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行政征收，是行政执法中经常使用的一种手段，是一种重要的具体行政行为。但至今为止，我国行政法学界对它的研究尚处于空白状态，本文试对这一行政法律现象进行探讨，以期能引起理论界的关注和重视。
一、行政征收的涵义和特征
关于行政征收，我国行政法上尚无明确定义，依笔者之见，所谓行政征收，是指行政主体根据法律规定，以强制方式无偿取得相对人财产所有权的一种具体行政行为。在行政法上，除行政征收外，行政主体以强制方式取得相对人财产权益的还有公用征收、公共征用、行政征购、没收、收归国有（国有化）等，因此，行政征收的特征具体表现在它与上述行政行为的区别上。
（一）行政征收与公用征收的区别
公用征收是行政主体根据社会公共利益需要，按照法律规定和程序并在给予相应补偿的情况下以强制方式取得相对人财产的行为①。行政征收与公用征收同为行政主体征收相对人财产所有权的强制手段，两者的区别主要表现为：首先，行政征收是无偿的，它是国家无偿参与国民收入分配，取得财政收入的一种形式，也是国家调节经济活动的一种手段，而公用征收则是有偿的，行政主体只有在预先给予相对人以相应经济补偿的前提下才能对相对人的财产实施征收；其次，行政征收是相对固定的，行政主体一般都是按照法律预先规定的范围、标准和环节进行征收的，法律的规定具有相对的稳定性，而公用征收则是非固定的，它只有在社会公共利益需要进行征收的情况下才能实施征收，因而，公用征收往往是非固定的；再次，行政征收完全依行政程序进行，只有在相对人对征收行为发生争议的情况下才有可能引起司法程序，而公用征收的程序则比行政征收的程序严格、复杂，在不少国家都必须经过行政程序和司法程序两个阶段；由行政程序批准公用征收、确定被征收的财产，由司法程序裁决财产所有权的转移及确定补偿金的数额；最后，两者的适用条件也不同。行政征收的相对人本身即负有行政法上的缴纳义务（如纳税人的纳税义务），而公用征收的相对人则不负有行政法上的缴纳义务，行政征收所指向的对象一般是动产，而公用征收的对象一般为土地、房屋等不动产，行政征收在符合法定条件不可以依法减免被征收的财产，而公用征收则无减免可言。
（二）行政征收公共征用的区别
公共征用是指行政主体为了公共利益的需要，依照法定程序强制征用相对人财产或劳务的一种具体行政行为。行政征收与公共征用的区别在于：从法律后果看，行政征收的结果是行政主体取得了被征收财产的所有权，其法律后果是财产所有权从相对人转归国家，而公共征用的后果则是行政主体取得了被征用财产的使用权，“征用”本身并不包含有取得所有权的意义；从行为的标的看，行政征收的标的一般仅限于财产，而公共征用的标的除财产外还可能包括劳务；从相对人能否取得补偿来看，行政征收是无偿的，行政主体只享有征收的权利，不负有补偿的义务，而公共征用一般应是有偿的，行政主体应当给予相对人以相应的经济补偿。
（三）行政征收与行政征购的区别
行政征购是指行政主体以合同方式取得相对人财产所有权的一种行政方式，行政征购关系是一种特殊的买卖关系，其特殊性在于在征购关系中，相对人的意思表示受到一定程度的限制，在一般情况下行政征购关系的发生、变更和消灭带有一定的强制性。行政征收与行政征购的区别在于：首先，行为的性质不同。行政征收是单方行政行为，它完全依行政主体单方面意志决定而不论相对人是否同意，而行政征购行为则属于行政合同行为，尽管相对人的意思表示受到一定程度的限制，但从法律上说，它仍是行政主体与相对人意思表示一致的产物；其次，权利义务关系不同。在行政征收中，行政主体与相对人之间的权利义务是不对等的，行政主体享有征收权，而相对人负有缴纳的义务，在行政征购中，当征购合同依法成立后，行政主体与相对人之间的权利义务应是对等的，行政主体在取得相对人财产的同时必须依约定承担相应的义务。
（四）行政征收与没收的区别
