理解西部经济发展过程的主要线索。
第三，分权式发展战略的实施有助于地区市场制度的生成及其变迁。施蒂格勒提出了关于 地方分权的两条公理化的表述，即认为地方政府较之中央政府能更好地识别本地公共产品的 偏好，并且认为地方公民有权对公共产品进行表决。在信息不对称的情况下，地方政府更靠 近信息源。与中央政府相比，相互竞争的地方政府能更好地提供公共产品。在此基础上，财 政分权迫使地方政府设法硬化其所属企业的预算约束，由此引发民营化运动，客观上推动了 中国的市场化进程。在中国环境下，除去上述含义外，分权式发展战略在政治层面上，具有 更进一步的意义。通过对东部地区二十年经济发展的经验事实的考察，我们还发现，地方政 府在获得财政权力的同时，也获得了在诸如“姓资姓社”等敏感问题上的“试错权”，这 对日后东部市场化进程的快速推进产生了极为深刻的影响。
二.发展战略的“悖论”：一种多元化的视角
西部的落后，是相对东部而言的。这意味着经济快速增长及随之而来的人均收入水平大幅 度提高的“奇迹”并没有被各个地区均等的分享。早在1996年哈佛大学的Jian、Sachs和War ner的一项研究认为，1978年以来中国省际人均收入增长存在着明显的收敛性（注：参见Tianlun Jian,J.D.Sachs &A.M.Warner,.“Trends in Regional Inequality in C hina”.China Economic Review,Vol 7(1996),No.1，1—21.
）。随后魏后 凯 、林毅夫等人在新古典主义经济学的研究框架内，借助新古典增长理论及内生增长理论模型 较为深入地探讨了中国地区发展过程中的“趋同”和“趋异”（增长机制）问题。在对东西部 地区大量的时间序列数据反复检验的基础上，得出的似乎科学的、较为一致的看法是：在地 区发展中，只要控制住影响经济稳态的变量，落后地区就有可能在经济增长速度进而人均收 入水平上缩小与先进地区的差距。据此引伸出西部开发的“人力资本投资战略”、“R&D 投资战略”……等。蔡昉等人最近的研究，做了进一步的总结，认为东西差距变化的轨迹 作为一种经济现象，应当同改革和增长联系起来，同时强调劳动力市场的扭曲严重削弱了西 部为提高经济增长率所做的努力。应该承认，这些研究（在求证什么样的西部战略更有效之 类的问题上）较之以前单纯的规范性研究的确是大大前进了一步，但其缺陷亦同样明显。我 们注意到，与此相关的文献基本上均将西部地区视为一个新古典经济学的世界，以为只要“ 人力资本存量、基础设施水平……”等初始条件显著改善，随着市场的整合，定会增强人们 把握和利用市场机会的能力，最终达到提高经济增长率和人均收入水平的目的。但也有很多 经验研究证明，在一个激励机制存在严重缺陷的世界里，人力资本存量的提高究竟会对地区 增长率的提高做出多大贡献，尚不得而知（注：近5年来，甘肃外流的专业技术人员中，高级专业人员、科研与教学骨干占70%左右。陕 西流失的各类人才中，电子、生物、新材料专业约占50%。参见中国社科院西北开发战略研 究课题组：《西北大开发的战略选择》，《中国工业经济》，2001年第1期。
）。当国有企业比重高达50%以上时，劳动力市场 的扭曲有其必然性。在发展中国家的经济发展史上，“政策矫正”已被证明是一个狭隘的经 济学概念。
西部的特殊性在于，它深受中央政府目标函数偏好顺序变化的影响。无论是1949之后，还 是从1949年往前看，中央政府的国家意志始终在塑造西部经济发展的动力过程中扮演了极其 重要的角色。离开这一点，任何理论都有可能丧失解释力。因此，将中央政府的国家意志作 为一种约束条件引入到分析框架中，将在一定程度上克服新古典模型中约束条件过于简化的 弊端。
