建立长期可持续发展的养老保险制度——澳大利亚社会保障考察报告，本文主要内容关键词为：澳大利亚论文,可持续发展论文,社会保障论文,养老保险制度论文,考察报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据中澳管理项目的安排，全国人大预算工委、财经委、国家发改委、财政部、国家税务总局、财政部财政科学研究所、卫生部卫生经济研究所、黑龙江省人大预算工委、江西省人大财经委和陕西省财政厅等10个单位组成代表团，于2006年11月就“社会保障预算及其对财政可持续发展的长期影响”议题对澳大利亚进行了成功的考察访问。
澳大利亚政府通过积极实施养老保险体制转变、管理和监管创新、审慎和高回报的投资运营，建立了长期可持续发展的养老保险制度。
一、专业化、规范化和精细化的管理：实现养老保险与财政可持续发展的重要条件
澳大利亚实现养老保险与财政可持续发展，得益于一系列的管理创新和变革，形成专业化、规范化和精细化的管理系统。
（一）优化社会保障管理机构职能
1.政策制定职能和服务提供职能分离
澳大利亚与社会保障有关的政府部门主要包括：家庭社区服务和土著人事务部、就业和工作关系部、卫生和老龄部、老兵事务部。这些部门负责制定政府社会保障的相关政策，并寻求议会通过。而社会保障的服务职能则由新成立的中央联结署承担，负责对社会保障申领对象的审查。
澳大利亚养老保障制度改革后，为了加强社会化服务，1997年经联邦政府总理批准，成立了政府出资设立的非赢利性事业机构“中央联结署”。中央联结署是法定的代表澳大利亚联邦政府负责提供居民服务的机构，其大部分服务是支付社会保障金，主要代表家庭、社区服务以及土著事务部（92％的服务）以及就业工作关系部（5％的服务）等10个政策制定部门来提供服务。中央联结署与以前的福利机构不同，因为它主要发挥服务提供管道的作用。该机构总部设在首都堪培拉，在全澳各地社区有300多家服务中心，20多家呼叫中心和500多个联络点。每年由该机构支付的社会保障金额高达510亿澳元。该机构负责养老金领取人情况登记、费用申报和通知发放，工作一直做到家庭，同时负责收集汇总全国养老金领发信息。该机构现有640万服务客户，约占澳总人口的1／3。中央联结署的客户机构提供各项支付的资金，并负责政策开发，包括社会保障金支付政策制定。服务的提供是根据商业伙伴关系协定（BPAs）的模式进行的。财政部与中央联结署的关系，一是按所提供的服务拨付款项，二是监督资金的拨付与使用。中央联接署的设立，使政府从繁杂的具体事务中解脱出来，形成了一个从中央到地方、从城市到乡村、从社区到家庭疏而不漏的社会服务网。
2.实行网络化和信息化管理
澳大利亚全国自动化信息系统建成于1989年，以首都堪培拉为中心，在各个州的首府都建立了信息处理中心，组成了全国性的统一计算机网络结构，为全国社会保障办公室提供统一、最新、完整和准确的客户资料与付款信息。同时，也为工作人员随时了解社会保障立法与政策的变化提供了便利的条件，工作人员可随时输入信息和处理信息，以便于不同地区的工作人员互相通讯。该信息处理系统可与家庭电脑相连通，居民可在家中通过电脑查询职业信息并办理求职、找工登记以及办理养老金和其他社会福利项目的申请登记。在堪培拉中心有450人的软件开发队伍，中心每天晚上对系统改变一次，系统应变能力非常强。正是一套如此便捷的信息网络系统，极大地提高了社会保障机构的运行效率，有效地节约了行政经费。
（二）法制化和规范化管理
