浅议会计集中核算模式下国库集中收付制度的建立，本文主要内容关键词为：国库论文,议会论文,收付论文,制度论文,模式下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着部门预算、政府采购制度改革、政府收支科目分类改革和财政绩效评价等各项财政制度改革的不断深入，财政收支信息的采集越来越需要完善的国库集中收付信息来保证。构造以政府财政部门为主导的集中性国库体系，成为当前我国公共财政管理中最核心的一项改革。按照我国公共财政的宏观要求，在会计集中核算的基础上建立国库集中收付制度，把二者有效地衔接起来，是符合我国国情的一项国库管理制度改革。但在具体实践中，两项制度具有不同的作用和特点，笔者结合当前财政改革的重点和实际，浅析在会计集中核算模式下国库集中收付改革的实现形式。
1 建立会计集中核算模式下国库集中收付制度的必要性
自1997年中纪委和财政部提出推行会计委派制以来，部分省区采取了会计集中核算的方式。会计集中核算制度是指由各级财政部门成立会计核算中心，在资金所有权、使用权、财务自主权不变的前提下，取消各行政事业单位的银行账户，预算资金直接拨入由会计核算中心统一开设的单一账户，并通过会计委托代理记账，对预算单位集中办理资金结算、组织会计核算、实施会计监督。会计集中核算是融会计核算、监督、服务于一体的一种特殊的会计委派制形式。会计集中核算自运行以来，成功地以对财政性资金的集中支付为突破口，在一定程度上实现了对财政性资金的管理和对预算单位财务收支的监管，在强化预算执行，促进银行结算体系的改革，提高资金使用效益，加强会计监督，从源头上预防和遏制腐败等方面取得了一定成效。但由于会计集中核算制度实质上是对行政事业会计领域的改革，未能对财政支出管理体制进行根本变革，没有改变现行财政性资金分散管理的格局，因此存在不少弊端：
(一)收支不透明、地方和部门利益过分强化等问题依然存在。实行会计集中核算后，虽然各核算单位的所有资金都存入了会计核算中心开设的单一账户，但是会计核算中心仍为各核算单位开设分账户，这与各单位分别在银行开设账户在本质上并没有什么区别。预算资金一旦到达各预算单位在其商业银行的分账户上，就等于脱离了财政的监督，无法彻底杜绝各种克扣、截留、挪用财政资金的违规行为。推行国库集中收付制度，可以实现对所有财政性资金的全方位、全过程的监督，使财政支出过程变成了阳光工程，增强了财政收付的透明度，从根本上解决了财政监管不力，资金损失浪费严重的问题。
(二)财政性资金库外沉淀问题仍未能从根本上得到解决。会计集中核算制度下，财政部门根据部门预算安排定期将款项拨到各预算单位的分账户中，与分散核算相比，拨款程序未作实质性改变，大量财政资金仍滞留在单位，各分账户的财政性资金无法相互融通，降低了资金使用效益。实行国库集中收付制度后，各预算单位的财政资金在未实际支付之前都集中存放在人行国库，人民银行作为垄断货币发行的权力机关，并不对外从事营利性的贷款和其他商业性金融活动，从而确保财政资金的安全和保值增值，有利于财政部门对资金实行统一调度和管理，集中财力办好利于经济社会协调发展的大事和要事，实现财政资金管理上的科学性、合理性和规范性及财政资金收付上的公平、公正和效率原则。[1]
2 建立会计集中核算模式下的国库集中收付制度的可能性
国库集中收付制是指财政部门在国库单一账户体系的基础上，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理办法。国库集中收付的实质就是以资金集中为核心，即所有财政收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。在会计集中核算制基础上实行国库集中收付制，成为国内部分地区推行国库集中支付制度的发展趋势，建立会计集中核算模式下的国库集中收付制度的可能性主要表现在两个方面：
一是会计集中核算和国库集中收付两种制度存在着紧密联系，二是会计集中核算为推行国库集中支付打下了良好的基础。
(一)会计集中核算和国库集中收付两种制度存在着紧密联系
1.两种制度的理论基础一致。两种制度的依据都是基于政府的所有者身份，政府是财政性资金管理的真正主体，其制度作用的具体对象则是财政资金的使用过程。
2.两种制度的最终目标一致。会计集中核算是通过改革会计人员管理体制和会计业务处理程序，强化会计核算和会计监督，达到提高财政资金使用效益的目的；国库集中收付制度则是通过改变国库资金的拨付方式，减少国库资金拨付环节，防止多户头存放形成大量库外沉淀和闲置浪费，达到提高财政资金使用效益的目的。
3.两种制度的操作办法基本相同。
(1)以部门预算为前提，实行分级理财。会计集中核算和国库集中收付与以往统收统支的根本区别是以部门预算为基础，保证了单位对预算资金的支配权，保持了分级理财的机制。