行政征收与没收在表现形式及法律后果上是共同的，两者都表现为以强制方式取得相对人财产，而且都以实际取得相对人的财产所有权而告终。但是，两者发生的根据不同：行政征收以相对人负有行政法上的缴纳义务为前提，而没收只能以相对人违反行政法的有关规定为条件；两者的法律性质不同：行政征收属于一种独立的行政行为，而没收则属于行政处罚行为的一种；两者所依据的法律程序不同：行政征收依据的是征收程序，而没收依据的是行政处罚程序；两者在行为的连续性上也不同：对行政征收来说，只要据以征收的事实依据存在，行政征收行为就可以一直延续下去，其行为往往具有连续性，而对没收来说，对于某一违法行为只能给予一次性没收处罚，“一事不再罚”是包括没收在内的行政处罚所必须遵循的基本原则。
（五）行政征收与收归国有（国有化）的区别
收归国有包括两种情况：一是指对所有人不明的（如无人认领的拾得物）或没有所有人（如无人继承的财产）的财产依法收归国家所有，这种情况下的收归国有与行政征收的区别是显而易见的。收归国有的第二种情况是国家为了社会公共利益的需要，以专门立法的形式剥夺相对人的某个企业、某类企业或对土地及其附属物的所有权，而由国家按管的强迫取得所有权的一种方式，这种情况的收归国有又称国有化，它与行政征收的区别表现为：国有化指向的是某一或某类企业或土地及其附属物的全部财产，而行政征收仅仅是相对人的部分财产；国有化既可以是无偿的，也可以是有偿的，完全依法律的规定而定，而行政征收是无偿的；此外，行政征收一般都有程序性的规定，而国有化往往没有一个统一适用的程序，每项国有化都是由专门立法规定收归国有的方式、程序及其补偿的原则。
根据以上几个方面的比较，我们可以抽象地概括出行政征收的基本特征：
第一，行政征收是行政主体针对公民、法人及其他组织实施的一种单方面的具体行政行为。
第二，行政征收的实质在于行政主体以强制方式无偿取得相对人的财产所有权。
第三，行政征收的实施以相对人负有行政法上的缴纳义务为前提。
二、行政征收的内容及分类
（一）行政收的内容
从我国现行法律法规的规定来看，行政征收的内容主要有以下几个方面：
1.税收征收。税收征收是行政征收的最主要的的方面，它由税法调整。从我国目前的税法规定来看，税收征收包括对内税收征收和涉外税收征收两个方面。对内征收的税包括产品税、营业说，增值税，所得税、消费税、资源税、农业税等，对外征收的税包括关税，反倾销税，反补贴税等。
2.资源费征收。在我国，城市土地、矿藏、水流、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，单位和个人在开采、使用国有自然资源时必须依法向国家缴纳资源费。根据我国法律的规定，资源费的征收包括：国有土地使用权有偿使用收入征收（《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》）、矿产资源补偿费的征收（《矿产资源法》第5条），育林费的征收（《森林法》第6条），渔业资源增殖保护费的征收（《渔业法》第19条），水资源费的征收（《水法》第34条），等等。
3.建设资金征收。这是为确保国家的重点建设、解决重点建设资金不足的问题而向公民、法人及其他组织实施的征收。从目前的规定来看，建设资金的征收包括：国家能源交通重点建设基金的征收（《国家能源交通重点建设基金征集办法》1982年12月15日国务院发布），电力建设资金的征收（《国家计委关于征收电力建设资金的暂行规定》1987年12月21日国务院转发），公路养路费的征收（《关于公路养路费征收和使用的规定》1979年9月24日国家计委、交通部、财政部、中国人民银行发布），港口建设费征收（《港口建设费征收办法》1985年10月22日国务院发布），车辆购置附加费的征收（《车辆购置附加费征收办法》1985年4月2日国务院发布），长江干线航道养路费征收（《长江干线航道养路费征收办法》1987年2月6日国务院发布），等等。
4.管理费征收。譬如，根据《城乡集市贸易管理办法》第30条规定：“……对进入集市交易的商品由当地工商行政管理部门收取少量的市场管理费。”
