农村低保家庭劳动力就业的政策选择——以浙江省8个乡镇2355个农村低保对象为样本的调查分析，本文主要内容关键词为：低保论文,农村论文,浙江省论文,样本论文,劳动力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出与研究方法
城乡最低生活保障制度（简称低保制度），作为帮助困难家庭而采取的一项制度设计，它是“以保障居民基本生活为目的，科学、合理地确定最低生活标准，然后对其家庭成员的人均收入低于最低生活标准给予差额补助的社会保障制度”①。低保制度在对社会稳定和经济发展起着重要的保障作用的同时，在一定程度也容易影响到被救助者的就业意愿，从而产生“贫困陷阱”②。早在英国《济贫法》开始实施时，马尔萨斯即指出：济贫院的救济会使过剩的贫困人口继续存在、继续繁殖，济贫院给贫民提供工作会增加在业工人的失业。马尔萨斯反对社会救助，强调贫困个人责任的思想基本代表了自由主义经济学家如萨伊（JeanSay）和马歇尔（A·Marshall）等所尊崇和秉持的基本理念。有关欧洲7国的研究显示，当其社会援助对低收入的替代率超过80％，救济累加等于或高于工作收入时，失业者重新就业的动力大大减弱。③ 美国学者莫瑞（Murray）认为，美国福利制度的不断扩张，使下层阶级倾向于从政府的福利补助上得到立即的利益，结果，黑人青年志愿性地从劳动力市场退出，失业率因此增高，黑人团体的单亲家庭也随之增加。他强调福利制度“补助了一种生活方式，而它与美国白人中产阶级的共识价值观有严重的冲突”④。
低保制度的设计初衷是对生活困难的人给予暂时性的最低生活保障，然而，低保制度在实践过程中却存在一个越来越明显的迹象：制造一个长期低收入群体。美国学者哈灵顿（Harrington）认为，穷人是一种文化、一种制度和一种生活方式，贫困一旦成为事实就无法改变，它本身具有代际传递的规律，将会一代一代地延续下去。目前我国也正经历一个由暂时性贫困到持续性贫困的演变趋势。相比暂时性贫困而言，持续性贫困更不利于社会整合与社会稳定。目前低保制度本身给予受助者较为稳定的预期：只要他的收入水平没有发生变化，他就可以按月享受政府的定额救助，所以其本身具有一定的消极性。另外，由于低保制度的定位是最低水平的收入救助，获得低保资格，就意味着受助者必须放弃在一定范围内对自身资产积累的权利，保持赤贫的状态。在这种规定下，受助者无法获得能力建设必须的物质要素的积累，所以对于增强受助者的自我脱贫能力几乎是没有什么帮助的。
因此，如何建立合理的制度安排，有效地平衡救助和就业之间的关系不但是完善城乡最低生活保障制度的重要内容，也是从根本上提高困难群体生活水平的重要措施。浙江省早在1996年就开始了农村最低生活保障（以下简称农村低保）的试点，经过5年的试点工作，于2001年浙江省人民政府颁布并实施了《浙江省最低生活保障办法》，在全国范围内第一次以法规的形式将农民纳入最低生活保障范围。通过全省各级政府的努力，除了对城镇贫困居民做到了应保尽保外，对农村贫困人口也基本上做到了不同水平的应保尽保。这一举措被国内誉为农村低保的“浙江模式”。近年来，浙江省一方面不断完善以城乡最低生活保障制度为核心的社会救助体系，另一方面把解决低保家庭劳动力就业作为促进困难群体脱贫致富的根本途径来抓。2007年省政府工作报告把解决农村低保家庭劳动力就业摆在省政府为民办实事的突出位置。
通过制定有效的公共政策、促进低保家庭劳动力就业是政府的一项重要职能。而政策的选择首先必须对政策的目标人群的基本特征进行深入分析。为准确了解浙江省农村低保对象的基本情况，我们有针对性地选择了经济发达地区的绍兴市、诸暨市和经济欠发达地区的衢州市、常山县，并在每个市、县确定2个有代表性的乡镇（街道）为调研对象；对这8个乡镇（街道）所有农村低保对象（1458户，共2355人）的年龄结构、身体状况、文化程度、从业情况等问题进行问卷调查，并召开有关部门和乡镇领导参加的座谈会。通过调查，基本掌握了农村低保家庭劳动力就业基本情况。