(2)以集中资金为基础，实行单一账户。会计集中核算和国库集中支付都通过取消预算单位分散的银行账户，将资金集中到单一账户中进行统一管理。
(3)以集中收付为基础，对单位收支实行全面监控。由财政部门对预算资金实行集中支付，实现了对单位资金从支付决策到最终到达收款人账户的全过程的监督。
(4)以统一核算为基础，反映预算执行情况。会计集中核算和国库集中收付将所有预算单位都放在同一本账进行核算，同时为每个单位建立分户账，反映完整的预算执行情况。
(5)以银行结算体系为依托，由银行完成具体支付。国库集中支付的日常支付通常先由代理银行垫支，日终再与国库单一账户进行清算，但所有资金的划付，与会计集中核算一样，都要通过银行的结算体系来完成。
(二)会计集中核算为推行国库集中支付打下了良好的基础
几年来会计集中核算的顺利实施和稳健运行，为实行国库集中收付制度打下了良好的人力、物质和技术基础，使在会计集中核算基础上建立国库集中收付制度成为可能。
1.会计集中核算制度的运行使行政机关和社会各阶层的思想观念发生了根本转变，从当初的抵触到现在的理解和支持，可以说为国库集中支付制度的改革建立了广泛的思想基础。
2.会计集中核算为国库集中收付奠定了单一账户和集中支付基础。会计集中核算中心的运行，清理并取消了各预算单位原来各自分散的银行账户，将资金归集到会计核算中心在商业银行开设的单一财政集中支付专户中进行管理，预算单位用款时，由核算中心在其用款计划指标内将资金从集中支付专户中划拨。
3.会计集中核算采取了“一厅式办公，柜组式作业”的运作方式，引进了银行结算办法，设置了资金柜，由资金柜代替银行的出纳职能，这样大大缩短了银行清算时间，提高了工作效率，使国库集中支付制度改革具备了实施的条件；
4.会计集中核算中心现有的计算机网络为国库集中支付提供了信息基础保证。会计集中核算中心实现了与代理银行、预算单位、财政信息中心联网，实现了财政资金收付、财务管理和会计核算网络化，会计资料生成自动化，保证了单位用款、资金结算的及时、高效运行，为国库集中收付网络化提供了有利条件，同时也可降低国库集中收付运行的前期成本。
5.会计集中核算中心现有的专业干部队伍为实行国库集中收付奠定了人员基础。经过几年来的实践和锻炼，会计集中核算中心工作人员具备了指标控制、支付审核、会计核算、银行对账、错账查找、微机操作等专业技能，积累了丰富的财务管理工作经验，能够担负起国库集中收付的运转工作。
6.会计集中核算中心现有的管理制度为实行国库集中收付打下了良好的管理基础。各级会计集中核算中心在改革实践中，逐步制订和完善了《财务收支审批制度》、《预算指标管理制度》、《会计人员岗位责任制》等制度，在有效监督、优化服务，提高效率方面取得了实效，为实施国库集中收付提供了相关制度保证。
3 在会计集中核算基础上建立国库集中收付制度的制约因素
完善的国库集中收付制度必须以国库单一账户体系为基础，以部门细化预算和政府统一采购制度等相关配套改革的实施为支撑，以健全的财政信息管理系统和银行间实时清算系统为依托。在现实条件下，国库集中收付制度的推行仍然面临着这些因素的制约：
(一)缺乏规范的预算管理基础。一是预算管理制度不健全，政府各部门的财政性资金收支没有全部纳入预算管理；二是预算编制、审批的时间不科学，造成年初相当长一段时间内预算执行缺乏依据；三是预算编制未能细化到部门、项目和个人，造成单位分月用款计划在执行过程中经常需要追加和调整，弱化了预算的约束力，增加了国库集中收付在实际操作中的难度。
(二)缺乏完备的财政管理信息系统。会计集中核算尚未实现财政相关部门、人行国库、代理银行、预算单位的全面联网，无法充分和全面反映国库资金的收支情况。电子信息安全存在隐患。在实际工作中，一些预算单位的报账员置制度规定于不顾，在中心业务网上使用外来介质，对核算中心业务网络的安全运行构成威胁。
(三)缺乏完善的银行资金清算系统。理想的国库集中收付要求银行提供方便快捷的结算方式和实时资金清算。但目前我国无论是人民银行还是商业银行的结算体系都远远不能满足国库集中收付的要求。
4 在会计集中核算基础上建立国库集中收付制度应做好的工作
(一)按国库集中收付的要求建立国库单一账户体系。
国库单一账户体系是国库集中收付制度的基础，在会计集中核算模式下的国库集中收付制度首先就要建立单一账户体系。虽然会计集中核算制度取消了各预算单位分散的银行账户，但是由于管理体制等方面的原因，很多地方的会计核算中心只集中了单位的预算内资金，没有把预算外资金、各种社会保障资金纳入管理，这显然与国库集中收付制度的规定有较大的差距。因此，取消会计核算中心的总分账户，建立规范的国库单一账户体系成为做好国库集中收付制度的基础性工作。
(二)抓紧制定和完善改革的配套制度办法，为改革的顺利实施提供制度保障。
