“一核多元”：城中村改造协同治理中的政府角色研究
严雪雁， 谢金晶
（湖北大学 马克思主义学院， 湖北 武汉430062）
摘要： 随着城镇化的快速推进， 城中村成为我国严峻的社会治理问题。 城中村改造作为一种治理手段， 其本质在于协调各利益相关者间的利益博弈，进而达成多元主体的协同治理。 在“元治理” 的视阈下， 以当前城中村改造中存在的问题为现实依托， 基于“一核多元” 的分析框架， 着重突出政府的主导地位， 提出了政府在我国城中村改造协同治理中作为规则制定者、 过程协调者、 监督把关者、关键裁决者、 人文关怀者的五个角色定位。
关键词： “元治理”； 多元治理； 城中村改造； 协同治理； 政府角色
一、 问题与综述
步入新时代， 我国社会主要矛盾发生了转变，人民的美好生活需要更加多样化和趋优化， 不平衡不充分的发展， 既体现在公共产品和公共服务的提供上仍有欠缺， 更体现在政府治理能力尚不能顺应经济社会发展潮流， 亟待提升上。 2013 年， 党的十八届三中全会明确提出要全面深化改革， 推进国家治理体系和治理能力现代化， 实现社会治理体制的创新。
当前我国城镇化率已达59.58%， 同比上升1.06个百分点 ［1］， 有望提前实现2020 年城镇化率达到60%的政策目标。 尽管从宏观上来看城镇化率已经很高， 但纵观世界城市发展状况来看， 城镇化率并不能完全代表现代化水平， 相反， 它加剧了城市管理者的压力， 若是无法顺应其发展态势， 适时提高治理能力与治理水平， 便会陷入巴西般的城市治理怪圈。 作为“城市包围农村的运动” ［2］， 城中村应景而生， 它既事关民生， 更是影响城市发展的治理问题， 也历来成为城市管理者极为苦恼而又无法规避的攻坚任务。 在当下功利主义盛行， 城市管理者急于出政绩， 尤其是“看得见” 的政绩的时代背景下， 他们往往将更新城市面貌、 兴建房地产作为主要政绩指标， 从而将城中村视作城市的毒瘤和灰色空间， 想方设法将之铲除改造， 各大城市陆续开展了轰轰烈烈的城市更新计划。
城中村改造作为政府的一种治理形式， 一头是政府， 一头是人民， 两者不可偏废、 不可对立。 治理问题， 从根本上讲是利益问题， 所以， 城中村改造本质上是各利益相关者间进行利益博弈的过程。就此本质出发， 孟天广等（2007） 通过对北京市城中村改造中居民、 政府、 房地产商、 媒体和知识分子间的互动和博弈进行深入分析， 提出了创新公共治理以促进城中村改造的新模式 ［3］； 贾生华等（2011） 认为城中村改造的目标在于为各利益相关者创造价值， 从城市规划的角度提出了包括地方政府、 村集体、 开发商、 外来暂住人群在内的核心利益相关者“四位一体” 利益协调机制 ［4］； 何元斌等（2012） 从土地发展权的视角对各参与主体在城中村改造的制度选择中的博弈关系进行分析， 以集体土地的发展权属收益为各主体的博弈关键， 提出了合理分配各方利益的产权制度创新路径 ［5］； 孙华等（2014） 通过构建博弈模型对政府、 集体经济组织与村民、 开发商的利益均衡关系进行分析， 指出经济效益是三方矛盾的焦点和规划容积率是三方利益均衡的关键因素 ［6］； 王建民等（2015） 通过构建城中村改造前后的利益均衡模型， 以深圳市为案例进行检验， 指出城中村改造是各方利益此消彼长的局面， 通过政府对总产出曲线及交易成本的影响， 促成城中村改造中的新均衡机制 ［7］。 尽管学界对城中村改造的内在利益博弈把握得较为精准， 但综观目前研究来看， 对于政府的角色及功能定位， 仍集中于政府对其他社会主体的行政管理与宏观调控上，即作为传统的社会管理者的角色来“分配利益蛋糕” 从而实现利益均衡， 而对于政府作为一元治理主体在城中村改造协同治理中的内在角色的研究，还有所欠缺。
有鉴于此， 为了更好地理顺各治理主体间的关系， 从而使得城中村改造能够在安全、 和谐、 稳定的氛围中有序开展， 笔者引入“元治理” 的概念，并着重突出政府在其中的主导地位， 尝试以“一核多元” 为分析框架， 探讨城中村改造协同治理中的政府角色。
