中国耕地后备资源开发的特点和对策*，本文主要内容关键词为：耕地论文,资源开发论文,中国论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号 《中图法》 F321.211
土地是人类赖以生存的基础，而耕地又是土地的精华。近几年来，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，各项事业全面发展。人口的增加，工业化加速，城市化推进，农业结构的调整等都占用大量的耕地，从1987到1994年，我国耕地总面积减少487×10[4]hm[2]，人均耕地面积从1987年的0.080hm[2]下降到0.079hm[2]。21世纪是我国社会经济发展的关键时期，城市化及工业化建设等占地不可避免，粮食安全保障，生态环境的保护同样要有一定的耕地保障。因此，只有实施耕地总量动态平衡的目标，才能保持社会经济的可持续发展。要实现我国耕地总量动态平衡的目标，须在“盘活存量、控制增量”的基础上，积极补充增加新的耕地。其途径有3条，即土地整理、土地复垦和土地开发。据有关研究表明，在可能的经济技术条件下，耕地后备资源开发的潜力最大。本文从我国耕地后备资源开发的时空演变阶段出发，分析其形成原因，并提出未来开发的措施和建议。
1 耕地后备资源开发时间变化的阶段
建国以来，随着经济发展水平的提高，经济结构的调整以及制度的调整；耕地后备资源的开发也呈现出不同的阶段性特点，见图1。
1.1 50年代大面积开发阶段(1949-1960)
建国初期，由于连年战争，使大面积土地未得到很好开荒。在客观上，生活条件的改善，人口增加，产生了更大的粮食需求，同时建国初期重工业化经济发展道路的选择，要求农业提供更多的剩余粮食，这都促进了耕地后备资源的开发。1953-1960年，全国开荒面积194×10[4]hm[2]，截止1957年，全国耕地总面积1.12×10[8]hm2，达到历史最高水平，比1949年增长14%。开荒的途径主要是采取大办国营农场的办法，同时也鼓励集体农民开荒。
1.2 开发数量不断减少阶段(1961-1978年)
60年代以后，宜耕地后备资源总量的减少和开发难度的增大，客观上决定了开发数量的减少；另一方面，受“人民公社”和“文化大革命”影响的国民经济在计划经济的轨道上缓慢发展，土地无偿、无限期、无流转的使用制度使工矿开发、城市发展和农田水利的建设占用了大量耕地，人口无约束的增加导致粮食需求增加也促进了耕地后备资源的开发，但开发数量不断减少。1961-1964年全国开荒面积65×10[4]hm[2]，开发途径以集体开发为主。
1.3 耕地开发缓慢减少阶段(1978-1995年)
1978年改革开放以后，国民经济以前所未有的速度向前发展，土地使用制度的改革为耕地后备资源的开发创造了条件，市场经济体制的逐步确立，促进了耕地后备资源的开发，但受后备资源数量和质量的制约，土地开发数量缓慢减少。1978-1995年，后备耕地资源合计开发75×10[4]hm[2]。开发途径多种多样，集体农场、厂矿企业，个人等形式并存，不可避免的忽略了生态环境的保护，甚至有些地方盲目地过度开发，产生了一系列不良后果。
2 耕地后备资源开发的空间特征
我国地域辽阔，耕地后备资源的分布具有明显的地域不平衡性，自然及社会经济条件差别也较大。因此，无论从开发数量还是从开发图谋，不同地区在不同时间内均有一定的差异。
2.1 开发规模的空间差异
从表1可知，耕地后备资源开发的数量在70年代集中在东北区，荒地开发数量为199×10[4]hm[2]，占全国荒地开发总量的42.44%。主要原因是由于清朝的封禁政策使东北区大片沃土未得到充分开发，后来的战乱和兵荒也影响了耕地后备资源的垦殖，而且质量较好，据统计，东北区所在的温带湿润区和半湿润区合计面积占全国后备总面积的21.4%，但一等地数量占全国的比重达67.3%。
