统筹城乡社会发展的战略选择及制度构建，本文主要内容关键词为：城乡论文,社会发展论文,战略论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全面建设小康社会，实现国家现代化，并在全球化的大潮中积极地参与到国际竞争中，都要求我国尽力、尽快地解决好“三农”问题。国家提出了城乡统筹发展的战略思想，为解决“三农”问题提供了机遇。我们应积极探讨实现城乡统筹发展的路径和措施，培育农民的市场竞争能力，使农民积极地参与到国家现代化进程中，并通过这种参与使农民融入国民经济增长的利益分配结构中。
一、城乡社会统筹发展战略是城乡社会均衡发展战略
我国是典型的二元社会经济结构的发展中国家，城乡差距较大。我国的城乡差距历史上就存在，新中国的建立本来为缩小城乡差距并实现城乡均衡发展创造了基本制度条件，但由于优先发展重工业的工业化战略的实施，城乡之间的发展关系逐渐演变为一种单边关系。重工业是资本和技术密集的，建国初期我国既缺乏先进技术，又缺乏推动重工业的巨额资本，为推进工业化进程，国家采取了提取农业剩余的办法来获取资本积累。为保证源源不断地从农业中获得工业化所需的资本，国家制定了城乡分离的一系列制度，如户籍管理制度、农产品统购统销制度、农村人民公社制度、城市就业和福利保障等。这些制度安排持续了几十年，把我国的城乡关系发展成为一种单边关系：农业和农民无偿向城市和城市工业提供资本积累，而城市无力向农村和农民反哺工业化和经济发展的成果。有研究表明，2000年农村资金通过农村信用社流出4640亿元，2001年农村财政收入净流出高达1688亿元，如果把加在农民和农业身上的各种不合理的收费和负担计算在内，农村资金净流出规模就更大。农村资金每年大规模的净流出说明，到目前为止我国城乡间存在的单边利益关系仍然没有化解。
长期以来不均衡发展战略强化了我国城乡发展的不平衡。重工业优先发展的经济发展战略，演化为城市优先发展战略，又逐渐演化为城市居民优先的社会发展战略。而在我国，城市居民包含了社会的各种精英，农村社会的精英人物也会通过各种方式进入城市，为城市社会优先发展政策的制定创造了人文基础。简言之，城市社会发展有自身强力的表达机制和代言人，而农村却没有。这在实践中有许多表现，比如在计划体制下禁止农民进城就业、城市机关事业单位对农民劳动者关闭、改革后农民工地位低、农村公共用品主要由农民自筹等。城市社会优先发展战略导致我国城乡社会发展的严重不均衡，农民难以平等分享社会发展的美好成果，不仅违背了社会发展的公平原则，也在一定程度上损失了效率。1997年以来，农民收入增速下降，富余劳动力转移困难，而在全球化视角下，农村低水平的教育及其脆弱的教育体制所形成的人力资源素质低下的现状，将很难适应未来的全球化竞争和国家城市化进程。“三农”问题的现状要求国家制定社会均衡发展战略来扭转当前城乡差距不断拉大的局面。
城乡非均衡发展战略下的各种制度安排是以城市优先发展为实施前提的。为保证城市的发展和市民的利益，中央政府和各级城市政府制定了各种制度和规定，在财政安排、税务责任、教育、居住、就业和社保福利等各方面为城市居民建立了优先权。这些制度安排使城乡之间形成了不平等的交易格局，城乡之间的价格“剪刀差”不仅仅表现在工农产品的交换上，而是广泛表现在财税、教育、就业待遇、社保等各方面。以高等教育为例，北京、上海等直辖市以及各副省级以上大城市招生政策均优于中小城市以及农村，制度安排为农村孩子与城市孩子设立了不同的起跑线，他们根本不在同一个制度平台上竞争。这种制度安排造成了资源配置的城市优先格局，但这种优先发展格局的确立是以牺牲农村和农民的利益为代价的，农民没有获得平等的发展机会。
城乡统筹发展战略是社会均衡发展战略，它是在城乡均衡发展的思想前提下制定政策、配置资源、分配财富、促进就业。城乡均衡发展战略下的制度安排不是向哪方面倾斜、谁优先发展的制度安排，而是在城乡间建立平等制度平台、赋予城乡及其居民同等发展权利的制度安排。城乡统筹发展是人类社会发展的必然趋势，西方发达国家的城市化极大地推动了城乡一体化进程，城市文明代替农业文明，城乡差距较小。我国的城乡统筹发展战略的实施是在城乡存在巨大差距、并且差距逐渐拉大的社会背景下展开的，它是对过去城市社会优先发展战略的纠正，也充分反映了我国对社会经济发展规律认识的深化。
二、城乡社会经济发展的不均衡是城乡社会统筹发展战略实施的现实依据
城乡发展的不均衡是城乡社会统筹发展战略实施的现实依据，这些不均衡主要表现在：
（一）城乡居民所得收入和财富存在巨大差距
建国后到改革开放初期城乡差距有较大降低，但1985年以后，城乡差距又整体呈扩大趋势，1997年以后扩大的趋势在加强。建国后的前三十年国家政策动荡起伏，经济发展缓慢，城市经济增长不快，而农村经济具有一定的自由权利，农村有一定的市场空间，农民除了从事集体劳动外还有自留地经营以及做一些小买卖，所以农民收入与城市差距的变化并不是很大（见表1）。从1957年到1985年我国实行计划经济的时期和改革初期，城乡居民收入差距一直呈下降的趋势，到1982年城乡收入差距更是下降到2∶1以下，为1.95∶1。同时，虽然城乡消费水平差距一直在2∶1以上，总体表现为缩小趋势，从1957年的2.6倍下降到1985年的2.3倍。1980年以后农村经济体制改革扩大了农民的收入水平，城乡收入差距缩小，城乡居民的消费水平差距也呈现缩小，分别从1980年的2.3∶1和2.8∶1下降到1985年的1.86∶1和2.3∶1，缩小程度高于1980年以前。