要及时修订《国家金库条例》及其实施细则；抓紧做好《财政资金支付管理办法》及相关资金清算等办法，完善国库集中支付改革的法制建设，增强改革的权威性与合法性；研究修订《财政总预算会计制度》和《行政单位会计制度》等制度；加快金融管理体制改革，尽快建立起商业银行和人民银行的实时资金汇划清算系统；研究制定改革后单位银行账户管理办法、国库支付凭证的使用和管理办法、预算单位提取现金管理办法，既方便预算单位用款又确保改革规范有序进行。
(三)全面推进其他财政管理制度改革，充分发挥国库集中支付改革的作用。
推进财政国库集中收付制度的改革，离不开部门预算、政府采购和收支两条线改革的同步推进。部门预算编制改革是国库集中收付的基础，只有将预算编制细化到具体预算单位和具体支出项目，国库部门才能将改革推进到基层预算单位，将资金支付到项目并监督资金的正确使用。政府采购是财政资金直接支付的重要前提，政府采购规模越大，财政直接支付的额度越高，国库集中支付的效果就越明显。因此，国库管理制度改革必须与部门预算和政府采购改革相互促进，才能共同构筑公共财政的基本框架，充分发挥改革的效能。
(四)加快建设和不断完善“金财工程”，构建财、税、库、行一体化网络。
“金财工程”是整个财政管理信息系统的核心，也是推进国库集中收付制度的重要技术支撑。应按照国库集中收付改革方案和管理制度规定的业务流程，建立财政部门、代理银行、预算单位、主管部门专线联网基础上的自动化处理程序。预算单位用款计划实现网上编制、审批、报送；财政直接支付业务，实现单位网上申请、财政部门网上审核、代理银行网上支付，并实时反馈支付信息；财政授权业务实现预算单位可通过网上将预算执行信息返回财政，支付信息由代理银行通过网上返回财政，实现财政、银行、预算单位的三方对账和双渠道监控，并按照宏观经济分析管理、预算执行控制、财务会计核算等不同需求生成相关基础信息和报表。建设国库集中支付网络安全系统，在支付系统网络覆盖范围内加装防火墙、加密机、主机入侵检测产品，建设国库集中收付网络边界各接入点的整体安全防御体系。同时，增加网络入侵检测、漏洞扫描及网络管理功能、建立安全管理中心，实现网络安全的总体监测及管理，确保财政资金支付数据信息的安全。
(五)转变财政管理重点，从资金拨付转移到指标控制。
长期以来，财政部门一直把资金拨付作为整个财政工作的重点，指标控制只是在编制预算时才显得重要。实行会计集中核算制度，其主要目的是通过加强单位会计监督，防止胡支滥用。而国库集中收付制度的重点不是会计监督，而是通过加强预算指标管理，保证预算严格执行，防止财政资金被挤占、挪用，提高收支效率。在工作流程上，从预算编制到具体支付时预算单位的请款书、财政业务部门的审批意见、国库管理机构的支付令，都是指标的调节与控制，直到最后代理银行支付给收款人，才与资金打交道。从这个意义上说，指标控制是国库集中收付制的核心，也是与会计集中核算制度的最大区别。因此，必须在预算编制、预算执行的各个环节上强化指标控制意识。另外，会计集中核算制度过渡到国库集中收付制度后，监督职能要明显增强。一般情况下，会计核算中心只控制单位资金总量，在单位有资金余额的前提下，保证及时给单位报账。但支付中心不仅控制资金总量，而且要按照单位部门预算，严格控制具体资金分类的明细指标，防止资金被挤占、挪用的现象。
(六)继续保留对支付项目会计凭证的审核和记录工作。
规范的国库管理制度需要一个交易监督和会计控制系统，而在国务院批准的《财政国库管理制度改革试点方案》中没有明确提出操作方法。而这个交易监督和会计控制系统并不等同于会计记账和报告系统，它的外延更广泛，类似于发达国家的会计交叉稽核系统，其中，国库执行机构应当保留对支付项目的详细记录，以便与税务、审计、银行乃至商品劳务供应商的财务信息进行核对，从而有效地间接控制会计信息的真实性。而我国现阶段还不具备这样的社会经济基础，因此国库执行机构更应保留对支付项目的详细记录，对会计合规性审查也就显得更为重要。
(七)整合内部机构设置，完成内部职能转换。
会计核算中心向国库支付中心转轨，可通过国库支付中心内设机构的整合达到统一。可在会计集中核算中心原有人员、设备的基础上成立国库集中收付中心，工作重心由会计领域逐步转向预算执行领域。依据预算执行和内部部门核算的需要，现阶段可以大致划分这样几个职能部门：支付审核、资金会计、支付中心总会计、财政总预算会计等。[3]需要指出的是，单位会计管理机构主要是承担原会计核算中心的代理记账职能，这一职能长期来看是应淡化的，但现阶段还有保留的必要
(八)建立健全相关监督制约制度。
要建立健全财政国库管理和国库集中支付中心的内部监督制约制度，财政部门要定期对财政国库集中支付中心的相关业务进行内部审计；中国人民银行国库部门要加强对代理财政支付清算业务的商业银行的监管；审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保财政资金的安全。
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