80年代，耕地后备资源开发向西北扩展。东北和西北区合计开荒117×10[4]hm[2]，占全国的46.75%。主要原因是1978年以来改革开放政策极大地调动了广大农民的积极性，土地制度的变革也促进了荒地资源的开发，开发主体不仅有集体，还有企业、个人。另一方面是，西北区耕地后备资源数量较大。据中国科学院自然资源综合考察委员会统计，西北区所在的温带半干旱、干旱耕地后备资源面积合计占全国的42.3%。
90年代，耕地后备资源开发特点是西北区有所扩大并继续向西南扩展。西北和西南区合计开荒78×10[4]hm[2]，占全国的63.93%。主要原因是人口的增长对粮食的需求压力越来越大，另一方面，市场经济体制的逐步建立促使广大农民广开门路，寻找致富途径，在经济利益的驱动下，广大农民以高度的热情投入开发。同时也伴随着外商投资开发及企业就业转移式的耕地开发。
总之，就开发规模而言，建国后在空间上呈现自东向西、自北向南逐渐推进的格局。
2.2 开发力度
所谓开发力度是指一定时段内后备资源存量百分比与被开发的耕地后备资源百分比之差，是反映特定时段内后备资源开发地域倾向性的指标。据原国家土地管理局1991年和1994年全国待开发土地资源调查及修订结果，以及最近完成的全国土地调查数据汇总成果，我国现有后备资源0.135×10[8]hm[2]。再依据1991-1995年的荒地开发统计测算各省区的开发力度，见图2、表2。
从大区来看，华南区开发力度最大，主要是由于国家对广州、福建的倾斜政策以及大量的海外投资引发的大规模的城市建设、大量的开发区建设以及由此带来的农业工程开发造成的。西南区开发力度次之，主要也是由于沿边、沿江经济开放引发的。开发力度最小是西北区，主要是由于西北区受水资源限制，虽宜农荒地数量大，但开发难度高，且西部地区经济发展落后，荒地开发的资金不足，因此开发力度较小。从全国总体来看，南方开发力度大，北方开发力度小。
从总的趋势来看（图2），呈现出自南而北、由东向西递减的趋势，北方只有内蒙古、陕西两省区交界的农牧交错区垦荒规模较大，因而力度较大，这一总体态势恰好与经济发展水平和速度相吻合，表明耕地后备资源开发主要与地区投资能力和政策有关，未来后备资源开发更要依赖于资金。
3 耕地后备资源开发结果评价
3.1 荒地资源开发对耕地格局的影响
下表可以看出，近几年各大区耕地净增加在很大程度上依赖于后备耕地资源的开发，依赖程度在30%-60%之间，尤其是南方大于北方。而土地整治、复垦与其它形式占较少比重，表明耕地后备资源开发是今后实现耕地总量动态平衡目标的一个很重要的途径。
3.2 荒地资源开发对于粮食的影响
后备荒地资源开发对粮食总产量的影响可用下式计算：
W[,i]=S[,i]×M[,i]×P[,i]×R[,i]
式中W[,i]——第三年度某地区耕地后备资源开发导致粮食总产量的净增减
S[,i]——第三年度某地区耕地中新开荒地数量
M[,i]——第三年度某地区复种指数
P[,i]——第三年度某地区粮食播向备产
R[,i]——第三年度某地区粮食播种面积占农作物总播面积比重
据测算结果，荒地开发对于粮食生产重心的西北移动以及北粮南调的格局形成具有一定作用。
3.3 耕地后备资源开发的生态影响
耕地后备资源开发在保证了粮食产量的不断增长、满足不断增加的人口以及不断发展的经济所产生巨大需求方面具有重要意义。但同时也带来了一定的环境负效应。首先，由于大量开垦，涵养水土的林地和草地面积越来越少，特别是在许多不宜开垦的陡坡地进行开垦，造成了严重的水土流失。我国耕地水土流失总面积0.454×10[8]hm[2]，其中轻、中度水土流失面积占3/4，重度水土流失占1/4，较大程度上是由于盲目开垦造成的。其次，据调查研究，我国北方沙漠化土地的成因资料中，过度农垦为主和过度放牧为主两种类型占沙漠化土地面积的53.7%，表明耕地沙化的根本原因是不合理开垦。耕地沙化导致耕层变薄，土质粗化，肥力下降，耕地生产力水平明显下降，持续利用难以实现，因此，未来耕地后备资源开发一定要在科学评价、合理规划的基础上，慎重而行。