澳大利亚的养老保障制度是在不断总结经验，通过及时立法对成功经验加以确认，保障新制度在法制轨道上规范运行的。澳大利亚养老保障制度改革并非一蹴而就，在十余年的改革过程中，澳政府和社会各界共同关注改革的进程，每前进一步都及时总结成功经验，并通过立法加以确认，使人们有所遵循。澳大利亚已经建立了一整套完善、健全的老年法律法规体系，无论是老年人应享有的权益和义务，还是政府、养老机构、个人在老年保障方面的责任和义务，以及老年保障的形式、内容和程序等都有法可依。比如，对养老基金的监督、管理和运营方面，虽然澳大利亚政府对基金的投资方向和结构不作出具体规定，养老基金由超级年金基金、保险公司等金融机构运营和管理，但澳政府通过《公司法》、《退休金行业监督法》、《退休金保障法》、《所得税征收法》等法律体系，建立稽核管理局、金融监管局，形成对养老基金的管理和投资实行有效的监督。同时，澳大利亚已形成了比较稳定和完善的金融市场，使基金的保值增值成为可能。过去十几年，大部分养老基金的回报率保持在9％—11％之间。
（三）精细化管理
澳大利亚的养老保险管理创新的另一个特点就是体现精细化管理，表现为两个方面：一是细致的家计调查，二是精密的研究和预测。
1.细致的家计调查
澳大利亚的社会保障制度基本覆盖了所有居民，凡是在澳大利亚出生，享有居住权的，或移居澳大利亚满十年的，或移居澳大利亚不满十年，但在此期间变成了老年人、残疾人或失业者的，均会被纳入联邦政府的社会保障范围。但是，要想真正享受到政府的保障，必须通过收入和资产核查（合称“经济状况核查”或“家计调查”）。家计调查向最需要援助的人提供养老金，并且确保澳大利亚的纳税人可以享受该退休收入制度。家计调查旨在强化这样一种观念，即希望人们获得社会救助前，尽可能先利用自己拥有的资源。家计调查必须针对真正需要帮助的人群，同时，还必须为自给者提供激励机制，鼓励人们实现总收入最大化，而不是追求基本养老金最大化。收入调查的关键问题是如何界定相应的收入标准，确定是否可以享受基本养老金，以及在不同收入档次下，超额收入部分应抵扣的养老金比例。资产调查适用的范围也很广，包括金融资产、年金、出租资产、个人物品等，但不包括家用住房。
同时，澳大利亚政府对失业救助津贴领取人实行就业审查制度，要求领取失业救济津贴的人必须积极寻找就业机会，未通过就业审查的人按规定降低就业津贴水平，或者取消领取资格。
2.精密的研究和预测
澳大利亚的养老保险制度与财政可持续性有一套精密和严格的研究和预测体系进行支撑。澳大利亚的预算报告中包含对财政可持续发展和社会保障问题研究的代际报告，另外，生产力委员会、国库部退休收入模型研究中心、国家社会和经济建模中心等一系列机构还专门致力于相关模型的研究和预测。
澳大利亚代际报告是考虑联邦长期财政前景以及确定逐步出现的老龄化问题的基础。代际报告通过财政可持续性分析、人口和经济预测、支出和收入预测等模型的精确测算，显示澳大利亚人口老龄化趋势很可能导致澳大利亚联邦政府面临巨大的财政支出压力。根据模型测算，代际报告认为，增加政府预算压力的因素包括低死亡率、低劳动生产力增长率、高失业率、高医疗费用增长率；同时降低财政预算压力的因素包括高就业率、高劳动生产力增长率、低失业率、降低医疗费用增长率、高移民率；还有不确定因素包括低生育率。这些因素综合作用的结果是，联邦财政收支差额将由2017—2018年前的盈余变为2017—2018年以后的财政赤字。据此提出了增税或减支的政策措施。代际报告和各个机构的精确研究和模拟，为澳大利亚养老保险制度和财政长期可持续发展管理提供了基本的决策依据和管理工具。
生产力委员会是澳大利亚联邦政府在微观经济政策和监管方面评审和咨询的机构，它相对独立地研究影响澳大利亚国民福利的一系列经济和社会问题，包括社会保障与财政长期可持续关系等问题。国库部退休收入模型研究所从1992年就开始启动研究未来50年退休收入政策的影响，为相关的部门和部长提供影响退休收入的政策建议。退休收入模型研究所特别关注超级年金、劳动力市场和税收这些因素在长达60年的时间内的积累和交互作用，并进行动态仿真模拟。国家社会和经济建模中心擅长使用微观数据和微型仿真模拟技术，分析社会保障的分布影响，为政府、社会和经济决策提供依据。