二、 “元治理” 的缘起与理念内核
治理理论是20 世纪80 年代西方逐渐兴起的公共管理理论， 不同于政府自上而下的官僚制命令，它所强调的是政府向市场和社会放权， 政府与市场、 公民社会一样， 是公共事务管理中平等的参与主体和合作伙伴， 政府不可用强权而应当以协商合作的形式与其他治理主体一道实现治理目标， “多元共治” “去政府化” 是其核心精神。
不同于西方有成熟的社会条件可以顺势而然地推行变革， 我国社会经济状况复杂多变， 利益牵涉面广。 我国改革采取的是“先易后难” “摸着石头过河” 的路径： 在探索中一边创造良好的外部环境， 促进市场、 公民社会的发展， 培育“强社会”；一边加大政府自身改革， 建设服务型政府， 推进国家治理体系和治理能力现代化， 打造“强政府”。在此过程中， 实际上体现了政府逐渐向市场和社会放权， 鼓励其他主体共同参与社会治理的倾向， 加之市场、 公民社会的综合实力与话语权的提升，“强社会” 与“强政府” 互相形塑， 这与治理理论“多元共治” 的内核不谋而合。
所有受试者均经MRI检查，然后对其3D-TOF-MRA和3D-FIESTA影像资料进行对比分析。①诊断设备选用型号为Signa HDxt 3.0T超导型MRI成像系统设备（GE公司），其能够高效准确的对三又神经脑池段进行3D-TOF-MRA和3D-FIESTA扫描；②扫描检查出来的最终结果邀请神经科医师和至少两名MR诊断医师共同使用盲法进行读片，然后判断出患侧组及健侧组三叉神经脑池段，分别与周围血管的关系及责任血管构成比[3]。
任何理论的提出都要植根于一定的国情社情，其发展壮大更需要一定的社会经济条件作为生长土壤。 “元治理” 作为一种舶来品， 其具体应用也需要结合我国的具体实际。 笔者引进“元治理”， 并非要用理论的周延来裁切现实， 而是从我国现实出发， 寻找可以解决问题的科学理论， 在现实与理论间不断交织磨合， 从而在我国具体语境下实现“元治理” 的中国化。
所以， “元治理” 的理念内核在于多元主体的协同共治， 坚持平等对话、 友好协商、 齐心合作，共商共建共治共享美好社会。 同时， 充分发挥政府的核心作用， 依托于政府良好制度安排和政策指导， 力图消除政府、 市场、 社会三种治理模式间存在的失调、 对立与冲突， 从而构建出更为有效的社会治理机制 ［12］。 结合当下， “元治理” 的目标与我国推进国家治理体系和治理能力现代化的改革路径在本质上是一致的， 正是在坚持对政府的理性呼唤下， 使得“元治理” 有了“一核多元” 的结构特征。
同样，中国当代都市电影也尝试为农民工创造一个缓释焦虑的空间。《高兴》的结尾，刘高兴带着五富开着自己制造的飞机飞上了天，让整个西安城瞩目，在狂欢化的叙事中，农民工的身份认同焦虑得到了集体释放。
(1) 长三角平原水网地区乡村植被群落质量分异明显,值得原位保护的植物群落(Ⅰ级、Ⅱ级)共29个,占比为21.60%;需要优化改造的植物群落(Ⅲ级、Ⅳ级)较多,共96个,占比为71.64%;需要修复重建植物群落(Ⅴ级)较少,共9个,占比为6.76%。
三、 “元治理” 在我国城中村改造中的现实依托
作为对治理理论失败的反思， “元治理” 应运而生， 最早由英国学者杰索普（Jessop） 于1997 年提出， 他称其为“治理的治理” 及“治理条件的组织准备”， 事关“科层治理、 网络治理、 市场治理三种治理模式的明智组合， 以期达到其参与者所认为的最好的结果” ［9］。 其关注点在于治理本身也会失败， “元治理” 是对治理理论的合理内核如“多元共治” 的继承和对不合实际的“去政府化” 的扬弃， 主张将政府请回主席台， 政府不仅是共同治理主体， 更应该是“同辈中的长者” ［10］。 “元治理”着眼于对政府、 市场、 公民社会等治理主体及其治理模式进行宏观安排和顶层设计， 从而形成各治理主体平等参与、 协商对话、 良好合作的新的治理机制， 同时发挥政府在其中的主导而非统治作用， 实现共同的治理目标。 对此， 杰索普指出： “虽然治理机制可能获得了特定的技术、 经济、 政治和意识形态职能， 但政府还是要保留自己对治理机制开启、 关闭、 调整和另行建制的权力。 ” ［11］