5.排污费征收。根据《征收排污费暂行办法》（1982年2月5日国务院发布）第三条规定：“一切企业、事业单位，都应当执行国家发布的《工业“三废”排放试行标准》等有关标准。省、自治区、直辖市人民政府批准和发布了地区性排放标准的，位于当地的企业、事业单位应当执行地区性排放标准”，“对超过上述标准排放污染物的企业、事业单位要征收排污费；对于其他排污单位，要征收采暖锅炉烟法排污费”。
6.滞纳金征收。如根据《税收征收管理法》第20条的规定：“纳税人，扣缴义务人按照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的期限，缴纳或者解缴税款。……纳税人未按照前款规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照前款规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加征滞纳税款千分之二的滞纳金”。
（二）行政征收的分类
行政征收尽管内容上非常繁多，但是，根据行政征收发生的根据不同，大致可以将行政征收分为下面三大类：
1.因使用权而引起的征收。资源费、建设资金的征收等可以归入这一类。这一类征收实际上是公民、法人及其他组织有偿使用国有资源、资产的体现，是所有权人的收益权能在行政法上的实现方式。它与民法上所有权人收益权实现方式的不同在于：由于所有权人为国家，所以国家通过行政主体借助国家的强制力量以征收的形式直接实现国家的所有权，从而保证国有资源、资产的合理、充分使用。
2.因行政法上的义务而引起的征收。税收征收、管理费的征收都可以归入这一类。这一类征收的实质是国家凭借行政权力，强制无偿的参与公民、经济组织的收入分配、取得财政收入的一种形式。
3.因违反行政法的规定而引起的征收。排污费、滞纳金的征收都可以归入这一类。这里需要指出的是，征收排污费、滞纳金虽然带有惩罚性质、但它们不属于行政处罚，而仍然属于行政征收的范围。正因为如此，立法上关于排污费、滞纳金的征收往往规定在“征收行为”的章节中而非“法律责任”的章节中，如税款滞纳金的征收即与“法律责任”一章分开规定在《税收征收管理法》第三章“税款征收”，“排污费”的征收则规定在《环境保护法》第四章“防治环境污染和其他公害”中，只有相对人拒绝缴纳排污费、滞纳金的，才可招致警告、罚款等行政处罚责任的产生。
三、实施行政征收的方式、程序和时限
（一）行政征收的方式
行政征收的方式包括行政征收的行为方式及行政征收的计算方式两个方面。
在行政征收的行为方式上，根据我国法律、法规的规定、行政征收有查帐征收、查定征收、查验征收、定期定额征收以及代征、代扣、代缴等多种方式，在实际征收中具体采用哪种征收方式由征收机关根据法律法规的规定及应征人的具体生产经营情况而定。此外，由于征收直接处分相对人的财产所有权，因而，征收机关无论采用上述哪种征收方式，都必须使用书面形式。譬如，根据《税收征收管理法》第22条规定：“税务机关征收税款和扣缴义务人代扣、代收税款时，必须给纳税人开具完税凭征”。
行政征收的计算方式是征收额的尺度，它是行政征收的核心要素，反映了行政征收的深度。其计算方式，直接关系到国家的财政收入和应征人的负担，因而，其计算方式不仅应当合理、科学，而且应当法律化，以避免行政征收的随意性。从我国现行法律法规的规定看，行政征收的计算方式大多已为法律法规所明确规定，例如，国务院发布的《矿产资源补偿费征收管理规定》第五条规定：“矿产资源补偿费按照下列方式计算：征收矿产资源补偿费金额＝矿产品销售收入×补偿费费率×开采回采率系数”。
（二）实施行政征收的程序