在公元600年左右的大唐时代，就已有“屯垦戍边”的做法。当时，中央政府视西部地区为 抵御外族入侵的第一道防线，经济发展和社会繁荣并不是第一战略考虑。战略屏障的稳定与 否，直接关系到广大内陆腹地的安危。到了晚清，由于人口急剧增长，经济发展长期不能摆 脱“斯密式”的增长方式（注：主要指依靠市场扩大，劳动分工与专业化协作水平提高推动经济增长的方式，相对于依 靠技术进步和物质资本积累的新古典增长方式而言，很难走出“马尔萨斯陷阱”的困扰。参 见王国斌：《转变的中国：历史变迁与欧洲经验的局限性》，江苏人民出版社，1997年版。 ），出于对人口与资源之间矛盾激化的担忧，始提出“移民戍边 ”，西部地区的经济开发被首次提上中央政府的议事日程。但由于国内政治形势的突变，这 一战略并没有得到有效实施。1949年后，西部在中央政府的战略考量中又被赋予了新的含义 — —建设一个广阔的战略腹地。建国初期，基于对中苏、中美关系的考虑，东南沿海地区成为 易受打击的战略前沿，大量资本被投入到不能很快增值的西部地区，以建立起一批重化工（ 军事国防）工业。现在的主流观点通常认为，中央政府区域战略重心的转移始于1978年，事 实上，从中央政府固定资产投资比重地区分布的变化看，西部地区所占比重，从“一五”时 期的18.52%，一直到“三五”时期的33.14%，都是上升的。只是从“四五”时期才开始下降 为24.42%，之后就一路下降（详见表1）。1972年，尼克松访华，中央政府对国际政治军事形 势的判断亦发生变化，即认为其所面临的地缘政治压力发生了变化。在此背景下，西部地区 作为战略腹地的地位有所下降。从“四五”时期开始的基建投资比例下降与此一事件的关系 并不是偶然的。由此，我们可做进一步推测，从1996年的台海危机到1999年北约轰炸中国驻 南斯拉夫大使馆，紧接着1999年6月中央政府提出西部大开发，二者之间存在着某种程度的 必然联系（注：将中国工业、尤其是某些重型机械、石化工业能力的80%以上摆放在数千公里的沿海地 带，在新的国际政治军事形势下是不明智的。除去建设战略腹地的考虑外，新的西部开发战 略还包含有如下信息：从一个大国经济安全的角度出发，中央政府试图扭转国内经济过分依 赖美国市场的局面。
）。中央政府面临的地缘政治压力的变化，再次提升了西部地区作为战略腹地的 地位。随着中国的崛起，美中关系在相当长的一段时间不太会一帆风顺，西部的这一特殊战 略地位极有可能得到进一步的强化。
除去上述因素考虑之外，以往学术界及政府决策层在理解“西部落后”这一概念时，实际 上更多的是从公平的角度出发的。也就是说，在一个统一的国家内部，西部的长期发展滞后 ，对东部乃至全国而言是一个严重的“道德问题”（当然也会由此引发一系列严重的其它问 题 ，如民族分离主义、社会动荡等），但与其自身的生存发展之间似乎并没有太多必然直接的 联系。于是主流的意见主张随时间推移通过“获利者补偿受损者”的逻辑来解决问题。但当 沙尘暴频频袭击北京等内陆地区、黄河断流的时间越来越长时，中央政府最终认识到，西部 生态环境的恶化已直接关系到整个国家现代化进程的顺利推进。我们不妨认为，西部的美好 是为了东部和全国更美好，新的协调发展战略背后仍然有着极为深刻的效率因素。可以肯定 ，在中央政府的战略考量中，西部地区的生态环境整治可能比西部地区自身经济增长速度的 提高要重要得多。
