建国以来国家高中阶段普职结构政策变迁，本文主要内容关键词为：建国以来论文,阶段论文,高中论文,结构论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G639.21 文献标识码：A 文章编号：1674-5485(2011)05-0035-05
“结构”原本是一个建筑学工程术语，17世纪以后扩大到解剖学和语言学，19世纪斯宾塞将“结构”一词从生物学引用到社会学，20世纪以来，“结构”被广泛应用到人类学、物理学、心理学、语言学等学科。我国教育学界对“教育结构”的认识多强调教育中各部分的比例关系和组合方式[1-2]，包括各类教育学校数和学生数占总的教育系统学校数和学生数的比例。[3]魏所康提出划分高中阶段基本类型的两条分类标准：一是有无专门实施职业教育的学校，二是学校是否实施职业类课程。[4]靳希斌认为划分教育类别结构不包括义务教育阶段，应从中等教育开始划分。[5]从建国以来国家对高中阶段普职结构调整的政策变迁来看，主要涉及普职类别结构和规模结构两个方面。普职类别结构是从高中学校类型的角度区分，包括普通高中(升学预备高中、特色高中和综合高中)和中等职业学校(中等专业学校、职业高中、成人中专和技工学校)两个大类。普职规模结构是从学生人数的角度区分，包括在校生规模和招生规模。
一、建国后到改革开放前以普职类别结构调整为重心
(一)建国初期经济发展需求对高中普职类别结构调整提出要求
1949年12月23日教育部召开第一次全国教育会议，指出目前的职业技术教育“不能适应恢复发展经济的迫切需要”，会上确立了“普遍举办工农速成中学”以实现工农干部向知识分子的转变，并提出为了大量培养中级建设干部，在今后若干年内中等教育应着重发展技术教育。1950年刘少奇在《国家的工业化和人民生活水平的提高》中，确立了通过工业化和电气化建立中国强大的经济力量和国防力量的重要思路。国家开始关注教育与生产的关系，并针对现实中出现的在中等学校任意调动全体师生参加中心工作，严重影响学校教学计划完成的情况，在1951年《中共中央关于克服目前学校教育工作中偏向的指示》中及时地加以纠正，强调学校工作的中心问题是教育改革。1952年政务院《关于整顿和发展中等技术教育的指示》指出，经济建设约需中级和初级技术干部50万人左右，经济建设需求成为扩大中等职业技术教育规模的重要基础。
(二)教育与生产劳动相结合成为改革中等教育结构的指导方针
党的教育工作方针是教育为无产阶级的政治服务，教育与生产劳动结合，并把它作为培养德、智、体全面发展的社会主义新人，消灭脑力劳动和体力劳动差别的根本原则。1958年刘少奇在中共中央政治局扩大会议上正式提出实行“两种教育制度、两种劳动制度”的主张，并对改革中等教育结构提出“三个层次”的设想：一是办好普通中等学校，扩大中等专业学校招生规模；二是初中以普通教育为主，高中改为中等专业技术学校；三是通过实行亦工亦农制度，开发农村的剩余劳动力。陆定一在《教育必须与生产劳动相结合》中进一步阐述了全面发展的教育方针，强调要使学生成为多面手，根据社会需要和个人特长，具备职业转换能力。
(三)逐步建立和完善普通教育与职业(技术)教育并举的双轨制教育结构
1.确立普通高中和中等职业教育培养目标
《中央人民政府政务院关于改进和发展中学教育的指示》(1954年)确定了中学教育的目的，是以社会主义思想教育学生，培养他们成为社会主义社会全面发展的成员，兼具升学和就业的双重任务。1951年10月，政务院颁布《关于改革学制的决定》明确提出“教育为国家建设服务”和“学校向工农开门”的方针，规定了实施中等教育的学校类型，包括中学、工农速成中学、业余中学和中等专业学校。中学、工农速成中学和业余中学以传授“全面的普通的文化知识教育”为主，属于普通教育。中等专业学校包括技术学校(工业、农业、交通、运输等)、师范学校和医药及其他中等专业学校(贸易、银行、合作、艺术等)，以工业、农业、交通、运输等方面的中级和初级技术人才为培养目标，强调培养中等专业干部的层次性和计划性。[6]
2.建立健全中等职业学校管理体制
(1)确立中等技术学校经费的三级财政制度，中央、大行政区及省(市)人民政府的有关业务部门应将技术教育经费作为建设资金的一部分列入自己的预算，建立中等技术学校人民助学金制度。
(2)健全中等技术学校管理体制。中央人民政府教育部负责中等技术学校的教育方针、制度、制定全国教育规划等方面的工作，各地方人民政府是政策实施主体，中等技术学校教学工作和日常行政事宜分别由各有关业务部门直接管理。通过各级中等技术教育委员会，加强对中等技术学校的领导。[7]