行政征收的程序，是指行政征收行为应按照什么顺序进行。行政征收按其实现方式的不同，可以分为相对人的自愿缴纳和行政主体强制征收两种方式。当相对人按照法律法规规定的期限或行政主体确定的期限全部主动履行了缴纳义务时，法律上的行政征收即告结束；当相对人没有按照规定期限履行缴纳义务时，行政征收即进入强制征收阶段。为了保证强制征收的顺利实现，避免给相对人造成不应有的损害，法律法规应当明确规定实施强制征收的程序及其行政主体可以采取的强制措施。例如，根据《税收征收管理法》的规定，纳税人和扣缴义务人未按规定期限履行缴纳义务的，税务机关首先应当责令限期缴纳，并加征千分之二的滞纳金；如果纳税人和扣缴义务人逾期仍未缴纳的，税务机关可以采取通知其开户银行从其存款中扣缴税款或查封、扣押、拍卖其价值相当于应纳税款的商品、货物或其他财产、以拍卖所得抵缴税款等强制执行措施。从上述规定可以看出，催告和强制执行是实施税收征收的两个基本的程序。但目前除《税收征收管理法》等对强制征收的程序做了比较详细的规定以外，其他不少行政征收都缺少对强制征收程序的明确规定，这是我国征收立法的一大缺陷。其结果要么可以能导致行政征收无法实现，要么可以因违法征收而损害相对人的合法权益。
（三）行政征收的时限
行政征收的时限包括行政征收的期限和行政征收的时效两个方面。
行政征收的期限是指实施并完成行政征收的时间限制。目前我国立法对相对人的缴纳期限的规定比较明确，如《矿产资源补偿费征收管理规定》第8条规定：“采矿人应当于每年的7月31日前缴纳上半年的矿产资源补偿费；于下一年度1月31日前缴纳上一年度下半年的矿产资源补偿费。”但对行政主体应当完成行政征收的期限立法缺少明确规定，实践中往往由行政主体自行决定，这样不利于征收的迅速及时的实现。因此，今后立法上除了应当明确相对人履行义务的期限以外，还应当明确规定行政主体实施及完成行政征收行为的期限。
行政征收的时效是行政主体丧失对相对人征收权力的期限，即行政主体如果行使征收权，在多长期限内即丧失对相对人征收权力。对此，我国已有法律开始规定行政征收的时效，如《税收征收管理法》第31条规定：“因税务机关的责任、致使纳税人扣缴义务人未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内可以要求纳税人、扣缴义务人补缴税款……。因纳税人、扣缴义务人计算错误等失误，未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内可以追征；有特殊情况的，追征期可以延长到十年”。从上述规定可以看出，我国税收征收的时效是3年，特殊情况下可以延长到十年。但目前其他的法律，法规大多缺少对行政征收时效的明确规定，这样不利于社会经济秩序的稳定和相对人的权益的保护。
四、目前行政征收制度中存在的主要问题及其完善的途径
（一）存在的问题
第一，行政征收的设定权限混乱。由于我国宪法及法律对行政征收的设定权限未作明文规定，所以，实践中，除法律、行政法规、行政规章设定行政征收权以外，地方性法规、地方政府规章也在纷纷创设征收权，甚至连一些没有规章制定权的基层以地方政府也在通过颁布行政措施创设行政征收权。这种征收权设定的混乱状况是导致行政征收权滥用和重复征收的主要原因。
第二，行政征收制度与其他行政行为制度之间性质、界限不清。行政征收与其他行政行为之间性质、界限不清目前集中表现为：(1)行政征收与行政许可之间性质不清。从法律上说，行政征收与行政许可之间的不同法律性质应当是非常清楚的：行政征收是无偿征收相对人的财产行为，而行政许可则是依据相对人的申请赋予其从事某项活动的资格。行政许可中行政主体为颁发许可证照需要向相对人收取一定的工本费，但除此之外行政主体不应再向相对人征收诸如管理费之类的其他费用。但目前在实际生活中，行政主体借行政许可向相对人乱收费的现象非常普遍。不少行政许可实际上被作为行政征收的一种手段，这样反过来又导致了许可证制度的混乱不堪。据不完全统计，目前经济领域设立专项审批及行政许可的事项多达二、三百项，这些审批、许可令企业苦不堪言，因为每设立一项审批或许可，即意味着企业必须付出沉重的经济代价才能过“关”，有的盖上一个图章，动戡征收收几百元甚至上千元“管理费”。这就完全将行政许可与行政征收混淆起来。(2)行政征收与罚款等行政处罚之间界限不清。譬如，在计划生育管理的地方立法中，有的地方性法规规定对超生者征收超生费，有的地方性法规则规定对超生者处以罚款。罚款作为行政处罚自不待言，问题是征收超生费是属于行政征收呢？