表11957～1985年我国城乡居民收入水平与消费水平差距变化单位：元
┌───┬─────────────────┬──────────────────┐
│ │农村人均纯收入与城镇人均可支配收入│城乡居民人均消费水平│
│年份 │ ││
│ ├──┬──┬───────────┼──┬────┬──────────┤
│ │农村│城镇│城乡比（以农村为1）
│农村│ 城镇 │城乡比（以农村为1） │
├───┼──┼──┼───────────┼──┼────┼──────────┤
│1957 │ 73 │254 │3.48 │ 79 │ 205
│2.6 │
├───┼──┼──┼───────────┼──┼────┼──────────┤
│1964 │ 102│243 │2.38 │ 95 │ 234
│2.5 │
├───┼──┼──┼───────────┼──┼────┼──────────┤
│1978 │ 134│316 │2.36 │138 │ 405
│2.9 │
├───┼──┼──┼───────────┼──┼────┼──────────┤
│1980 │ 191│439 │2.30 │178 │ 496
│2.8 │
├───┼──┼──┼───────────┼──┼────┼──────────┤
│1985 │ 398│739 │1.86 │347 │ 802
│2.3 │
└───┴──┴──┴───────────┴──┴────┴──────────┘
资料来源：国家统计局社会统计司编《中国社会统计资料》，1990。
但是1984年城市经济体制改革全面展开以后，城市经济呈多元化发展格局，城市劳动者就业渠道拓宽，收入渠道增加，而农民仍然以农业为主，由于农业边际劳动生产率下降，农民收入增长缓慢，甚至出现负增长，所以自1985年以后城乡居民收入差距又呈进一步拉大的态势（见表2）。自1985年以后城乡居民人均收入差距和消费水平不断扩大，而且扩大幅度也在提高，1985～1990年城乡人均收入比变化增长0.34，1990～1995期间为0.43，1995～2000年为0.16，2000～2003年间达到了0.44，总体也呈扩大趋势。这反映了城乡居民收入增长在基数存在巨大差距的条件下，其增速也存在巨大的差距。2002年我国城镇居民人均收入比上年增长13.4％，农村居民人均纯收入增长只有4.8％；2003年城镇居民人均收入增长9.0％，农村只有4.3％。由于城乡居民人均收入增长速度差距较大，城乡居民收入差距拉大就成为必然的结果。
表21985年以来城乡居民收入水平与消费水平变化单位：元
┌────┬────────────────────┬──────────────────┐
││农村人均纯收入与城镇人均可支配收入 │城乡居民人均消费水平│
│ 年份 │││
│├────┬───┬───────────┼───┬───┬──────────┤
││农村│城镇 │ 城乡比（以农村为1） │ 农村│城镇 │ 城乡比（以农村为1）│
├────┼────┼───┼───────────┼───┼───┼──────────┤
│ 1985 │ 398│ 739 │1.86 │ 347 │802
│2.3 │
├────┼────┼───┼───────────┼───┼───┼──────────┤
│ 1990 │ 686
│ 1510│2.20 │ 571 │1686 │3.0 │
├────┼────┼───┼───────────┼───┼───┼──────────┤
│ 1995 │ 1578 │ 4283│2.63 │ 1434 │4874 │3.4 │
├────┼────┼───┼───────────┼───┼───┼──────────┤
│ 2000 │ 2253
│ 6280│2.79 │ 1670 │4998 │3.0 │
├────┼────┼───┼───────────┼───┼───┼──────────┤
│ 2002 │ 2476 │ 7703│3.11 │ -
│ -
│ - │
├────┼────┼───┼───────────┼───┼───┼──────────┤
│ 2003 │2622│ 8472│3.23 │ -
│ -
│ - │
└────┴────┴───┴───────────┴───┴───┴──────────┘
资料来源：《中国统计年鉴》1986、2003。
城乡收入差距逐渐扩大也导致了城乡居民所掌握的财富的巨大差别，以居民储蓄为例，从1957～1999年城乡储蓄差距逐年扩大，到1999年占全国36.1％的城镇人口占有了81％的居民储蓄，社会财富集中于城镇的状况没有改变（见表3）。
表31957～1999年城乡居民储蓄对比表
┌──┬────┬────┬────┬─────┬──────┬─────┬─────┐
││ 总计 │城镇储蓄│农村储蓄│城镇人口 │ 城镇储蓄
│农村人口 │农村储蓄 │
│年份││││占总人口 │ 占总储蓄
│占总人口 │占总储蓄 │
││（亿元）│（亿元）│（亿元）│比重（％）│ 比重（％） │比重（％）│比重（％）│
├──┼────┼────┼────┼─────┼──────┼─────┼─────┤
│1957│ 35│ 28│ 7 │ 15.4│ 79│ 84.6│ 21 │
├──┼────┼────┼────┼─────┼──────┼─────┼─────┤