(3)逐步建立各级各类教育相衔接的考试制度。三类普通高中毕业生经过考试可升入各类高等学校。中等专业学校在生产部门服务满规定年限后，考试合格可分别升入技术学校、高级中学或各种高等学校。
3.逐步规范中等职业教育课程体系
中央人民政府教育部及有关业务部门负责中等技术学校普通课和技术课教材的编审工作，提出中等技术学校专门技术训练与政治教育和基本的文化科学教育并重，要求在各级各类中等技术学校中开设普通课、技术课及实验实习课程，课程比重根据学校性质、学生程度和修业年限分别规定。重视学校与工厂、矿山、农场等密切联系，实验实习的时间应与技术课的讲授时数大体相等。[8]技术学校技术实习课占总课时的50％-60％，技术理论课和普通文化课占总课时的40％-50％。[9]中等专业学校教学实习与生产实习的时间应占理论教学时间的25％-35％。[10]
从这一时期高中阶段教育普职结构政策执行效果来看，到1954年全国高级中学毕业生达21.6万余人，但高中毕业生仍然大部分走向了升学的道路[11]，与“中学毕业生除部分根据国家需要升学外，大部分应该积极从事工农业生产劳动或其他建设工作”[12]的政策导向不一致。刘少奇指出中等教育发展“总的趋势将是有中学毕业生不能升学，必须参加生产”，并结合农业生产对工业生产发展速度的影响，强调中学毕业生服务于农业生产的导向[13]，建议对实行半工半读的技工学校毕业生实行国家包分配的就业制度。[14]江苏省在农村办半耕半读学校、城市办半工半读学校的做法，兼顾了农业生产和工业生产的发展需要，受到了中央的充分肯定。[15]
二、1978-2001年普职结构政策重心转向规模结构调整
(一)1978-1998年初步实现普职规模结构大体相当的政策目标
这一时期，国家陆续出台政策，继续扩大中等职业学校在高中阶段教育结构中的比例，明确提出普职比大体相当的目标要求，并经历了从增量调整到存量调整、从数量扩张到质量提升的发展阶段。
1.以增量调整作为存量调整的基础
1978年，全国教育工作会议提出改革中等教育结构的问题，邓小平在会议上提出扩大农业中学、中等专业学校、技工学校在中等教育结构中的比例。1980年，《中共中央关于转发全国劳动就业会议文件的通知》中以高中阶段教育作为中等教育改革的重点，实行普通教育与职业技术教育并举方针，要使各类职业(技术)学校的在校学生数在整个高级中等教育中的比重大大增长。1983年，中共中央、国务院相继出台政策，从农村职业教育着手，提出力争到1990年农村各类职业技术学校在校学生数达到或略超过普通高中；要求城市中等职业教育在1982年普职在校生比5:1的基础上，力争到1990年实现各类职业技术学校普通高中在校生规模比大体相当。这份通知成为在国家层面明确表述普职规模结构大体相当目标的开始。此后，关于普职规模结构大体相当的调整逐渐扩大到招生规模比，把增量调整作为存量调整的基础。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》确定了高中阶段普职分流的基本方向，要求五年内实现全国大多数地区普职招生规模比大体相当。1986年，第一次全国职业教育工作会议再次强调以普职招生规模比大体相当作为“七五”期间全国职业技术教育发展目标，并要求建立起1990年以前全国大多数地区对技术性、专业性强的岗位实行不经培训合格不得走上工作岗位的就业准入制度。
2.在普职大体相当增量调整目标基本实现的情况下，从增量调整转向存量调整
1985年，各类中等职业技术学校在校生人数与普通高中比例实现3.6:6.4。1991年，中等职业教育在校生数在整个高中阶段在校生中的比重达45％，中等职业教育和普通高中的招生数比已接近1：1。在增量调整目标基本实现的情况下，存量调整再次成为关注重点。1990年，中共中央十三届七中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》，要求到1995年各类中等职业技术学校在校生人数占高中阶段在校生人数的比重，从1990年的45％提高到50％以上。
3.普职规模结构调整从数量扩张向质量提升发展
随着初中后分流逐渐成为普职结构调整的重点，国家采取多种措施继续扩大中等职业学校规模。