二、强化对基本养老金和职业年金基金的监管：确保养老保险基金运行的合规与安全
澳大利亚联邦政府对养老保险基金的监管，通常是由金融监管局和证券投资管理委员会两个机构来执行，侧重从基金投资的角度加强监管，每年要求委托管理机构提供年度报告。同时个人也可以提出民事、刑事诉讼，从而形成“双重监督”。澳大利亚政府特别重视对基本养老金和职业年金基金的监管。
（一）对基本养老金的监管
澳大利亚政府对基本养老金的监管是非常严格的，也是有效的。《社会保障法》规定：养老金根据收入调查和财产调查状况发给符合年龄条件的老人，申请养老金的人必须在澳连续生活10年以上，非连续居住的人其中有一段连续居住时间必须在5年以上。养老金数额分为两种：一种是单身养老金数额；一种是夫妻（不管夫妻双方是否都领取养老金）养老金数额。为确定养老金的具体额度，政府主管部门制定了领取养老金的收入界限，并确定由中央联结署分布在各地的机构负责对申请人进行严格的收入和财产状况调查，只有收入和财产低于一定标准的老人（这些标准根据工资和物价指数每年进行调整）才能享受全额养老金。养老金支付标准同样根据工资和物价指数每年进行两次调整。高于规定财产标准的部分按一定的比例减少养老金支付金额。若收入和财产超标达到某种程度后，政府就不再提供养老金了。
（二）对职业年金基金的监管
1992年《退休金保证金法》出台后，1993年接着出台了《退休金行业监督法》，澳大利亚政府建立并推行了非常规范的退休基金管理制度。退休基金管理机构分两类：一类是各个退休金基金会。基金会所接受和管理的基金来自本公司雇主向雇员提供的退休金保证金、雇员个人的缴费以及政府为本公司雇员的缴费。另一类是行业基金会，管理本行业内部的退休基金，基金会由托管人组成。基金会和托管人代表基金成员的利益，管理基金的运行，他们不是公司或雇主利益的代表，不对公司或雇主负责。依据法律规定，托管人员必须有相同人数的雇主代表和雇员代表组成，以保证他们对退休基金的平等发言权。在公司基金中，托管人有一半是由公司指定的，他们在基金问题上代表雇主的利益；另一半是由雇员推选的，他们则站在雇员的立场上，履行对基金的托管义务。法律规定退休金基金会是管理退休金的独立全权机构，托管人在信托法和普通法约束之下行使其托管职能，对托管人故意的违法行为，雇主和雇员都可以向法院起诉。
在养老基金安全投资运营方面，澳大利亚政府颁布了审慎的基金监管法，并制定了一系列对信托机构资格认证的标准，同时，对投资项目和方向也有明确的规定，尽可能降低基金投资的风险，以保证投资人的利益。同时，《退休金行业监督法》要求受托人全面报告基金运行的情况，包括向基金成员提供详细的年度给付金对账单与年度报告；向管理部门上报详细的年度报告，其中包括由受托机构选择的独立审计师签发执行情况说明。在这些要求背后，首要原则是养老基金的全透明运作、向成员公开全部资料和相关信息。这些信息包括：对成员收取的费用、养老基金投资收益、实际分发给成员的投资收益数目等。不执行规定的，管理部门有权追究其法律责任。
三、审慎和高回报的投资运营：可持续养老保险制度的财力保证
在澳大利亚，由于基本养老保险是政府公共预算安排，不存在缴费与投资运营问题。因此，社会保险基金投资运营的对象主要是强制缴费的职业年金基金和自愿性职业年金基金。