│1962│ 41│ 31│ 10│ 17.3│ 76│ 82.7│ 24 │
├──┼────┼────┼────┼─────┼──────┼─────┼─────┤
│1965│ 65│ 52│ 13│ 18.0│ 80│ 82 │ 20 │
├──┼────┼────┼────┼─────┼──────┼─────┼─────┤
│1970│ 80│ 65│ 15│ 17.4│ 71│ 82.6│ 19 │
├──┼────┼────┼────┼─────┼──────┼─────┼─────┤
│1975│ 150
│ 115
│ 35│ 17.3│ 76│ 82.7│ 14 │
├──┼────┼────┼────┼─────┼──────┼─────┼─────┤
│1980│ 400
│ 283
│ 117
│ 19.4│ 71│ 80.6│ 19 │
├──┼────┼────┼────┼─────┼──────┼─────┼─────┤
│1985│ 1623 │ 1058
│ 565
│ 23.7│ 65│ 76.3│ 35 │
├──┼────┼────┼────┼─────┼──────┼─────┼─────┤
│1990│ 7035 │ 5193 │ 1842 │ 26.4│ 73│ 73.6│ 27 │
├──┼────┼────┼────┼─────┼──────┼─────┼─────┤
│1995│ 29663 │ 23467 │ 6196 │ 29.0│ 79│ 71.0│ 21 │
├──┼────┼────┼────┼─────┼──────┼─────┼─────┤
│1999│ 59622 │ 48405 │ 11217 │ 36.1│ 81│ 63.9│ 19 │
└──┴────┴────┴────┴─────┴──────┴─────┴─────┘
资料来源：中国统计年鉴各期；国家统计局社会统计司编《中国社会统计资料》，1990。
（二）城乡资源的配置与经济结构不协调
城乡资源配置不平衡主要表现在城乡劳动力资源配置与工农产业结构不对称上（见表4，下页）。随着我国城市化水平的提高，城乡人口比重的变化与城乡就业人口比重的变化基本一致，表现为城镇人口比重增长和农业就业人口比重下降，但是三次产业产值结构和就业结构差别较大，尤其是第一产业，从1952年到2002年的五十年间，其产值占GDP总值的比重与就业比重不均衡，改革开放以后二者的矛盾更加突出，至2002年，农业GDP产值只占14.5％，却仍然占用了50.0％的劳动力，而且从2000年以来第一产业劳动力比重没有发生变化，这说明近几年的工业化进程没有为农业和农村产生明显的积极效果。
表4：我国城乡产业结构和就业结构变化表（％）
┌──┬──────┬────────┬──────────────┬──────────────┐
││城乡人口构成│城乡从业人员构成│三次产业从业人员构成│三次产业产值占GDP比重
│
│年份├──┬───┼────┬───┼────┬────┬────┼────┬────┬────┤
││农村│城镇 │ 农村 │ 城镇 │第一产业│第二产业│第三产业│第一产业│第二产业│第三产业│
├──┼──┼───┼────┼───┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│1952│87.5│ 12.5 │ 88.0 │ 12.0 │ 83.5
│ 7.4
│9.1 │ 50.5 │ 20.9 │ 28.6 │
├──┼──┼───┼────┼───┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│1957│84.6│ 15.4 │ 86.5 │ 13.5 │ 81.2
│ 9.0
│9.8 │ 40.3 │ 29.7 │ 30.1 │
├──┼──┼───┼────┼───┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│1965│82.0│ 18.0 │ 82.1 │ 17.9 │ 81.6
│ 8.4
│10.0│ 37.9 │ 35.1 │ 27.0 │
├──┼──┼───┼────┼───┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│1978│82.1│ 17.9 │ 76.3 │ 23.7 │ 70.5
│ 17.3 │12.2│ 28.1 │ 48.2 │ 23.7 │
├──┼──┼───┼────┼───┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│1980│80.6│ 19.4 │ 75.2 │ 24.8 │ 68.7
│ 18.2 │13.1│ 30.1 │ 48.5 │ 21.4 │
├──┼──┼───┼────┼───┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│1985│76.3│ 23.7 │ 74.3 │ 25.7 │ 62.4
│ 20.8 │16.8│ 28.4 │ 43.1 │ 28.5 │
├──┼──┼───┼────┼───┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│1990│73.6│ 26.4 │ 73.7 │ 26.3 │ 60.1