结合如上的现实问题， 通过深入剖析各个问题背后所关涉的利益相关者间的关系， 不难看出， 城中村改造本质上是多元利益相关者之间进行利益博弈， 通过最大程度的谈判与协商， 在充分的沟通与利益交换中达成利益共识与利益均衡， 从而达成行之有效的协同治理的过程。 在“元治理” 的视阈下， 丁冬汉（2010） 认为， 政府要发挥如下的制度作用： 一、 政府在社会治理体系中要发挥主导作用， 要做社会治理规则的主导者和制定者； 二、 政府要与其他社会力量合作， 通过对话、 协作， 共同实现社会的良好治理； 三、 要促进社会信息透明，使政府和其他社会力量在充分的信息交换中了解彼此的利益、 立场， 从而达成共同的治理目标； 四、政府要做社会利益博弈的“平衡器”， 避免社会各阶层因利益冲突而损害治理协作 ［16］。
城中村改造主要围绕地方政府、 村集体（包括村集体经济组织） 和村民、 开发商、 外来租户这几个利益相关者间的利益博弈展开。 笔者认为， 只要涉及切身利益， 就能对此事项拥有发言权， 就能参与到共同治理中来。 毫无疑问， 城中村改造因涉及多方利益， 其必然是个需要多元主体进行协同治理的社会事务。 从此角度看， 城中村改造便有了“元治理” 中多元主体的内涵， 在各方利益诉求不一甚至冲突对立的情况下， 使得我国城中村改造存在诸多现实困难， 这也为采用“元治理” 来分析城中村改造的问题提供了现实依托， 当前我国城中村改造主要存在如下现实问题：
农村是一个对外封闭而对内开放的小社会即“熟人社会”， 作为维系封闭的农村社会稳定协调的传统文化， 既从长远的历史中流传下来， 更因其内在的继承性而在现代村庄中得以保存， 它既深深地植根于村民的意识形态中， 亦在农村中形成了一定的物质标志， 如宗庙、 祠堂、 族屋、 义庄等， 从而构成了农村中独特的村庄文化。 作为融入到城市中的城中村， 早已伴随着城镇化的步伐而逐渐开放，同样也不断地吸收着城市的现代文明观念和生活习惯。 在新旧文化的相互较量下， 抑或是在新文化背后的强大经济利益的推动下， 追名逐利开始成为新一代村民的行为逻辑， 原先的传统文化和道德准则被抛弃一边， 从而造成了村庄文化的失落。 储冬爱（2009） 将这种城市文化对村庄文化的消解称为“城市文化沙文主义”， 它不仅使城市在空间上覆盖了周围村落， 更在文化上消解着村民的民风民俗 ［13］。 辩证来看， 尽管村民的思想随着城乡间的交往互动而逐渐变得文明开化， 但城中村作为城市中的孤岛， 它既没有也无法很快地融入到城市中去， 不仅是基础设施尚不能匹配， 更体现在老一辈村民对城市文化的无法融入、 对以往乡村生活守望相助的怀念。 对此， 储冬爱（2012） 将这些被动融入城市中的村民称为“城市里疏离的他者”， 一方面他们渴望能成为真正的“城里人”， 另一方面陌生、 异质的都市让他们陷入进退两难的困境 ［14］。因此， 在村庄文化逐渐失落， 城市文化尚不能得到快速认同的情况下， 城中村村民的市民化进程相对很慢。 所以， 城中村村民可以看作站在城市与农村的分界线上， 不知道该进还是退的抉择为难者。 就其内构而言， 在村民的市民化进程还不算快的情况下， 城中村依旧可以看做一个封闭的小社会， 也在此境遇下， 村庄文化依然能发挥其维系村庄价值和精神寄托的作用， 如广州猎德村， 全村在等待回迁的过程中， 易地重建的祠堂中参拜者仍然络绎不绝， 村民藉此来维系族群的记忆和精神寄托。 有鉴于此， 在城中村改造中， 对于村庄文化的维系和保护， 对于城市的认同和融入， 如何使得这两方面能够有机统一， 是各方利益相关者和决策者所不能忽略的事情。
（一） 集体资产分配与补偿的困难