当东部地区仍处在快速推进工业化之时，加之错综复杂的国际政治经济形势，尤其是在东 北 、华北石油天然气资源逐步进入枯竭期的背景下，西部地区作为中国21世纪能源战略替代地 区的角色开始凸显出来。近年来有相当多的研究者认为，随着加入WTO，西部的能源产品在 成本和价格上的优势将会削弱，西部应当放弃把能源原料产业作为主导产业的选择。这只能 说明，人们对于一个雄心勃勃的发展中大国的内在发展规律缺乏深刻认识（注：从1993年起，我国就已成为石油资源的净进口国，据估计到2010年左右石油缺口将达到 1 亿吨以上。对中国这样一个与西方国家有着不同意识形态的（正在崛起的）发展中大国来说， 完全依靠从波斯湾等海上通道进口石油，是极不现实的。
），它早已超出 了单纯意义上的“收益——成本”的个人主义算计。毫无疑问，西部地区将继续履行向东部 地区输出能源、原材料的义务。
从中央政府陆续出台的各项支持西部开发的方针、政策中，已不难解读出上述战略意图。 接下来值得关注的是，三大战略目标的实施势必会对西部地区的产业结构现状及其变动趋势 产生意义深远的影响，进而影响到整个西部地区的结构转换。首先，出于对生态环境的担忧 ，在西部发展小水电、小煤窑、小钢铁及一般意义上的轻加工工业将被禁止或不受鼓励。换 言之，马克斯·韦伯所谓的“牛身上榨油、人身上赚钱”式的无节制的低级工业化运动将是 不被允许的，而这正是东部地区非国有经济完成资本原始积累所走过的道路。同时，技术含 量高的集约化农业将会得到支持。其次，能源及原材料产业将会得到进一步的加强，这在中 央政府的第十个五年计划中已得到清晰的表述。提高产业技术含量，扩大企业规模是必然趋 势。第三，国防军事工业及部分重型机械制造、高科技产业将会得到大力支持，很有可能会 成为西部今后拥有竞争优势的主导产业群。尽管西部发展特色产业一再受到鼓励，但我们至 今尚未观察到中央政府向其注入大量资金。在今后相当长的一段时间内，西部地区的产业（ 工 业）结构及产业组织逐步呈现出“重型化、大型化”的基本特征是不可避免的。
在西方工业化国家的近现代史上，一个普遍现象是，随着经济发展和人均收入水平的提高 ，产业结构也依次发生更迭，即产业增加值在总产值中的比重发生变化，一次产业下降，二 、三次产业依次上升。按照结构主义的理解，西部地区的产业结构存在着严重偏差：农业产 业份额高于全国平均水平，工业及第三产业份额低于全国平均水平（从三次产业的产值比例 看，1997年全国为：18.7∶49.2∶32.1；而西部最发达的陕西同期为：21.3∶41.1∶31.7） ；而在工业内部，重工业比重远远超过轻工业比重，1997年重工业占整个工业的比重：全国 为57.3%，西北地区高达72%。基于这一现实，国内已有许多研究文献尝试着从产业结构调整 的角度解释西部地区的经济发展，归纳起来，主要有三种意见：(1)转向优先发展轻工 业及第三产业；(2)继续发展重化工工业，同时加大改造力度及(3)与世界新技术革命高潮保 持一致，优先发展高新技术产业。重要的是，如果西部地区独特的产业结构现状及可能的演 变趋势是在特定环境下的一种必然（或唯一）选择的话，那么这些理论研究就有可能失去其本 来的 意义。问题的中心转向，“重型化”及“大型化”的产业结构现状及其演变趋势对西部地区 整个结构转换，产业竞争力的提升，进而对西部的长期发展能力将会产生怎样一种影响。很 明显，这已超出了一般意义上的结构分析视野。
根据林毅夫等人提出的“发挥比较优势战略”的假说，由中央政府决定的产业结构多半是 与本地区的资源禀赋结构相违背的。也就是说，它原则上不是根据资源禀赋结构决定的比较 优势来选择的产业和技术结构。像西部地区的重化工工业及高新技术产业等最终会成为没有 “自生能力”的产业（注：参见林毅夫、谭国富：《自生能力、政策性负担、责任归属和预算约束》，《经济社会 体制比较》，2000年第4期。