│ 21.4 │18.5│ 27.1 │ 41.6 │ 31.3 │
├──┼──┼───┼────┼───┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│1995│71.0│ 29.0 │ 72.0 │ 28.0 │ 52.2
│ 23.0 │24.8│ 20.5 │ 48.8 │ 30.7 │
├──┼──┼───┼────┼───┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│2000│63.8│ 36.2 │ 67.9 │ 32.1 │ 50.0
│ 22.5 │27.5│ 15.9 │ 50.9 │ 33.2 │
├──┼──┼───┼────┼───┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│2001│62.3│ 37.7 │ 67.2 │ 32.7 │ 50.0
│ 22.3 │27.7│ 15.2 │ 51.2 │ 33.6 │
├──┼──┼───┼────┼───┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│2002│60.9│ 39.1 │ 66.4 │ 33.6 │ 50.0
│ 21.4 │28.6│ 14.5 │ 51.7 │ 33.7 │
└──┴──┴───┴────┴───┴────┴────┴────┴────┴────┴────┘
资料来源《中国统计年鉴》1990、2003。
城乡经济结构的不协调还可以通过工农业二元结构强度来说明（二元结构强度是反映工农业发展是否协调的一个计算指标，等于农业与非农业间的相对国民收入差距）。1985年以后，我国非农业GDP相对生产率稳定中略有提高，而农业GDP相对生产率逐年下降，造成工农业二元结构强度不断扩大（如表5，下页）。根据美国数理统计学家库茨涅兹的统计研究结果显示，除中国外世界上其他发展中国家工农业二元结构强度最大为4.09，我国建国后只有1990年（4.07）、1996年（4.03）低于这个世界极值。这表明，在我国工业化过程中，农业的比较生产率及比较收益率是世界最低的，说明我国农业相对于非农产业而言发展太慢，也反映了我国的工业化对农业发展的贡献率太低。
表51980～2002年我国的二元结构强度
┌──┬──────┬───────┬──────┬─────┬─────┬─────┬─────┐
││农业GDP比
│ 农业从业│农业GDP相对 │非农业GDP │非农业从业│非农业GDP │二元结构 │
│年份│重（％）│人员比重（％）│生产率 │比重（％）│人员比重 │相对生产率│强度 │
││① │②│③=①÷② │④│（％）⑤ │⑥=④÷⑤ │⑦=⑥÷③ │
├──┼──────┼───────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│1980│30.1│68.7 │0.44│69.9 │31.3 │2.23 │5.07 │
├──┼──────┼───────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│1985│28.4│62.4 │0.46│71.6 │37.6 │1.90 │4.13 │
├──┼──────┼───────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│1990│27.1│60.1 │0.45│72.9 │39.9 │1.83 │4.07 │
├──┼──────┼───────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│1995│20.5│52.2 │0.39│79.5 │47.8 │1.66 │4.26 │
├──┼──────┼───────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│1996│20.4│50.5 │0.40│79.6 │49.5 │1.61 │4.03 │
├──┼──────┼───────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│1999│17.6│50.1 │0.35│82.4 │49.9 │1.65 │4.71 │
├──┼──────┼───────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│2000│15.9│50.0 │0.32│84.1 │50.0 │1.68 │5.25 │
├──┼──────┼───────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│2001│15.2│50.0 │0.30│84.8 │50.0 │1.70 │5.67 │
├──┼──────┼───────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│2002│15.4│50.0 │0.31│84.6 │50.0 │1.69 │5.45 │
└──┴──────┴───────┴──────┴─────┴─────┴─────┴─────┘