城中村是快速城镇化中被城市蚕食而残存下来的农村， 它是城市扩张冲动的外力和村民抗拒的内力互相作用的结果。 由于早期执行“征地不征村”的策略， 也出于效率最优的征地方案， 大部分农地被城市吞并为城建用地， 也正由于城中村中村民经济上的“非农化”， 使得对于农地的征收较宅基地及房屋要容易得多， 仅需要作出征地赔偿即可。 但城中村中的宅基地及其上所附着的房屋， 属于村民安身立命、 维持劳动力再生产的“衣食住行” 范畴， 其背后所需要考虑的安置方案， 远比农地征收要复杂得多。 同样， 作为融入现代都市中的农村，经济运行模式也潜移默化地受到城市的影响， 因涉及村集体的收益和村民的分红， 村中的集体经济也因其所具有的财富创造力及经济利益， 往往成为城中村改造中谈判的焦点， 甚至也经常成为城中村改造的关键制约因素。 在城中村改造中， 针对集体物业需要拆除的， 便面临着集体资产的清查、 确权、分配等问题， 因涉及的利益面广往往成为耗时费力的流程， 甚至如2010 年广州冼村事件“要拆迁先治村官” 的要求， 若存在村干部为中饱私囊而隐瞒实际资产或分配不公的问题， 便会加剧民怨从而使得城中村改造难以推进。 同样， 针对集体物业在回迁过程中异地复建补偿的， 若是开发商与村集体无法协商一致， 也会严重耽误城中村改造的进度， 如珠海市吉大旧村改造的困境， 由2002 一直拖延至2018 年， 究其原因， 便是由于开发商与村股份公司关于商业面积补偿的矛盾， 开发商有通过旧改获得经济收益的目的， 村股份公司也有为全体股民争取利益的冲动， 在两者利益难以协调甚至发生冲突的情况下， 便会导致城中村改造一再延期。
综上所述,腹部超声在检查诊断妇科急腹症中有较理想的应用效果,但相比之下,腹部+阴道超声对病理的检查诊断符合率更高,更有助于提高临床早期明确诊断妇科急腹症的类型和病情程度等,为患者的后期有效治疗提供出更加科学的参考依据,其临床联用价值非常高。
（二） 赔偿标准与违建频发的矛盾
我国大部分农村普遍自然聚居形成， 缺乏早期统一规划， 由于城中村在被城市吞并前的农村性质， 使得其内在的地理景观， 也往往呈现出分布密集、 间隔狭窄的特征。 出于村民家庭人口增加的居住需要， 为了高效利用面积有限的宅基地， 在经历了几番民房更新换代后， 二三层民房已基本成为城中村中的普遍样式， 加之农村地区本身就有的攀比心理， “楼层比赛” 比比皆是， 城中村中出现各种“一线天” “握手楼” “亲嘴楼”， 此类臃肿密集的空间布局往往导致人居环境极差， 影响着城中村的消防安全和卫生条件。 城中村既然寓于城市之中，它必然因为城市的发展而带来更高的协同经济效应， 由于城中村周围得到了城市配套基础设施的延伸和生态环境的改善， 从而产生了更高的级差地租， 由此也影响着城市的地价。 当前城中村改造主要采取货币化或比例面积回迁房安置的方式， 村民以此为由与开发商、 政府展开谈判， 希望争取更多的赔款或更大的安置房补偿。 加之补偿方案价格一般由政府单方面确定， 政府一般以当地平均地价水平及城中村规模核定价格， 在此过程中， 缺少与城中村村民进行沟通协商， 在补偿标准难以达成共识的情况下， 便使得城中村改造陷于无休止的谈判与延期之中。 即便城中村整体能够在补偿方案上达成一致， 由于长期受到城市经济利益及较高房地产价格的刺激， 村民容易产生趋利性和投机心理， 为获得更多的赔款往往铤而走险， 违规加建、 扩建的情形大有人在， 这也促使近几年珠三角地区乃至全国各地加大了打击违建的力度， 一旦被定性为违建，原先合法的拆迁补偿便随着拆违而成了过眼云烟。同样， 补偿标准能否达成共识， 取决于每户村民的意愿和协议的签署， 若有少数人因补偿标准与其自身利益追求不能协调， 通过谈判无法与政府及开发商达成共识， 便容易滋生钉子户， 破坏城中村改造统一规划的完整性。
（三） 村庄文化的失落与城市文化认同的困境
微纳测头的材料属性和结构参数如表1和表2所示，其中，支撑梁选用铍青铜，测杆选用碳化钨，测球选用红宝石[18]。
（四） 暴力执法与强拆偶发的问题