一是灵活学制、建立健全各级各类职业教育体系。1980年，中共中央《关于转发全国劳动就业会议文件的通知》提出中等专业学校学制多样化发展，招收初高中毕业生，学制根据专业要求可在2-5年之间，并确立了中等专业教育“调整、改革、整顿、提高”的“八字方针”。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》和1996年全国第三次职业教育工作会议要求在基本实现“普九”的地区，以发展初中后职业教育为重点，在未实现“普九”地区通过小学后分流推广职业技术教育，提出全国普职比例平均为4:6，发达地市和普及高中阶段教育的地区应达到3:7。到1995年底，三类中等职业学校(中等专业学校、职业高中和技工学校)已发展到17806所，招生数和在校生数已分别达到366.30万人和921.93万人，各占高中阶段招生数和在校生数总量的57％和56％。
二是普职规模结构调整从数量扩张到质量提升。1991年，国务院《关于大力发展职业技术教育的决定》要求有计划地加强现有各类职业技术学校规范化建设，集中力量办好一批示范和骨干学校，使全国高中阶段中等职业学校在校生规模超过普通高中。1996年，原国家教委出台的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》中要求“九五”期间高中阶段各类职校在校生年递增率达到6.3％，并把基本形成普职沟通的职业教育制度作为2010年教育事业发展的目标。
(二)1998-2001年普职规模结构曲折发展
从1995年到1998年，我国各类高级中学每年招生数和在校生数逐年增长。在1995-1996年各类职校增长速度均大于普通高中，普职比接近4:6。从1997年起中等职业学校招生数开始下滑，到1998年普职招生规模比为4.4:5.6。1998年全国初中毕业生升学率不到51％，在教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》中把保持现有比例、努力实现1993年《中国教育改革和发展纲要》提出的普职结构目标作为工作重点。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》要求积极发展高中阶段教育，为初中毕业生提供多种形式的学习机会，对城市和经济发达地区要逐步普及高中阶段教育。2001年，中等职业教育规模持续下滑，普职招生规模比为7.5:2.5。为了规范中等职业学校办学，教育部印发《中等职业学校设置标准(试行)》为中等职业学校办学提供政策依据。
随着社会主义市场经济的发展，对人才素质和能力的要求提升，中等职业教育出现曲折发展期。劳动力市场对大学学历教育的市场需求和社会转型期对高素质人才的迫切需求结合起来，对高等教育规模扩张提出要求。1998年开始的高校扩招对普通高中招生规模起到强有力的拉动作用，多方面因素共同作用的结果导致普高势强、中职势微。然而，社会经济制度的转型毕竟是一个长期的过程，对中等职业技术人才的需求在较长的一段时期内仍然存在。这就要求国家普职结构政策必须在新的经济社会背景下进行重新调整。
三、2002年至今普职规模结构政策向促进教育公平推进
党的十六大把“基本普及高中阶段教育”作为全面建设小康社会的目标之一，要求扩大高中阶段教育招生规模，引导初中毕业生合理分流。普及高中阶段教育与普职规模结构政策结合起来，为初中毕业生提供多种教育机会的选择。普及高中阶段教育，重点在农村地区；大力发展中等职业教育，绝大部分生源来自农村地区和城市贫困家庭。保障所有学生获得“有质量的高中阶段教育”成为推进教育公平的重要举措。
(一)保障入学机会均等
2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中提出到“十五”期末，中等职业学校面向农村的年招生规模要达到350万人，面向西部地区的年招生规模要达到120万人，为农村和西部地区培养留得住、用得上的实用人才。以中等职业教育为重点，努力保持中等职业教育与普通高中教育的比例大体相当。2006年，《教育部关于教育系统贯彻落实〈国务院关于解决农民工问题的若干意见〉的实施意见》要求，各类中等职业学校继续扩大招收农村学生的规模，逐步使面向农村生源的招生数量达到招生总量的80％左右。“十一五”期间，每年面向农村的招生规模达到500万人以上。通过东西部合作、城乡联合办学等方式，吸纳更多的西部农村学生接受中等职业教育。2009年，中央1号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》要求认真做好中等职业学校农村家庭经济困难和涉农专业学生实行免费的相关工作，鼓励更多的农村青少年接受中等职业教育。与此同时，助学金政策也开始覆盖到普通高中家庭经济困难的学生。从2007年起国家彩票公益金建立资助中西部农村地区公办普通高中贫困生专项资金。2010年进一步加强中央和地方政府财政保障，并将资助面扩大到全国普通高中在校生总数的20％。“面向人人”的职业教育通过能力补偿，让“考不上普通高中”的初中毕业生也能有接受高中阶段教育的机会，通过发展学生的职业技能弥补由学业成绩带来的差异。高中生资助体系和免费政策的实施则通过经济补偿，让“上不起学”的贫困学生拥有接受高中阶段教育的机会。通过入学机会均等的制度保障，促使高中教育摆脱精英主义教育，并逐渐从大众化走向普及化。