）。但是，我们观察到，在经济全球化、全球市场化的条件下，通过 要素的自由流动，不利的要素禀赋结构是可以改变的。可以认为，通过“小步快走”的方式 ， 逐渐增加资本积累，以改变要素的禀赋结构进而改变产业结构的战略，并非唯一的选择。早 在1960年代，钱纳里就提出了其著名的“两缺口模型”，指出一个经济体在两种条件下解决 资本要素不足的方式：(1)封闭条件下，采取扭曲的宏观政策等（同林的假说一致）；(2)开放 条件下，积极引进外国资本。实际上，中央政府也已意识到，国内国外民间资本的流入，可 以弥补其在西部开发中的资金不足。甚至提出国家前10年投入1万亿元，后10年再配套引 入10万亿民间资本的设想（注：参见李晓西：《西部大开发中政府调节与市场调节的互动》，《国际经济评论》，2000 年5-6期。
）。为此，相继出台了许多对内对外开放的政策，如允许在“西 气东输、西电东送”等巨型项目上，外资可以参股、甚至控股，以鼓励民间资本的进入。至 少理论上，在给定要素自由流动的前提下，外部资本及技术的流入即使不能完全改变一个经 济体的要素禀赋结构，也可以在很大程度上减轻它的负面影响。
令人忧虑的是，在给定不存在产业进入的政策壁垒前提下（注：从中央政府已出台的政策看，除去某些事关国防及国民经济命脉的战略性产业外，在几 乎所有的竞争性产业领域已经和正在向外资及国内私人资本敞开大门。从这个意义上说，民 间资本进入西部产业的政策性壁垒已经相当低了。
），在“西电东送、西气东输” 等项目上，期望之中的外国资本大量进入的现象一直没有出现。从1995年起，西部地区外商 直接投资的比重就一直下降（详见表2）。对此，主流看法是，西部地区的投资硬环境及所谓 的软环境改观不大。其实，稍加留意就可观察到，自1999年下半年以来，在鼓励民间资本西 进的问题上，中央政府及西部各级地方政府仍然停留在所谓的政策承诺阶段，在发展西部的 市场制度上基本上没有大的作为。从理论上讲，民间资本的进入与否取决于两个标准：利润 和风险。在落后地区，相对于商业利润和一般风险而言，巨额资本更关心其面临的制度性风 险和长远利益。在政策决策过程不规范、不透明，特别是在政府承诺可信度不高的情形下， 民间私人资本无法形成稳定预期，在那些高度依赖专门性资产的产业中尤其如此。高水平的 长期投资是不会出现的。最近的一项调查研究（注：参见中国企业家调查系统：《企业经营者对宏观经济形势的判断》，《管理世界》，20 01年第1期。
）显示，中国国内企业，已经参与中央政府 倡导的西部大开发的比例只有11.4%，而其中非国有企业只有11.3%；打算参与的企业占45% ，不打算参与的占43.6%，其中非国有企业的比例分别为45.2%和43.5%。另外，大多数参与 和准备参与西部大开发的企业选择或准备选择形式的次序依次为：市场拓展、技术合作、企 业并购等。除去对赢利的前景和中央政府开发西部的决心尚存疑虑外，对西部市场制度的发 育水平普遍缺乏信心是一个关键因素。如果投资者发现，他处于不利的地位，他就能够采取 很多方式来适应这种情况。比如，耐用资产为相对不耐用的资产所代替；非流动性资产为流 动性资产所代替；显眼的资产让位于可隐藏的资产；重新把资产置于更安全的地区以便于外 逃。下面的个案提供了进一步的证据。