着眼于充分调动多元治理主体的积极性与贡献力， 以解决当前城中村改造中的现实问题， 采用“元治理” 来分析政府角色， 便有了现实的切入点。基于“一核多元” 的分析框架， 笔者认为， 在城中村改造协同治理中， 政府要担当如下角色：
（五） 外来人群与非正规经济问题
尽管城中村的存在严重影响了城市的面貌， 但正由于其与城市之间所存在的级差地租， 即一边是城市高昂的居住成本， 另一边是城中村中相对廉价的租房。 尽管城中村存在着人居环境、 安全及卫生条件较差等问题， 但它或多或少为外来人群提供了简单且廉价的劳动力再生产， 使得城中村成为大批外来务工人员租房的首要选择。 外来人群在城中村中居住， 既能获得城市公共交通和基础设施的延伸， 又因城中村中各种非正规经济如餐饮、 购物、娱乐、 生活服务等部门的匹配完备， 而成为他们在城市的快节奏洪流中的“避风港”。 在此供需条件下， 外来人口在城中村中获得安身之所， 而村民又可以通过提供廉价租房获得收入， 这对于外来人群和村民而言都是两全其美的事。 对此， 陈晨（2019） 认为， 在当下利益分化及利益主体多样化的社会转型阶段， 城中村扮演着城市社区治理安全阀的重要角色， 是联结城市与乡村的缓冲地带 ［15］。虽然城中村改造后能够提供更好更宜居的现代居住环境， 但必然会产生更为高昂的租金， 这也相当于变相地将外来人群排斥在外甚至驱逐出城市， 从社会公平的角度来说， 这不符合满足人民日益增长的美好生活需要的初衷， 也不符合构建社会主义民主社会的本质要求。 因此， 在城中村改造中， 不仅需要考虑村民的利益， 更不能忽视的是外来人群这类“城市的候鸟” 的需要。 同样， 对于城中村中存在的各种非正规经济的问题， 笔者认为， 相比于直接取缔的“一刀切” 手段， 城市监管者应当多一些人道主义理性， 即通过引导的方式， 使之能够沿着“从非正规到半正规到最终正规化” 的发展路径逐渐改进， 从而使得城市中的灰色地带得以一扫阴霾而健康发展。
四、 政府在城中村改造协同治理中的角色定位
用二甲基二硫代氨基甲酸钠或二乙基二硫代氨基甲酸钠与重金属离子反应生成沉淀物时，在有配位剂存在的情况下，沉淀反应受pH的影响较大[7-8]。化学镀镍溶液中含有的柠檬酸的配位能力随pH升高而增大；二甲基二硫代氨基甲酸钠或二乙基二硫代氨基甲酸钠在酸性条件下能转化成对应的酸，其对镍离子的沉淀能力随 pH降低而减小。因此，用这两种螯合剂沉淀化学镀镍废水中的镍离子时需要找出合适的pH范围。
CFG桩复合地基由于其承载力高、地基变形小、工程造价低等优良特性。目前，在高层和超高层建筑中得到广泛应用。但在CFG桩复合地基的设计中，由于对基本概念不清楚，有些设计人员提供给做复合地基设计的岩土工程师的资料不全面，给设计带来很多困难；或在设计过程中对一些参数的取值范围不明确，造成设计失误。给工程造成损失。为此本文就CFG桩复合地基设计中常见问题进行分析和探讨，以规范设计，提高其安全性和合理性。
2014 年， 党的十八届四中全会明确指出要全面推进依法治国， 要求各地严格执法， 保证执法程序合法、 民主， 禁止各种暴力执法， 其中也包括禁止暴力征地、 强拆等问题。 地方政府作为多元利益体， 它既有通过城中村改造来翻新城市面貌、 发展房地产以获取“看得见的政绩” 的冲动， 也有通过征地卖地以获取土地财政的利益需求。 同样， 作为城中村改造协同治理中的一元治理主体， 它也有与其他治理主体共同参与， 携手合作， 一道将城中村改造稳步推进的需要。 要促使政府能在自身目标的多元利益格局中做出最好的制度安排， 有赖于民主与法治， 从而做出科学的决策。 不可否认的是， 各地政府在提升自身治理能力的过程中， 与国家推进治理体系和治理能力现代化的目标尚有差距， 加之各地社会经济基础不一， 使得改革进度也呈现出了差距。 尽管国家从宏观层面上已经明令禁止暴力执法和强拆了， 但在地方政府及地方执法者法治观念、 法治意识、 民主治理能力尚未得到加强的情况下， 往往倾向于执行“上有政策、 下有对策” 的传统应对方案， 极容易产生侥幸心理， 认为只要不穿包就没事。 “暴力强拆一半暴行一半暴利”， 正是在此暴利的驱动下， 诱发了暴力执法与强拆等非法行为。 甚至于为了吸引及挽留开发商， 政府不仅在经济上给予极大的优惠， 甚至在执行上给予极大的自主权， 具体清场程序由开发商自行处理， 政府对此“睁一只眼闭一只眼”。 这便使得一些开发商敢于不择手段， 通过断水断电断网等措施制约生活，甚至诉诸于黑恶势力， 恐吓逼迫并驱逐不签约者及钉子户， 通过暴力强拆的办法解决问题。 这些事件依旧零星地发生着， 实际上也加剧了地方的干群矛盾和社会矛盾， 被害人上告上访也会因地方政府的官商勾结和官官相护而导致投诉无门。 甚至于出现人命案件， 引起了舆论极大关注后才被上级督办。
（一） 规则制定者
在当前大力推进国家治理体系和治理能力现代化的新态势下， 政府确实在通过简政放权， 向社会其他治理主体让渡更多的社会事务。 对于一些利益牵涉面较广的社会事务， 于政府而言需要耗费大量资金资源， 于社会而言又无力完全承担， 政府也更倾向于通过吸引、 鼓励其他治理主体共同参与， 充分吸收社会资金及人才资源， 通过协同治理以达成社会治理目标。 但是， “无规矩不成方圆”， 多元治理主体的协同治理能否达成预期的治理成效， 取决于此协同治理的机制与规则是否科学完备， 是否对多元治理主体间的合作模式做出合理安排， 是否对可能的突发情况设好预警与响应策略， 诸上种种， 皆离不开政府良好的制度安排。
那么， 从做好制度顶层设计的角度出发， 笔者认为， 应当分为内外两个向度。 在内部“元治理”中， 政府要准确理清和合理界定内部各相关部门在城中村改造中的职责， 如自然资源局负责土地勘测规划、 住建局负责房屋清查与拆违、 民政局与人社局负责生活保障安置、 市场监督管理局负责非正规经济的矫正、 公安局负责社会治安等， 做好职权划分与责任归属， 防止推诿扯皮与责任“踢皮球”，并通过法律法规等制度性文件固定下来， 实现事权划分法治化， 据此设定具体的考核绩效任务， 反推政府及各部门治理能力的提升， 形成政府主要领导负责、 各相关部门共同参与的良性局面； 在外部“元治理” 中， 政府应对开发商、 村集体和村民、外来人群参与城中村改造协同治理的机制与规则做出制度性规划， 坚持民主与法治的原则， 在地价核定、 补偿方案设计、 开发商招标、 集体经济补偿、居住安置等具体程序上， 对其他治理主体的利益表达、 协商合作、 过程监督、 维权保障等机制做出详细规定， 尊重维护各方的知情权， 确保程序正义。
（二） 过程协调者
政府在宏观层面上制定规则， 并将之制度化固定下来， 并不代表就此了事， 政府作为一元治理主体与共同参与者， 它不仅自身需要按照规则严格办事， 更重要的是它要对其他治理主体遵守规则做好督导， 以及做好规则与程序的解释工作， 从而将规则意识贯穿于城中村改造协同治理的全过程中。 作为传统的社会管理者， 政府凭借其巨大的政治资源及必要的强制力， 不仅能够高效地制定社会治理规则与构建社会治理机制， 更重要的是其能够发挥在此机制运行中的维稳保障作用。 在城中村改造中，为了保障整个协同治理过程得以稳定有序开展， 取决于各治理主体间能否达成充分的协商对话和利益交换， 也就是说， 取决于是否有高效、 畅通、 反馈及时的利益表达机制与信息传递渠道。
受制于我国的现实条件， 一方面政府自身改革尚未全面完成， 内部机构在职权划分、 责任归属、治理能力上仍存在不足之处， 另一方面市场、 公民社会独立进行社会治理的能力有待考究。 习惯了传统行政命令的政府， 其一无法确定哪些社会事务该放， 以及放到什么程度； 其二一旦下放出去的社会事务， 没有能力相匹配的承载机构或治理效果达不到预期， 最终政府又不得不将其收回。 如同治理理论在西方社会达不到预期目标， 治理理论中的“去政府化” 在中国做不到， 也不可能做到。 着眼于如何处理好政府、 市场、 公民社会之间的关系， 新的治理需求产生了： 消除三种治理主体的三种治理模式之间的对立冲突， 促进三种治理主体的三种治理模式之间的协同互补 ［8］。