4 耕地后备资源开发对策建议
目前，我国宜耕土地资源开发有两个基本特点，其一，宜耕土地资源质量差，开发难度大。具体表现为： ①地处干旱、半干旱地区的宜耕土地资源比重大，耕地开发受到水资源不足的制约； ②边疆少数民族不发达地区土地后备资源比例大，开发受到经济条件和技术条件落后的制约； ③是山坡地、沙地边缘地多，开发易导致环境破坏，耕地开发受到生态平衡脆弱的制约。宜耕土地资源开发常导致农林、林牧矛盾。如三北地区开发，常引起农牧、农林争地，引发许多社会经济和环境问题。因此，开发应经济而稳妥。
4.1 建立后备土地资源监测、预警系统，为科学规划，有效管理提供依据
利用遥感和信息系统技术，对后备土地资源利用尤其是土地的生态环境包括沙化、退化、水土流失等状况进行动态监测，确立科学的评估系统，制定包括社会效益、经济效益、生态效益相结合的评估指标，及时把握其变化特点、原因和规律，改变目前存在的数据不统一，难以测评的状况。各地应在监测结果的基础上，制定动态的土地开发与保护规划，充分分析，综合评估各地区的土地开发与保护方案，从而确保资源合理利用，规划要讲求实效，重在落实，要把科学研究与行政管理有效地结合起来，各取所长，共同承担起土地资源开发的重任。实现土地资源管理的科学化、现代化。
4.2 建立有效的耕地保护运行机制，严格控制非农建设占用耕地
基本农田的保护往往得不到重视。其实增加的耕地多是生荒地，而减少的则多是良田，宜耕后备资源总是有限的，如果放松对基本农田的保护，总有一天会导致耕地数量的负增加和耕地质量低劣的双重后果。改变这种状况必须建立起保护耕地的制约机制和措施，尽快完善以控制非农建设用地规模和布局为重点的基本农田保护制度。要以土地详查数据为基础，调整划定基本农田保护区，重点将城镇、村庄周围和水域、公路区域的耕地划入基本农田保护区，并且重在实施。
4.3 增加科技、资金和物资投入，加强农田基本建设
我国中低产田比重较高，土地生产力较低，除自然原因外，投入不足非常明显，因此要通过各种渠道，加大已开发地区的投入，加强农田基本建设，改造中低产田，在新开发地区也要“一边开发，一边建设，一边保护，一边整治”，各种措施要同步进行，真正实现“开发一片，丰收一片”，以物资投入替代土地资源的稀缺，从而实现土地资源的高效利用。
4.4 运用经济、行政、法律等手段，加强土地资源的综合管理
在经济上，建立土地资源尤其是后备土地资源、水资源的价值评估体系，以适应市场经济的需要，利用价值规律和供求关系调控资源价格，从而节约使用资源，在管理上，加快资源保护与开发管理的制度化建设，实行“资源保护责任制”，制定土地资源合理利用，保护的规范、指向和标准，强化各级管理部门监督、指导和服务职能，在法律上，在现行农村土地联产承包责任制下，进一步稳定土地产权关系，真正实现“不仅谁开发谁收益，也要谁治理谁受益”，制定各种法规进一步限制掠夺性开发，盲目开垦及短期效益等行为。
4.5 重视生态效益，因地制宜，适度开发
我国后备耕地资源分布很不平衡，据国家土地局资料，目前为止，西北区现有宜耕土地资源544×10[4]hm[2]，占全国总量的48%；东北区有25.3×10[4]hm[2]，占全国总量的14%；华北区有147×10[4]hm[2]，华东区为102×10[4]hm[2]，西南区为102×10[4]hm[2]，中南区为79.3×10[4]hm[2]。不仅数量不同，质量差异更大，西北受水的限制，南方则坡地较多。因此，开发时要坚持以保证耕地总量动态平衡和保护生态平衡为中心，积极稳妥地开发，防止盲目开发和过度开发，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。
国家“九五”科技攻关项目“农业资源高效利用与管理技术”96-013-01-01专题阶段性成果。