在2001年4月17日《西安晚报》的头条，我们看到西安市主要负责同志发表题为《关于改善 投资环境的几个问题》的长篇谈话，分析形势，郑重承诺，其改善投资环境的决心不能说不 大。而就在第二天的《西安晚报》又刊登一篇名为《年检50元，却要500元》的文章，记述 西安市工商局下属私营企业协会乱收费的情况。前面是政府郑重承诺，紧跟其后的却是下属 职能部门层层设卡进行“寻租”（注：据Gipouloux(2000)的研究，批准一个经营许可证或得到土地使用权在上海需要5个月 ，在西部则需要一年。应该承认，西部开发战略实施以来，西部的“寻租”竞争行为并没有 明显减少。参见肖政等：《影响外商直接投资的因素》，《世界经济》，2001年第3期。
）。这再次折射出在市场制度发育水平不高，尤其是政府 行为缺乏制度性约束时，政府政策承诺面临的局限性。
大量经验研究表明，透明的法律体制、政府的可信承诺，有效的公司制度及良好的多边信 誉机制等构成市场制度核心因素的缺失（注：国内目前存在一种理论误解，认为市场化就是发展私人部门和改变资源配置方式，而 不是重点发展市场制度（法制、信誉机制）。事实上，这种认识严重误导了西部的市场化实践 。
），会造成投资者信心的严重不足。由于西部地区 市场制度无法起到相应的支撑作用，使得中央政府维持西部“重型化、大型化”的产业结构 的选择余地变小，国有资本的源源注入似乎成了唯一现实的选择。尽管从理论上讲，继续向 西部地区的国有企业注入大量资本是不明智的。进一步，中央政府从规划到投资的包办行为 ，致使西部地区本已处于劣势地位的固定资产所有制结构、劳动力就业的所有制结构和劳动 力就业的产业结构（表3）的调整周期延长，甚至有可能发生逆转。据国家计委公布的数据，2 001年1—6月，全国累计完成投资11899亿元，同比增长15.1%，其中，西部地区投资1478亿 元，同比增长28.8%；分别比东部(18.3%)和中部地区（增长19.8%）高10.5%和9.0%，但国有投 资占了85%以上。西部地区几个主要的高新技术产业区中，国有独资、控股及参股的企业占 了一半以上。大量诸如“逆市场调节”之类的反市场规律的经济现象的出现，恐怕根源也正 在于此。
从一个较长的发展过程来看，大量国有资本进入，并使国有企业在西部地区的主导产业群 中长期处于绝对多数的地位，将损害西部地区调整经济结构，进而影响推进非农化、城市化 的努力。国有企业预算软约束的固有缺陷，最终会使得西部地区的主导产业群成为“没有自 生能力”的产业，随着全国市场的整合，西部的劣势地位可能进一步凸显出来。所谓发展战 略的“悖论”就在于，由中央政府的国家意志催生出来的产业结构与西部市场制度生成缓慢 之间矛盾的激化，迫使中央政府继续采用传统的资源配置方式来推进西部产业结构调整，国 有资本持续大量存在，将削弱西部的长期增长潜力；另一方面，如果没有长期稳定的增长、 人均收入水平的显著提高，西部地区人民群众的生产生活方式就不可能得到彻底改变，反过 来极有可能使得中央政府为“改善生态环境”等战略目标所付出的努力大打折扣。例如，在 西部边远贫困地区，如果没有收入水平的实质性提高，诸如生育观念不发生根本改变，随着 家庭人口的增多，作为农牧民理性选择的必然结果是，继续对贫瘠的土地进行掠夺性开垦。 这意味着，经济发展战略的逻辑有可能使中央政府陷入两难困境。在某种意义上，不尽快破 解“悖论”，那么我们正在目睹的西部高速增长的“奇迹”，就将是一种暂时的经济现象。 在坚持现代经济发展是市场制度结果这个基本前提假定下，经验地解释西部地区制度选择的 过程，自然应是题中之意了。
三.发展战略选择与地方政府行为：经济制度内生的解释