每个职业年金基金都必须有一个受托机构。按照《退休金行业监督法》规定，受托机构必须是公司，公司的董事为集体受托人。《退休金行业监督法》对受托人的标准和职责作出明确规定：受托人不得以欺诈行为而被判有罪、不得被处以民事惩罚；不得无清偿能力或破产；公司受托机构按《公司法》要求，不得为丧失资格者、不得为被人接管者、清产者。同时，受托人必须诚实行事，尽量为受益人着想，以谨慎的普通人管理他人资产，接受道德和义务的约束，小心、熟练、勤奋地管理资产；养老基金资产与其他资产分开；不签订可能有损于受益人资产的合同；按规定的最低时间保存档案；根据基金的负债、风险、收益、多样性和流动性，制订、执行和监督投资策略；仅按退休目的营运基金。受托机构可以聘请精算师、会计师、审计师提供服务，对他们限定了特别责任。
《退休金行业监督法》虽然没有规定受托机构如何对基金资产投资，但对投资行为作了相应限制：如果是公司养老基金，那么基金投资于本公司的基金资产不得超过5％；基金资产不得用于投机；资产必须与受托机构的个人资产及公司养老基金雇主的资产分离；不得向基金成员发放贷款；养老基金不得购买成员的资产，在极其有限的情况下除外；受托机构不得借款，用于给予金支付除外，受托机构能结清某笔证券交易时除外。受托机构可以将职业年金基金投资在认为合适的地方，包括海外投资和直接拥有房地产。
澳大利亚资本市场发育成熟，金融工具多样，只要审慎使用，职业年金基金就可以增加投资绩效，包括使用衍生产品。受托机构认识到，长期投资股票市场，能提高总体投资回报，从历史上看，股票投资业绩超过其他所有投资形式。受托机构或基金管理机构根据对现代投资组合管理技巧，制订出目标的投资分配策略。他们认为，职业年金基金可以45％投资于澳大利亚股票，16％分配到海外投资，现金与债券投资占20％，房地产投资占6％，房地产信托8％，其他5％。这一典型资产分配策略是根据市场过去的绩效分析得出的。
关于投资工具的选择。澳大利亚职业年金基金受托机构可以选择很多的投资工具。在选择投资股票时，一般投资于联合退休金信托或者指定一个或多个投资管理公司为年金基金管理特定的资产投资组合，这些投资组合根据受托管理机构设定的特别准则进行管理。任何数目的年金基金可以投资于联合信托，资产与投资管理公司的普通投资业务分离，原因是投资收入和资产可享受税收优惠。不常见的情况是直接购买股票，原因是购买前要进行必要调查以及维持购买和销售记录所需要的成本太高。专业投资管理公司最适合进行债券、股票、房地产投资业务，能够通过规模经济，提高低成本的服务。在投资房地产时，年金基金一般投资于房地产信托，为投资者管理房地产投资组合，或者直接参与房地产投资。投资债券可直接完成，也可通过投资管理公司完成。运用债券和股票进行国际投资，目的是为了通过多样化增强绩效，国际证券市场有自身的特点，有些与本国市场相关性较低，分散到这些市场的基金投资回报和风险可以得到改善。但海外投资一般通过公认具有专业技能和业绩相关的全球投资管理公司完成。年金基金越来越多地投资于基础设施项目的开发，基础设施的融资通过股票或直接公司投资，或通过基础设施债券完成，其偿还依靠基础设施项目的收入。但取得投资回报的时间要与年金支付的时间相协调。2005年澳大利亚职业年金基金投资组合的实际结果是：现金6.1％，债券10.6％，房地产6.9％，证券32.6％，海外投资26.1％，其他17.4％。与典型投资组合相比，海外投资和其他投资的比重有大幅的上升。
从投资的实际结果看，职业年金投资在过去十多年平均投资回报率达到9％—10％。职业年金基金累积额1983年只有100亿澳元，2006年将近1万亿澳元；年金基金资产占GDP的比重从2001年的62％上升到2006年的100％。可见，职业年金基金投资无论对澳大利亚的资本市场还是对经济增长都发挥着越来越重要的作用。
全国人大预算工作委员会中澳项目赴澳考察团
团长：夏光
执笔：杨良初 李成威 李琳
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