资料来源：根据《中国统计年鉴》（2003）和《中国劳动统计年鉴》数字计算而得。
（三）我国城市化发展水平低，落后于经济发展水平
城市化是人类社会发展的一般规律，它表现为随着工业化的发展农村人口逐渐向城市转移，城乡差距缩小，产业结构和劳动力就业结构由第一产业为主转为以第二产业为主，进而发展为以第三产业为主。当前西方发达国家已经完成了城市化的历史任务，其第三产业产值以及就业比重已经达到60％以上。根据中国社会科学院国情分析小组的研究，我国自1990年始进入工业化中级阶段，目前第一产业产值已经降到三次产业中最低和历史的最低点，但其劳动力就业比重仍为最高，达50％，城市化率2003年只有40.5％，较低的城市化发展水平成为城乡发展不均衡的一个重要表现。
从工业化与城市化的相关性上看，我国的城市化严重滞后于工业化。按照发达国家城市化的一般规律，工业化是城市化的直接动力，城市化进程一般与其工业化进程呈正相关性。以美国为例，自1840～1950年间美国的城市化进程与其工业化进程基本一致。我国的城市化进程是在1949年才真正起步，比美国晚了近100年，由于城乡隔离制度的实施，城市化发展缓慢，城市化进程滞后于工业化进程。图二说明我国的城市化直到目前为止的整个进程中，平均滞后工业化约40多个百分点，这表明工业化没有为城乡统筹发展做出应有的贡献。（见图一，图二，下页）
资料来源：《主要资本主义国家经济统计集》，知识出版社，1962。
图一 美国的工业化与城市化的相关性
资料来源：《中国统计年鉴》（2003）。
图二 中国工业化与城市化发展的相关性
（四）城乡市场发展隔离状况没有根本改变
城乡市场发展的不均衡主要表现在两个方面：一是工农产品的价格剪刀差至今没有彻底消除，城乡产品的不等价交换仍然存在；二是城市劳动力市场对农民劳动者仍然存在着身份和待遇歧视以及制度、政策限制。当前工农产品价格剪刀差的强度已较计划体制条件下有较大的减轻，但工农产品比价一直高居不下，尤其是农资产品供给不足，价格一直较高。据农业部最近的检测结果显示，自2003年9月至2004年3月中旬，化肥、农药、农膜、农用柴油等农资产品价格大幅上涨，一些地区一些品种的同比涨幅超过20％，据估计，农资涨价至少使全国农民增加生产性物质投入390多亿元，粮食平均亩物质费用投入比上年增加20多元，将直接抵消粮价上涨带给农民的部分收入。从消费领域考察，农民消费的生活用工业品价格也过高，远超过多数农民的承受力，比如冰箱、电脑、电话等费用较高的商品，绝大多数农民还无力消费。根据孙立平（2002）的新二元结构理论，在城市社会进入耐用品消费时代以后，城市居民消费的耐用品基本属于工业产品，与农业和农民几乎没有关系，城市居民的收入很难通过市场产品的交易流入农村，从而使城乡社会因为市场发生了断裂。
在劳动力市场方面，农村与城市仍处于市场的两极。从人类经济社会发展的城市化趋势看，人类的生产、生活等社会活动将逐渐集中到城市空间进行，社会发展的趋势是人类活动由农村向城市集中，劳动力也将主要在城市和非农产业中就业。美国等发达国家城市化水平超过70％，多数发达国家的农业GDP产值和劳动力就业人口比重低于5％，也就是说，当一国的社会经济活动以城市为主要空间展开的时候，劳动力资源配置是以城市部门的需求为导向的。从这个意义上说，劳动力市场的主体在城市，或者说国家的劳动力市场就是城市劳动力市场，因此农村劳动力市场是城市劳动力市场的内在组成部分。在我国，二元体制下的城乡劳动力市场是分割的，农民与市民被分割在劳动力市场的两极，除了极少数的农民可以通过高考和当兵等方式进入城市劳动力市场外，绝大多数的农民被排斥在城市劳动力市场的外围。改革后，城市劳动力市场开始向农民开放，但由于各种制度和政策的限制，农村劳动力进入城市仍困难重重。由于土地的有限性和农村富余劳动力的大量存在，农村劳动力具有较强的外流动力，对城市部门是无限供给的。但事实上，因为自身能力的欠缺，大多数的农村劳动力并不能在城市实现就业，再加上入城成本较高，农民不能容易地获得比农业更高的收益，所以出现了在中小城镇户籍制度放开以后，并没有出现大量的农村劳动力流入城市。卢迈（2001）的一项研究表明，20世纪90年代后期，从农业流出打工的农村劳动力明显减少，受农产品价格低迷和农民货币需求刚性的影，农民外出的压力增大。农民渴望迁入城镇，但事实上并没有多少农民真正迁入城镇，即使是农村中从事非农产业经营的高收入阶层也没有进入城市的太大愿望。
对于这种现象，贺振华（2004）认为是农民在城市获得的收益低于平均工资，而农民追求的平均工资不过是维持其城市生存的基本社会保障。问题正在于此，由于城市劳动力市场不能为农民劳动力提供基本的社会保障，使其在预期收益不确定或认为较低的情况下，农民就会选择不进入城市。完善的社会保障作为社会财富再分配的主要方式，不仅是社会文明的体现，也是社会公正的实现手段，更是完善的市场、特别是劳动力市场重要内容之一。城市劳动力市场未能为农民劳动力提供等同于市民的社会保障，使农民劳动力处于不平等的竞争地位，向城市的迁移动因就因此弱化。也因为缺乏城市就业的社会保障，农民就更依赖于土地的保障功能，土地的集约生产方式和技术创新就难以实现。
三、建立城乡一体化市场制度是实施城乡社会统筹发展战略的基本路径
城乡存在的巨大差距制约了农业和农村的发展，限制了城市资源和先进生产力向农村的渗透，影响了我国经济增长和经济发展的速度和质量，减慢了我国现代化的进程。而城乡社会和居民存在的巨大的待遇差别弱化了工农联盟，不利于社会的稳定。实施城乡统筹发展不仅可以建立起国民经济发展的整体性，使农业发展跳出粮食农业和吃饭农业的初级模式，建立起现代农业发展的产业链条，而且可以把城乡居民纳入到同一制度保护体系下进行公平的竞争，加速我国劳动力资源的市场化进程。