长期以来，国内外市场化改革的主流理论始终将东部地区的经验事实作为考察对象，基本 不重视对广大西部地区社会、政治、经济转型过程的深入研究。在新制度经济学的研究框架 内，探讨东部地区制度变迁的影响因素，并将其归结为两点：(1)丰富的历史文化禀赋资源 ，即东部与西部相比拥有较为丰富的发展市场经济的市场资源。东部地区二十世纪八、九十 年代的制度变迁与民国时代乃至十六——十九世纪明、清时期的社会资本存量保持着高度的 相关性；(2)在实施从东到西依次“梯度转移”的“财政分权”战略条件下，存在着一个精 明强干、富有创新精神的地方政治企业家群体。然而，我们却发现，“东部中心主义”的市 场化理论，在解释西部地区的制度变迁过程时遇到了严重的理论结论与经验事实不一致的问 题。
许多研究文献简单地将西部尤其是西部地方政府的行为解释成是对东部影响所产生的本能 上的反弹，其理论逻辑自然延伸的结论是：西部地方政府观念守旧，缺乏创新精神。加之落 后的经济基础，历史文化禀赋资源的相对匮乏，市场化进程缓慢是意料之中的。解放思想、 大胆发展民营经济，让民间资本代替计划工作者寻找地区经济发展的“增长点”，成了包治 百病的处方。可是，人们普遍观察到，在二十世纪八十年代末期，由于财政分权所导致的各 地区产业结构雷同这样一个经验现象，证明在追求价高利大的一般加工工业上西部地方政府 与其东部同仁一样富有理性；与此同时，却又不能清楚地解释为何在对待非国有经济组织， 在 涉及到“姓资姓社”之类问题时，又变得反应迟钝，趋于保守了呢？
既然“分权式”的发展战略选择与地方政府行为之间的关系是理解中国制度变迁的逻辑起 点，那么中央政府分权的初衷又是什么呢？应当如何理解它的进一步或者说未曾料到的影响？ 70年代末期的中国，国民经济已到了崩溃的边缘，中央政府已无力继续包办一切，在此情形 下，分权既非理性设计，也非上边恩赐，而是甩包袱、分担子，歪打正着的结果。有学者认 为，西部地方政府因为经济基础薄弱反对财政分权，但也没有足够的经验证据表明东部地方 政府一开始就热衷于接受“财政分权”的制度安排。张维迎等通过一个三阶动态博弈模型， 解释了分权导致地方政府竞争，最终促成国有企业民营化。分权使地方政府拥有了独立的经 济利益和一定的经济事物处置权，中央与地方之间不再是简单的行政隶属关系，而是带有相 当程度的对等博弈主体角色。博弈的结果是，在相当大的程度上促进了东部地区的制度变迁 ，加快了其市场化的进程。
“经济分权”通过经济利益对地方政府行为产生影响，同时“分权”也有政治层面上的意 义。一个明显的事实是，东部地区的地方政府在获取“经济与行政”权力的同时，还获得了 以后对东部市场化改革至关重要的在某些边缘问题上的“试错权”。不妨认为，1992年春， 邓小平的“胆子大一点，步子快一点”的著名谈话，以及随后的中央高层领导人关于加大改 革开放力度的讲话，在很大程度上是针对东部地区而言的。在缺乏一部完整的商业法典、中 央政府仍然保持着巨大的政治权力（包括突然扭转改革进程的权力）的条件下，对非国有经济 来说，随时都面临着危险。只有被赋予“试错权”，地方政府才会有足够的激励去化解中央 政府可能的机会主义行为对非国有经济发展带来的不利影响，从而保护了事实上的非国有产 权。如在1988—1992年的治理整顿其间，由于中央政府对乡镇企业的发展存有意见分歧，当 江苏省的非国有企业面临的风险有所上升时，江苏地方政府及时组成游说团进京游说，以保 证本省乡镇企业等非国有经济免遭扼杀的命运。地方政府的行为不仅仅是出于维护其自身独 立经济利益的需要，更重要是它预期到它的这种行为在与当时的主流意识形态有所出入时至 少不会招致严厉惩罚，其支付函数不会发生大的改变。正是因为有了“试错权”，中央政府 与东部地方政府才有可能在信息不对称、不充分的前提下，就某项具体的制度安排（如进一 步的财税改革）展开博弈。也才有东部地方政府对中央政府的优惠政策进行大胆演绎，进一 步创新，甚至能够对权威进行扩展性的使用（注：一个官员被授权做某项工作，他同时想用它去做并未授权于他的事情。权威，不论直 接或间接的，经常能够扩展开来使用，取得超出最初授权范围的权力。参见林德布洛姆：《 政治与市场：世界的政治—经济制度》。上海三联书店，1994年版。