(二)保障教育过程公平
1986年联合国教科文组织国际教育大会通过第75号建议，把“为每个人提供受教育的真正机会均等和最大可能的成功机会”确立为中等教育发展一般原则之一。入学机会公平与教育过程公平紧密联系，国家在扩大中等职业学校规模的同时，注重中等职业教育质量建设。2003年，教育部职成司从加强骨干示范性中等职业学校建设入手，决定在2003年中等职业学校合格评估工作的基础上，开展国家级重点中等职业学校调整认定工作。力争于2005年在全国建成2000所左右国家级重点中等职业学校，初步形成以国家级重点中等职业学校为龙头，以省级重点中等职业学校为骨干，与当地经济和社会发展需求相适应、布局结构合理的中等职业学校发展格局。2006年，国家发改委安排50亿元国债资金支持“县级职教中心建设计划”和“高水平示范性中等职业学校建设计划”，当年投入10亿元，支持170个县级职教中心和220所示范性中等职业学校建设。2008年，教育部发布系列文件，开展中等职业学校教师在职攻读硕士学位招生工作，实施“中等职业学校教师素质提高计划”、“骨干校长高级研修计划”，提高教师素质和校长管理水平。2010年，教育部启动“国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划”项目，鼓励中等职业学校深化教学模式、办学模式、培养模式改革。教育部副部长鲁昕指出，当前中等职业教育发展方向应是“稳定规模、调整结构、加强管理、提高质量”，从科学发展观的高度提出中等职业教育“规模能力与质量能力协调发展”[16]，提高质量、促进公平逐渐成为高中阶段教育发展的核心目标。
教育经费投入是推进中等职业教育规模与质量建设的经济基础，普及高中阶段教育，增量部分主要用于发展中等职业教育。2004年，国家发改委会同有关部门发布《关于组织制订推进职业教育发展专项建设计划的指导意见》，提出通过专项投入，调动各方面发展职业教育的积极性。坚持“地方投入为主，中央适当补助”的原则，确立地方配套与中央资金的比例，西部地区为1:2，中部和东北地区为1:1，东部地区为2:1。“国家扶贫工作重点县”项目的配套资金由省、市两级政府筹措安排。2004年，在教育部和财政部《关于推进职业教育若干工作的意见》中突破行业和所有制界限，对优质中等职业学校提供中央财政专项资金的奖励性经费支持。
(三)统筹高中阶段教育，推进普职教育地位平等
高中阶段教育是一个整体，普通高中和中等职业学校不是“花开两朵，各表一枝”，而应该纳入到统一的教育规划中，确立统筹发展的理念。一是统筹高中阶段教育招生工作。2004年，《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》中要求建立统一的高中阶段教育学校招生工作领导小组，为高中阶段教育招生提供强有力的组织领导和制度保障。二是统筹高中阶段教育事业发展。2006年，《教育部关于做好2006年中等职业学校招生工作的通知》进一步提出统筹协调高中阶段各类教育事业的发展，大力发展职业教育仍是当前和今后一个时期教育工作的战略重点，努力实现中等职业教育又快又好的发展。三是统筹民办中等职业教育和公办中等职业教育。大力发展民办中等职业教育，初步形成公办与民办中等职业教育优势互补、共同发展的格局。[17]四是统筹中等职业教育与高等职业教育，逐步实现在高中阶段教育中，一半是中等职业教育；在高等教育中，一半是高等职业教育。
普职规模结构调整以实现普职比大体相当为国家中长期发展目标，“大体相当”要求建立在普职地位平等的基础上。多种教育机会选择需要与同样的发展机会结合起来，使得不同的教育选择成为个人发展的不同路径，而不是从“一考定终身”转变成“一选定终身”。早在1980年中共中央《关于转发全国劳动就业会议文件的通知》就提出在学校建设和经费开支上职业教育与普通教育一视同仁。2004年《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》要求将中等职业学校建设放到与普通高中学校建设同等重要的位置。打通普职衔接的立交桥，拓展高中阶段两种类型教育的出口，通过完善相关制度赋予两类教育以同等的地位，以实现优化普职规模结构的目标。