二、农村低保家庭劳动力的基本特征和就业状况
从影响就业的因素分析，就业能力、就业机会和就业条件是决定劳动力就业的主要因素，而其中就业能力是关键，它包括年龄结构、身体状态、教育水平等要素。调研结果显示，农村低保家庭劳动力存在着就业能力严重不足的问题。
（一）农村低保家庭劳动力基本特征
1.从年龄结构看，老年人和未成年人占有较大比例。通过对8个受调查乡镇（街道）和有关县（市）数据的分析，农村低保对象中非劳动年龄段的人占有相当大的比例。8个受调查乡镇（街道）共有16周岁以下低保对象251名，占低保总人数的10.66％；60周岁以上的低保对象882名，占低保总人数的37.45％，两者共占低保总人数的48.11％。衢州市共有农村低保对象47904人，其中，16周岁以下的7805名，占16.29％；60周岁以上的12358人，占25.80％，两者共占低保总人数的42.09％。
表1：农村低保对象的年龄结构
年龄结构 数量 占比
16周岁以下 25110.66％
60周岁以上 88237.45％
合计
113348.11％
2.从身体状况看，长期患病和残疾人占有较大比例。长期患病或残疾导致劳动能力低下或丧失劳动能力是造成生活贫困的重要原因。在农村低保对象中因病、因残致贫的占有相当的比例。在8个受调查乡镇（街道）的1222名劳动年龄段（16到60周岁）低保对象中，长期患病或轻度残疾、具有部分劳动能力的625名，身患重病或重度残疾、丧失劳动能力的232名，共占总人数的70.13％。诸暨市共有农村低保对象11077人，其中有2591人因病成为低保对象，占总数的23.39％，残疾低保对象3238人，占总数的29.23％，两者共占低保总人数的52.62％。衢州市共有长期患病或有残疾、具有部分劳动能力的低保对象14654人，占30.59％；丧失劳动能力的有8000人，占16.70％。
表2：农村低保对象的身体状况
身体状况数量占比
长期患病或轻度残疾、具625
51.15％
有部分劳动能力
身患重病或重度残疾、丧232
18.98％
失劳动能力的
合计
857
70.13％
3.从文化程度看，初中以下的受教育程度占有较大比例。受教育程度是影响低保对象求职行为和就业能力的重要因素。受教育程度越高，求职行为更积极、就业机会越多。农村低保对象普遍存在着文化水平较低、就业技能缺乏、受教育年限较短等问题。在具有正常劳动能力和部分劳动能力的994名低保对象中，有小学及以下文化程度的低保对象625人，占总数的62.88％；初中文化的244人，占24.55％；高中及以上文化的125人，仅占12.57％。从衢州市的情况看，在具有正常劳动能力的5087个低保对象中，小学及以下文化的2173人，占42.72％；初中文化的1736人，占34.12％。柯城区2315个劳动年龄段的低保对象中，小学及以下的1320人，初中文化的695人，两者占到了总人数的87.04％。
表3：农村低保对象的文化程度
文化程度数量占比
小学及以下文化程度625
62.88％
初中文化 244
24.55％
高中及以上文化 125
12.57％
根据以上分析，目前在劳动年龄段的农村低保对象中具有正常劳动能力或部分劳动能力的比例不高，促进就业的目标人群数量不大。8个受调查乡镇（街道）的数据显示，身体健康、具有正常劳动能力的仅369人，占总低保人数的15.67％，扣除掉就学人员，实际仅占总人数的10％左右；长期患病或轻度残疾、具有部分劳动能力的低保对象625名，占总低保人数的26.54％。因此，即使加上有部分劳动能力的低保对象，促进就业的政策目标人群比例也大概在37％左右。从面上情况看，衢州市身体健康具有正常劳动能力的低保对象5087人，仅占总人数的10.62％；具有部分劳动能力的14654人，占30.59％。诸暨市身体健康具有正常劳动能力的低保对象1211人，占总人数的10.93％；具有部分劳动能力的3493人，占31.53％。而且这一群体普遍存在着文化程度较低、就业技能缺乏、就业受限制条件较多等问题，实现正常就业的难度较大。