城乡统筹发展的实施路径是建立城乡一体化的市场制度。按价值规律办事，在城乡间建立平等的市场交易规则，以确立市场平等竞争为原则建立城乡间的制度安排和政策规定，利用市场机制扭转当前城乡交易的巨大差价，来实现城乡间的资源互流。城乡之间的资源和财富流动包括资金、人才、技术、劳动力和各类物质产品，城乡交易单边关系条件下农村发展必须的资金、人才和各类物质产品向城市净流入，而城市部门的先进技术和生产方式由于处于高价位和经济结构的高层次而难以向农村和农业中渗透，也无力吸收农村大量的富余劳动力。阿瑟·刘易斯在论述发展中国家的二元经济时提出，过多的劳动投入和过少的资本、技术投入的均衡是传统农业资源配置的特点，也是传统农业低效率的根源，二元经济发展的核心问题是农业部门的富余劳动力向现代城市部门的转移问题。传统农业要获得发展，就必须打破这种均衡，它依赖于两方面的流动：即农业富余劳动力流出农业部门和资本、技术等要素流入农业部门，从而在农业部门形成高效率的要素替代。通过高效率的要素替代，工业的发展为传统农业的发展提供动力，并带动农业和农村发展。
要实现城乡之间的统筹发展，实现城乡之间高效率要素替代，有两条路经可以选择。一条是通过计划手段以行政命令的方式实现城乡资源的高效率配置；另一条就是通过市场手段、主要运用市场机制和价值规律实现城乡资源的高效率配置。经验证明，市场方式比计划方式更有助于实现社会公平与效率。虽然目前城市竞争优势远强于农村，而且这种状态将长期持续，但建立城乡市场一体化制度是突破传统城乡制度格局，改变城乡制度和政策差异的唯一途径。原因在于：第一，现行的城乡制度安排是计划经济的产物，这种制度安排把农民排斥在现代经济体系和城市社会之外，农民和农业收入通过税收、价格剪刀差、信贷等方式向城市部门净流入，在城乡之间形成了重城轻乡、重工轻农的发展体系和发展观念，造成农村社会的极大落后；第二，市场体制是纠正社会发展战略中人为制造城乡差别的唯一途径。市场体制使人们抛弃主观偏见根据自身需要进行交易取舍，可以通过利益驱动引领资源和劳动力的合理配置；第三，市场机制可以促进政府根据经济社会发展的内在规律制定政策，进行制度安排，从而在城乡间建立平等的竞争制度平台，为农业和农民由自然性禀赋向竞争性禀赋转变扫除传统制度障碍；第四，目前我国社会的制度安排仍然是城市优先，农村与农民还没有获得平等的发展地位，通过一体化市场制度建设为农村和农民的发展赋予国民待遇是城乡统筹发展的第一步；第五，市场机制可以使现行的各种传统制度安排和政策规定彻底暴露出固有的弊端，促使人们积极进行制度创新，通过不断的改革使社会资源得到合理配置；第六，市场制度是实现城乡社会统筹发展的长效机制，避免了计划安排的短期性和随意性，有助于建立稳定的社会发展机制。
四、实施城乡社会统筹发展战略的制度构建
我国到2020年全面实现小康社会，就要在经济总量增加的基础上实现经济社会结构的三个基本转变：产业结构转换、就业结构转换和城乡社会结构转换（李培林、朱庆芳，2003）。通过一体化的市场制度建设实现城乡统筹发展，就要在包括产权制度、农产品交易制度、劳动就业制度、社会保障制度、教育制度、户籍管理制度、政府管理制度等方面积极进行制度创新，适应市场机制的要求，在城乡之间建立平等的制度体系。
1、关于产权制度建设。发展农村市场经济并与城市经济融为一体，产权制度建设必须加强。农村经济的产权变革明显滞后，大部分在过去社队办企业基础上发展起来的乡镇企业产权不清，矛盾较多；尤其是农民承包集体资产的权益保障不利，农民承包地在流转中利益受侵事件较多。在我国农村，集体的可控资产主要为土地，尤其是可耕地。近年来，农民流动、非农经营、土地集中以及城镇化建设等，已经开始动摇传统的家庭承包体制对土地产权的约束，土地流转规模逐渐扩大。当前的问题是如何规范土地流转，保护农民的长期利益。因为土地流转的原因不尽相同，所以也不能一概而论，关键是国家应尽快设立一个农村土地流转的一般范式，虽不能要求各地照搬照抄，但至少起到指导作用。
当前理论界的研究倾向于把农村集体土地所有权国有化不失为可行的办法。因为我们经常所说的集体土地所有并不完整，集体所有只是名义上的，村集体并没有对土地的绝对支配权，它只是国家政策的执行者。把土地收归国有，再以财产的形式永佃给农民使用，土地就有了物权的意义，土地成为农民手中稳定而有保障的财产。土地物权化、财产化是土地经营的前提，既可以调动农民的投资积极性，也有助于土地的流动，农民可以抵押、转让，也可以通过交易放弃。土地收归国有，农村集体作为组织者存在，其经济职能被弱化，也有利于强化其服务职能。
2、关于农产品交易制度建设。如果没有政府的制度保护，城乡一体化的市场制度建设不会自动消除工农产品的“价格剪刀差”，但市场制度却可以消除人为制度安排所造成的工农产品的“价格剪刀差”。建立农产品市场交易制度的关键在于消除农产品，特别是粮食产品流通的国家垄断。国家垄断收购渠道和收购价格，即使国家采取了保护价政策，但受损的是农民，而获利的是国有粮食部门（邓大才，2003）。国家粮食保护价政策的实行实际上保护的不是农民的利益，而是国有粮食部门和粮食企业的利益。而且体制运行成本过高，最终使农产品市场流通体制度难以建立起来，无法充分发挥市场导向作用引导农民的生产活动。