在近50年的时间跨度上，中央政府的区域发展战略跨越了两个时间段（1949—1978年，1979 年至今），历经三次变化（从平衡到不平衡，再到平衡），虽具体内容和形式不尽相同，但对 西部而言，“政府主导”的战略指导思想始终未变。历史地看，出于对西部地区脆弱的政治 经济平衡的担忧，历届中央政府在对待向西部地方政府放权的问题上一贯持谨慎立场，进入 二十世纪八、九十年代后情况依然如此。基于历史经验，中央政府在西部的改革与稳定两个 目标取向上，更偏好后者。换言之，在中央政府看来，打破西部地区脆弱平衡的任何可能举 措与制度创新可能带来的收益相比，代价实在太大。在没有被授予“试错权”的条件下，西 部地方政府会预期，其积极改革的行为极有可能招致严厉处罚，即使改革有可能促进其独立 的经济或其他利益，但却不足以抵消受到处罚带来的损失（作为“政治企业家”，意味着政 治资源存量的减少）。采取四平八稳的方针自然就成了西部地方政府的占优策略了。这样中 央政府不分权、西部地方政府不积极改革将是一组占优策略，作为一种无意识产出的结果： 西部市场化进程放慢（注：这并不等于说，中央与西部地方政府的博弈关系成为决定西部市场化进程的唯一因素 。西部的市场制度变迁远比我们以前理解的要复杂的多，其他因素的影响仍是重要的。
最近的考查表明，在新的西部开发战略中，中央政府依旧集倡导者、组织者与实施者三个 角色于一身的情况，已经开始对西部地方政府的行为产生微妙的影响。作为“政治企业家” 的地方政府，首先要保证中央政府的开发计划得到尽可能好的落实，以达到提升其政治资源 存 量的目的；其次要尽可能争取资金项目，以向本地区社会成员显示政绩和增加自身独立经济 利益。给定不分权，中央政府与西部地方政府就投资项目和投资金额等在信息不对称、不 充分的条件下展开博弈，方圆几百公里范围内建有数十个大型机场，高速公路通车后日车流 量 不足200辆等现象的出现则是博弈的副产品。用地方政府的政策规划作为衡量地方政府行为 变化的替代变量，从表4中可以看出，西部地方政府的行为似乎发生了某种程度的逆转（相对 此前的改革举措而言）。当然，其对西部市场化进程的最终影响，尚有待进一步观察。
“试错权”的存在与否，表明在与中央政府的博弈关系中，东部地方政府与西部地方政府 面临着不同的博弈规则。不改变博弈规则，落后地区的政治企业家是很难模仿成功者的。这 部分地解释了二者在制度变迁中的行为，以及西部地区相应的制度选择过程。政府不能决定 一个新的制度何时起作用，但它却可以决定一种旧的制度何时退出。
四.简要结论及建议
由于所处环境的脆弱性，与东部地区相比，西部地区进行自主选择的空间范围十分有限。 这意味着西部地区不可能完全按照“发挥比较优势”的原则去选择主导产业（如发展劳动密 集型的产业），按照一般意义上的“标准结构模式”去调整产业结构，通过“结构效应”去 推动经济增长。历史地看，中央政府决定的产业结构有其脆弱的一面，但并没有系统的经验 证据证明这些产业一定会成为“无自生能力”的产业。正如本文所分析的，只要坚持以市场 制度为基础，大幅度提升市场制度对产业结构的支撑作用，非国有资本大量进入主导产业群 ，势必加快西部结构转换的速度，使其获取产业竞争优势，最终实现稳定、持久的增长。也 只有如此，才能保证诸如“改善西部生态环境”等战略目标的最终实现。基于此种考虑， 发展西部地区的市场制度有着特别重要的意义。为此，我们主张：