还是行政处罚？如果属于行政征收，那么，因征收超生费而引起的争议向人民法院提起诉讼，人民法院只能审查其合法而不能审查其合理性，亦不得以判决变更该行政行为，如果属于行政处罚，则人民法院不仅可以审查其合法性而且可以审查其合理性，不仅可以判决撤销，而且对于“显失公正”的征收行为可以判决变更。由于法律性质不明确，所以，给人民法院审理这类案件造成了困难，尽管最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》中的第二条将征收超生费统一到行政处罚，但在理论上和立法上仍有讨论的必要。
第三，行政征收制度本身存在的问题。
目前行政征收制度本身存在的问题主要表现为：(1)行使征收权的主权不规范。有些组织不具备行政主体资格又没有明确的法律法规授权或行政机关的委托却在行使着行政征收权。(2)实施行政征收的措施、程序不完善。目前不少法律法规对行政征收的具体行为方式及程序均缺少明确规定。(3)减征、免征的条件不明确、不具体。(4)缺少对行政征收的法律救济。如《关于公路养路费征收和使用的规定》、《国家能源交通重点建设基金征集办法》、《征收排污费暂行办法》等法规、规章中都没有规定相对人不服行政征收的救济途径和处理办法。行政征收制度不完善，其结果一方面是行政征收权的滥用，目前经济生活中乱摊派、滥收费等现象实际上就是行政征收权被滥用的结果。另一方面则是行政征收的不力，表现为应该征收的财产却由于征收制度不完善而漏征或难征。以税收征收为例，由于法律制度不完善，加上政策，体制等方面的原因，导致偷税、漏税、抗税、逃税等现象屡禁不止，1991年全国个体纳税户，查补偷漏税款达15亿元，1992年全国财税大检查，查出偷漏税等81亿元，1993年全国财税大检查，查出偷漏税等违纪金额154亿元，其中50至100万元的有986户，100万元以上的有472户。有人测算，我国每年偷漏税在500亿元以上，导致国有资产大量流失，给国家造成了重大经济损失②。
（二）完善的途径
1.行政征收立法的完善
行政征收立法的完善包括两个方面：一是在具体的行政法律、法规中完善各类行政征收制度，二是对各类行政征收进行归纳、总结，抽出行政征收行的共同特征，制定一部《行政征收法》，以专门的立法详细规定：(1)行政征收的目的、原则；(2)行政征收权的设定；(3)行政征收的内容及范围；(4)行政征收的主体；(5)行政征收的运用：包括实施行政征收的行为方式、征收额度的计算方式、行政征收的实施程序、行政征收中的财产保全措施、强制执行措施以及实施、完成行政征收的时限等；(6)减征、免征的条件及范围；(7)违反行政征收法的法律责任；(8)不服行政征收行为的救济途径、方式及时效。
2.加强对行政征收行为的司法审查
由行政征收行为的性质所决定，人民法院对行政征收行为的合法性审查应包括以下几个方面的内容：
(1)审查行政征收行为适用法律、法规是否错误。行政征收行为适用法律法规错误表现为没有法律依据的征收、征收行为应该适用甲法律却适用了乙法律、征收行为应该适用于甲条却错误地适用了乙条等。
(2)审查行政征收行为是否超越职权。行政征收行为超越职权既可能表现为实施征收行为的主体不享有征收权，也可能表现为享有征收权的主体实施的征收行为超越了自身的权限范围。
(3)审查应征主体是否负有法律缴纳义务。
(4)审查征收标的是否在实施征收的范围之内。
(5)审查征收额是否符合法定征收标准。
(6)审查征收行为是否属于重复征收。
(7)审查征收行为是否违反法定程序。
注释：
①如《中华人民共和国中外合资经营企业法》第二条第三款规定：“国家对合营企业不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，合营企业可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿”。《中华人民共和国外资企业法》亦有类似规定。
②参见《国有资产流向何方》，载《法制日报》特刊1994年5月4日第一版。