国家垄断制度不仅强化了农产品流通的行政作用，也导致非国有流通主体的缺乏，以及少数非国有流通企业的非法行为。更为严重的在于，国家垄断导致国有企业无为而治，农产品竞争市场难以形成。由于农业比较利益较低，世界各国普遍采取国家补贴农业的政策，问题是国家补贴政策不能成为实现农业商业化转变的障碍，我国的农业补贴政策是从流通领域还是从生产领域实施，是补贴粮食企业还是补贴农民，应重新考虑和设置制度。
我国的农产品流通之所以采取国家垄断制度，主要考虑的是国家粮食安全。作为有13亿人口的人口大国，粮食安全是首位重要的问题，而且粮食安全问题是国家要考虑的问题，而不是老百姓要考虑的问题。为保障粮食安全，严格而完整的粮食储备制度必不可少，因此国家遍设国有粮食部门及其企业，通过垂直管理建立国家粮食储备体系。但问题是国有粮食企业如何建设，是否也要以赢利为目标，以及如何把现有的国有粮食企业进行整合，并加强管理。
农产品流通的市场化是未来的趋势，我国应努力培养非国有农产品流通主题，实行国家计划和市场两条腿走路，把国家的粮食储备从现行的静态储备转化为动态储备。
3、关于劳动就业和社会保障制度建设。这些年来自发流入城市的近一亿农民工为寻求较高的经济收入和实现社会阶层晋升的机会，尽力地通过各种渠道冲破现实壁垒进入国家现代化和工业化进程，但是却仍未得到来自国家正式制度的允诺（刘精明，2003）。进入城市劳动力市场的农民工，无论是在初次分配环节，还是在再次分配环节和多次分配环节，城市农民工均处于不利的地位（李强，2002）。这种不利局面的形成，一方面在于传统制度惯性使各级城市政府不愿突破传统的利益与权力格局，做出利于农民工就业的制度安排和政策决定；另一方面在于城市社会保障制度的设置把农民工屏蔽在外，使农民工无法参与社会财富再分配。社会保障制度建设与劳动就业制度建设其实是一个问题的两个方面，同属于劳动力市场系统。由于城市社会保障把农民工屏蔽在外围，农民工在劳动力市场中处于利益受损的地位。现有的研究都证明，相对于农民工为城市所做出的巨大贡献，农民工的收入是较低的。在不少国营工厂里，农民工承担了劳动负荷量最重、条件最差和最艰苦的工作，但绝大多数农民工的经济收入，却仅相当于正式职工的一半甚至更少（田凯，1994）。
农民工在初次分配中未能得到应有的收益，按市场原则应该从再分配中得到补偿，从而最大限度地实现社会公平。但是迄今为止，各种社会保障体制建设的思路还是以户籍为基础，对于流入城市农民工的社会保障基本没有考虑（李强，2002）。按照城乡社会统筹发展的要求，城市劳动就业与社会保障制度建设必须遵循“公平与效率”原则把进城农民工纳入进来，这样做对城市社会也是有利的，而且从现实讲也是还农民工一个公道的制度安排，因为农民工为城市社会的发展创造了巨大的财富。
具体到城市劳动就业与社会保障制度建设的措施与策略，笔者以为，关键是城市政府应转变观念，消除对农民工的歧视，把农民工作为城市建设与社会财富的创造者来看待。城市劳动力市场要对农民工实施完全开放的政策，把农民工纳入到城市社会保障体系，有利于把“候鸟式”的农民流动稳定下来，使当前流动性的城市化转化为实质上的城市化。
4、关于教育制度建设。教育作为实现国民财富再分配的重要手段，它的社会功能是为全体公民提供平等的受教育机会，而在平等的国民教育制度下获益最大的应是那些社会的困难群体。已有的研究也表明，具有良好教育和专业技术的入城农民工更容易找到工作，收入相对也较高。王奋宇和赵延东（2002）的研究就说明了这一点，他们的研究表明，正规教育和培训是作用最为明显的人力资本变量，农民工受教育的时间越长，他们的收入水平就越高，而近五年内接受过培训的农民工比没有接受过培训者的收入也高出许多。研究结果充分说明人力资本对农民工获得收入的作用，而且提升农民工人力资本的基本途径是教育和培训。
但是调查研究也表明，进城农民工的受教育状况却十分堪忧。白南生和何宇鹏（1999）在四川与安徽所作的抽样调查研究表明，农村劳动力平均受教育年限仅有7.34年，达到高中及以上学历的不足9％；外出劳动力和就地转移劳动力的受教育水平也仅为8.60年左右，只相当于初中毕业水平。这种现象只是一种结果，造成进城农民工受教育水平低下的是我国城乡分治的教育制度安排。由县乡等地方政府负责农村基础教育的财权与事权，不仅加重了农民负担，而且造成地区之间和城乡之间教育发展的巨大差异。许多贫困地区的基础教育根本就办不下去，基础教育设施匮乏、师资不足、课程安排混乱等问题严重影响了农村教育的发展。但城市却明显优越得多，即使是县镇也比农村好得多。因为县乡政府在安排教育资源配置时同样是逐级向下，由县到镇再到村，因此农村的基础教育最弱的一环是在村这一级。可见，农民在起步时已经落后了。
教育资源配置的不公平还在于城市公办基础教育学校对进城农民工子女的排斥。据调查，城市公办中小学基本不招收农民工学龄子女，要招也要缴纳较高的赞助费和借读费，绝大多数进城农民工收入低，根本交不起，他们更多地选择收费较低但办学不规范的民办民工子弟学校。即使如此，由于城市政府不赋予民办学校合法地位，并经常取缔它们，所以经常导致农民工子女辍学。
要改变农民城市化迁移中的利益受损地位，就必须改革农村教育制度，提升农村教育质量，提升农村劳动力的人力资本的知识含量。笔者主张建立国民待遇背景下的国家公共教育制度，由中央政府承担国民义务教育的财权与事权，实行城乡全免费的十二年制义务教育，从而保证城乡学龄青少年，不论贫富均能较好的完成高中阶段教育。而在高等教育阶段，应给予城乡青年同等的升学机会，有步骤地取消大城市升学优惠的政策，还农民子女平等的受教育权利。