对此， 政府要起到纵览全局、 协调各方的“平衡器” ［16］ 作用， 这应当表现为政府作为一元治理主体， 在协同治理过程中对其他主体所起到的“黏连剂” 作用， 如上文所述， 城中村改造本质是利益博弈的过程， 为了充分达成利益互动， 离不开信息的交流。 所以， 政府应当构建起利益表达机制， 并畅通与此匹配的信息传递渠道， 加大电子政务建设， 公开城中村改造各相关部门的联系方式， 形成信息 “表达——传递——受理——反馈——再表达” 的良性循环， 实现“上情下达” 和“下情上达”， 并规定好整个流程的完成时间， 禁止推诿与拖延； 在城中村改造的每个程序步骤上， 在开展前设置研讨会与协商制度， 鼓励开发商、 村集体及村民、 外来人群以推选代表的形式参与， 实现利益的组织化表达， 在各种方案的制定与修改上充分协商， 避免政府对全过程的单方面裁定； 会后及时做好信息公开公示， 接受社会与舆论监督， 尊重其他主体的监督权利， 在充分的信息透明中维护各主体的利益， 达成利益均衡， 从而减少利益矛盾与冲突。
增值税会计的主要目的之一是为了确定当期应交增值税及利润表中的增值税费用，在核算应交增值税的会计科目设置上，笔者在《规定》的基础结合申报缴纳实务稍作修改，以期更加简化、逻辑关系更清晰，下文仅对修改部分进行说明。增设损益类科目“增值税费用”科目核算企业发生的增值税，核算时对企业的购销业务与相关增值税计算抵扣视为不同的业务，分别予以确认计量。首先，按照企业会计基本准则确认资产、收入、成本、费用等会计要素，并按“含税法”计量；其次，按资产负债观收益计量理念确认计量增值税费用。
（三） 监督把关者
在城中村改造中， 政府不仅是多元治理主体中的一员， 在多元治理主体的协同治理中， 它本身作为社会及市场经济监管者的角色并没有被淡化。 恰恰相反， 还要加强社会管理和社会服务的重要职能， 同时也为了保障城中村改造得以在安全、 健康的外部环境中稳步开展， 政府依旧需要不断加强作为监管者的职能。 相较于以往发生问题才得到响应的事后监督机制而言， 构建各治理主体得以全程参与的事前、 事中监督机制更有效果， 既能充分调动社会参与的积极性， 减少政府要付出的管理资源和事后补救成本， 更能提前预警消解， 从而防止极端社会冲突事件的酝酿发生。
因此， 政府在贯彻落实上级决策及制度文件精神的前提下， 应当因地制宜， 从本区域的社会经济状况、 投融资条件、 企业整体实力、 市场环境、 行政管理水平、 人民利益需要等因素出发， 进行全面统筹考虑， 设定适合本区域的城中村改造市场准入门槛， 健全相对应的开发商资质申报与审核机制，并将资质的审查结果与参与竞标权的发放衔接起来， 及时做好信息公开公示； 在设立资质审查门槛的基础上， 完善各种配套的过程监督机制， 以法律法规等制度性文件的形式， 确定社会各主体的监督权利， 优化表达途径， 由此动员社会、 媒体、 人民共同参与到城中村改造的全过程监督中来； 公开主要监管部门如市场监督管理局、 自然资源局、 生态环境局、 住建局、 公安局、 消防部门等的联系方式， 建立举报途径， 构建“举报——受理——核实——处理” 的信息传递渠道， 同时政府可以成立城中村改造监督领导小组， 将这些部门纳入监督框架中， 形成各部门间相互联动、 及时响应、 群策群力的全过程监督机制； 加大对村干部的监督管理，做到“举报一起， 核实一起， 查处一起”， 将损害村集体及村民利益的腐败分子驱逐出去， 保护村庄的合法权益； 完善不合格市场主体清退机制， 对中标开发商动工情况、 项目进展、 资金使用等方面进行实时监督， 接受群众举报， 广泛听取群众意见及评价， 及时核实开发商违规情况， 对于查实不合格的开发商及时清退， 纳入市场主体负面清单， 防止城中村改造遭受推迟拖延。
（四） 中立裁决者