第一，至少应把市场制度发展与要素投入放在同等重要的地位。长久以来，我们深受传统 发展经济学理论的影响，始终跳不出“资本技术决定论”的逻辑框架，仅仅是简单地用东部 的经验来衡量西部的问题，缺乏对西部地区政治、经济及社会转轨过程的深刻把握。这种现 象已经损害了有关西部经济发展的理论研究及其实践。西部的特殊性，并不表明发展市场制 度应被放在次要地位，它所揭示出来的是：在发展市场制度的过程中西部面临着一些东部不 曾 遇到过的特殊制约因素。在经济全球化、全球市场化及全国统一市场逐步形成的背景下，产 业竞争优势的源泉是良好的市场制度，而非仅仅依靠中央政府的投入支持。在这个意义上， 有必要重塑西部战略，发展市场制度应成为战略的核心内容之一。所谓的“前十年逆市场调 节，后十年让市场来发挥作用”，是一种十足的不切实际的假设，甚至是有害的。
第二，适当地向西部地方政府“放权”。历次区域发展战略的实施，对西部而言均是“非 放权式”的，在一定程度上延缓了西部市场制度的生成及其变迁。从地缘政治的角度看，西 部目前所处的国际环境是共和国有史以来最好的，中越、中俄及与中亚其它国家关系的全面 改善，边界问题基本全部解决，由于不存在根本利害冲突，这种相当稳定的边境局势，预计 会维持很长一段时期。我们应当有足够的信心对中国西部的国际安全环境保持谨慎的乐观。 其次，二十年来的改革开放，除国家经济实力的提高外，中央政府及西部各级地方政府在处 理新形势下的民族宗教问题上，也积累了丰富的经验。因此，充分发挥西部地方政府在制度 变迁过程中的积极作用的条件已经具备。应当坚信，西部地方政府与其东部同仁一样富有智 慧和胆识，在探索一条具有中国西部特色的社会主义市场化道路的过程中定会发挥积极作用 。
第三，加大力度解决政府承诺可信度低的问题。两年来，西部在发展过程中，仍继续坚持 “政府主导、优惠政策至上”的价值取向，令人担忧。奥尔森认为，经济繁荣的条件是，一 方面对所有个人的权力必须清晰界定并使之具有安全性，合约能够公正有效地执行；另一方 面，不存在对私人权利的掠夺。实践证明，政府行为不受到有效规范和约束，发展起值得信 赖的产权体系和有效执行将是十分困难的。在西部地区，如果不从根本上提高政府承诺的可 信度，寄希望于大量（国内外）民间资本的进入是不现实的。所以，从发展市场制度的角度看 ，西部开发战略，不仅仅是一个将某些大型项目优先放在西部的战略，同时也应当是一个能 够在建设作为市场制度核心的法律法规体系方面率先取得进展的战略。在司法体制的改革上 ，为约束地方政府可能的机会主义行为，可考虑在西北、西南建立跨省区的经济仲裁法庭。 加强意识形态领域的投资，使社会成员（包括政府官员）尊重立法程序，使之对法律产生敬畏 感。没有这些非正式制度的变迁，正如我们已经看到的，强行嵌入的正式制度安排将会发生 异化，其疗效会大打折扣。
市场制度的生成与发展战略选择之间的关系是微妙而复杂的，一方面市场是排斥政府主导 的；另一方面从西部地区的现实出发，市场制度的变迁又必须在中央政府主导的架构内进行 ，因为西部的经济发展是一个在一定程度上必须由国家作为实现单位的过程。
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