5、关于户籍管理制度建设。产生于上世纪50年代的我国城乡二元户籍制度，为保证城市粮食供应和限制农民“盲流”，从立法程序上正式建立中国的城乡隔离户籍制度。不仅如此，户籍制度还与粮油供给制度、副食品与燃料制度、住宅制度、生产资料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度、知识分子改造甚至托儿所体制等结合一体，使得城乡户口成为区分社会成员权利和义务、决定社会成员身份地位的标志，造成城乡各阶层之间的永久封闭。从经济学角度分析，这种制度安排阻碍了生产要素的流动，从法学角度看，它限制了农民的迁徙自由和居住自由，从实践经验看，户籍制度不仅损失了效率，也损失了社会公平与正义。我国的户籍制度否定了正义原则，它剥夺了农民平等的迁徙自由和居住自由，把农民长期禁锢于农村，使农民得不到平等机会改变自己命运。
在我国，农民阶级作为最大群体却是最弱势群体，他们在城市难以避免地遭受到少数人群体的歧视，这些歧视与户籍制度紧密相关，因为农民工就业、居住、子女就学、福利待遇等均与户籍制度相联系，没有城市户口就等于没有获得在城市活动的合法资格，从而无权获取城市政府提供的公共服务。而这种与户籍制度相关联的社会歧视，已经逐渐形成为我们不愿承认的一种城市社会伦理，孙志刚案就是发生在一个农民大学生身上，这决不仅仅是一种巧合。
据统计，现在全国离土离乡进城务工的农民工约有8000万人（傅昌波，1998）。人口流动尽管存在无序的问题，但对我国经济增长起了巨大作用。据有关资料统计，改革开放20年，劳动力转移对我国经济增长的贡献率为15～20％。目前我国农村约有1.5亿的富余劳动力，随时准备转移到生产率较高的第二产业和第三产业的部门。为促进人口的公平、有序、自由流动，促进劳动力市场的发展，我国的户籍制度必须围绕着建立市场经济体制而进行深入的改革。
户籍制度改革的最根本问题是保障公民迁徙和居住的自由（王海光，2003）。所以，改革的第一步就是在全国范围内彻底取消户籍制度的身份内涵，取消农业和非农业、城镇和农村的严格户口限制；第二步是允许国民跨区和跨城乡流动；第三步是建立全国性的劳动就业保障制度。户籍制度改革必须以经济社会体制的转型为前提，以市场经济的发展为基础，在推进城市化的进程中逐步剥离其他各项附加制度，渐次消除户口的物质化因素，恢复其本来的人口统计管理功能。这是一个在逐渐弥合二元社会结构差别中分步渐进完成的过程。改革必须由国家根据宏观的社会需要进行强制性制度变迁，彻底消除城乡居民身份上的差异，赋予农民完整的人权地位，使农民在社会化的竞争中能够享受制度和人文环境的平等对待。
6、关于政府管理制度建设。实施城乡统筹发展战略给政府管理带来了新的要求，政府不能再按照城市发展优先的理念去制定政策、设计制度，而应该把农村社会发展统一、平等考虑在内。政府管理体制改革关系到一个关键的观念性问题，即政府如何来看待发展、如何促进发展、如何协调城乡发展。如果在将来形成一部分地区非常富裕，而大部分地区非常贫穷，或者一部分人口非常富裕，而大部分人口非常贫穷，或者某些产业非常发达，而较多的基础性行业非常落后，形成这种社会经济发展的极大不平衡，我国的现代化将是没有说服力的，社会将失去稳定性。社会统筹发展的目标是实现社会的最大公平，让经济发展带给所有的地区和所有的人民最大的或公平的福利。消除城乡差别，就是要改变当前不利于农村与农民的利益分享机制，重新进行制度安排。
改革当前的政府管理制度，首先从公平的角度为城乡建立平等的发展机制。大家知道，即使城乡发展实施统一的制度和政策安排，目前农村仍然会处于竞争的劣势，因此城乡差距还会拉大，但经验表明，当前的城乡差距的形成更重要的是城乡制度和政策的历史安排不均造成的。当前的政策设置不是要倾向于农民，而是首先要让农民、农村能拥有与城市居民和城市相同的国民待遇，这是政府管理制度建设的第一步，也是政府观念转变的第一步：不把农民看作是同等的社会成员，政策与制度的设计就不会有利于农民。
第二步是在城乡统一制度安排基础上有针对性地建立对农业和农民的补贴和救助机制。农业作为弱质产业由于比较利益较低，世界发达国家均实施财政补贴政策，以保证农业经营者能够获得与其他产业相当的收入，并以此保护农业和提升农业的国际竞争力。美国和欧盟对农业的保护尤为突出，美国和欧盟农业的现代化本身在很大程度上是政府长期支持的结果（钟普宁，2003）。而我国在相当长的时期出于促进工业化快速发展的战略要求，采取了大量提取农业剩余以获得工业原始资本积累的政策安排，政府对农业的财政支持非常有限。由于资源禀赋低下和政府支持力度不够，以及对农民征收过高的税费，使我国农业的国际竞争力低下，农民收入低、负担重，三农问题日益严重。解决三农问题，还需要政府建立长期的对农业和农民的财政补贴和救助机制，而不能因为某一时期城乡矛盾或工农业矛盾的激化制定一些短期性的政策救助。
最后，政府应加大力度在农民向城市的迁移中进行管理制度创新。这里最根本的是政府不能“怕事”，而应该适应农民进城的大势，积极地进行管理观念和管理方法的转变。只要政府转变观念，赋予农民国民待遇，就会在户籍、就业、社保、教育等方面为农民提供制度和政策方便，促进农民的市民化，加快城市化进程。
三农问题是我国社会当前的主要问题和主要矛盾，也是我国社会发展中的一个沉重话题，现在到了必须解决的时候了，不仅为了全面小康社会建设的实现，更为了8亿农民所面临的生存与发展危机，为了我们的衣食父母。通过城乡一体化市场制度建设赋予农民与市民同等的竞争地位和社会身份认同，是当前政府和社会首先要解决的问题，由此，城乡一体化市场制度是解决城乡统筹发展的一切矛盾的制度前提。