作为具有社会公信力的裁决者角色， 政府是各种社会矛盾与社会冲突的最终调停人， 这既是出于法理上的要求， 更是政府的职责所在。 “打官司”一词便生动地突出了政府的社会裁决功能， 在中国现行制度框架内， 不仅包括政府及其上级部门的行政仲裁、 行政复议， 还包括司法系统的行政诉讼。在城中村改造中， 因其本质所关涉的是多元治理主体间的利益博弈， 利益矛盾与冲突在所难免， 为了防止因利益冲突扩大而破坏协同治理， 达成社会治理目标， 实现公共利益最大化， 政府当之无愧地成为了利益冲突的关键裁决者和“上诉法庭”。
所以， 政府应当从一元治理主体的角色中超脱出来， 成为中立的仲裁者和利益协调者， 不偏不倚， 就事论事， 不因自身好恶而偏向于某一方， 损害其他方的合法利益。 政府可以在城中村改造片区， 以所属的街道办为基点成立综治维稳工作小组， 内设仲裁办公室， 畅通利益诉求表达渠道， 接待群众投诉与求助， 在群众内部充分发扬民主精神， 注重矛盾调解和权益保护； 对于群众举报要及时受理核实， 经查实确实存在损害人民群众合法权益的责任主体， 应及时制止其继续侵权， 并依法对其进行处罚； 加强法制宣传和普法力度， 提升村民的法律意识和维权意识， 关键时刻以法律途径进行维权， 防止因利益冲突和矛盾激化而发生械斗等非法行为， 维护村庄稳定和人民团结； 对于突发性的社会冲突事件， 政府应当快速介入， 以必要的强制力为后盾， 及时了解冲突缘由、 利益焦点， 警示冲突扩大的法律后果， 将矛盾双方引入谈判桌， 从而发挥关键的裁决和调停作用。
（五） 人文关怀者
城中村改造需要经历拆除与重建的过程， 在等待回迁的过程中， 村民和外来租户的生活安置问题， 也应当成为政府所关注的民生问题， 政府要善于体察民情， 了解民众利益诉求， 为人民的生活安置提供帮助与庇护， 担当人文关怀者。 在城中村改造中， 政府可以设立专项的生活安置资金， 由民政局、 人社局等相关部门牵头落实， 为村民提供现金或粮油米面等实物以资生活； 对于村民及外来租户的安置问题， 政府可以通过提供廉价公租房的形式进行帮助， 对于村民可以全免房租， 对于外来租户可以实行部分减免或全额收取， 同时， 完善配套的公共交通与生活基础设施建设； 为了维系村民的精神寄托和弥补心理空洞， 政府可以与开发商协商，优先将城中村原有的文化建筑易地重建， 并向村集体提供一定的民俗活动经费， 通过精神文明活动以维系村集体和村民关系的稳定； 政府可以支持专业社工机构的发展， 通过政府购买服务的形式， 通过专业社工机构的专业服务， 向村民提供生活帮助；开展大范围的尊老敬老宣传教育活动， 通过与养老院等专业服务机构合作， 向村中的孤寡老人提供更优质的生活服务与帮助； 在回迁重建区域， 更多地考虑教育和生态环境问题， 可以为回迁社区提供配套的幼儿园、 小学与中学， 建设公益性公园及运动场所， 不断提升回迁社区的生活质量与人民福利。
五、 小结
城中村改造重在治理， 更落于民生， 政府只有在此过程中实实在在地提升人民福祉， 才能当之无愧地向建设服务型政府迈出坚实的一步。 在城中村改造中， 政府不仅是传统的社会管理者， 更是多元治理主体中的一员， 如何在城中村改造中更好地保障民生， 提升人民福利， 实现社会治理目标和公共利益最大化， 取决于政府对自身角色的把握， 以更好地发挥政府作用， 实现城中村改造的“善治”。
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中图分类号： F299.22
文献标识码： A
文章编号： 1671-6183（2019）11-0058-08
收稿日期： 2019-10-24
作者简介： 严雪雁（1995-）， 男， 汉族， 广东广州人， 湖北大学马克思主义学院硕士研究生； 研究方向：公共管理与社会治理。 谢金晶（1995-）， 女， 汉族， 湖北宜昌人， 湖北大学马克思主义学院硕士研究生； 研究方向： 马克思主义理论。
［责任编辑： 姜卉］
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