（二）农村低保家庭劳动力就业基本情况和特征
1.从就业比例看，非就业低保对象占有较大比例。由于农村低保对象中具有正常劳动能力的比例较低、就业技能缺乏、照料家庭成员的负担较重以及农村就业渠道偏少等原因，真正实现就业包括非正常就业的人数不多。即使加上农业从业人员，8个受调查乡镇（街道）中，正常从业的有540人，占总低保数的22.93％；零杂型从业的有296人，占总低保数的12.57％；非就业低保对象占了64.50％。
表4：农村低保对象的就业比例
就业比例数量占比
正常从业54022.93％
零杂型从业
29612.57％
非就业低保对象151964.50％
2.从就业结构看，从事第一产业占有较大比例，但不同地区具有较大差异。8个受调查乡镇（街道）的540个正常从业低保对象中，有392人从事第一产业，占总数的72.59％，其中种植业占第一产业从业人员的97.96％；从事二、三产业的占总数的27.41％。从地域差异来看，经济发达地区的绍兴市、诸暨市的低保劳动力在二、三产业的就业比例要远大于衢州市和常山县。如绍兴市、诸暨市的4个乡镇的低保对象中从事一产的只有132人，仅占正常从业总数的47.65％；从事二、三产业达到145人，占总数的52.35％。而衢州市、常山县的4个乡镇的低保对象中从事一产的达到了260人，占到正常从业总数的98.86％；从事二、三产业只有3人，仅占总数的1.14％，较前者低了50多个百分点。经济发达的诸暨市正常从业的1211个低保对象中，从事第一产业的有418人，占总数的34.52％；从事二、三产业的共有793人，占总数的65.48％。而衢州市柯城区正常从业的1278个低保对象中，从事第一产业的达到了1002人，占总数的78.40％；从事二、三产业的共有276人，仅占总数21.60％。
3.从就业地域看，在本乡镇内就业占了较大的比例。受制于劳动能力、职业技能、家庭状况等原因，农村低保对象要实现异地就业的难度很大，因此主要是在本乡镇内实现就业。8个受调查乡镇（街道）的正常从业人员中，在本乡镇内就业的469人，占了总数的86.85％，而外地就业的仅占13.15％。从地域差异来看，经济发达地区的绍兴市、诸暨市的低保劳动力在外地就业比例要大于衢州市和常山县。如绍兴市、诸暨市的4个乡镇的低保对象中，有69人不在本乡镇工作，占正常从业总数的24.91％；而衢州市、常山县的4个乡镇的低保对象中，在外地工作的仅2人，占总数的1％都不到。衢州市柯城区的正常从业人员中有1195人在本乡镇内就业，占了总数的93.51％；而经济发达的诸暨市的正常从业人员中有881人在本乡镇内就业，占总数的72.75％，外出就业率达27.25％。
三、促进农村低保家庭劳动力就业的政策重心
促进农村低保家庭劳动力就业是一项引人关注又十分复杂的工程，鉴于这个群体的特定结构和现实制约，促进就业的政策设计必须把握好以下几点：
（一）以社会救助为主，以促进就业为辅。农村低保家庭的人员构成大多是孤寡老人、未成年人、长期患病或残疾等弱者，即使部分有正常劳动能力的人员也由于需要照顾家庭成员、缺乏必要劳动技能和文化素质等原因，其就业难度比普通人群要大得多，加上真正能走上就业岗位的目标人群数量相对不大，因此政府对于这一社会弱势群体的帮扶，主要应以社会救助为主，通过不断完善以最低生活保障制度为基础的社会救助体系，构筑长效帮扶机制，确保其享有基本的生存、医疗、居住和教育等权利，使困难群众的基本生活和发展得到有效保障。但是，对于其中具备就业基本条件的人员，又必须采取更加有效的促进就业措施。因为他们处于社会底层，生活极其困难，即便是人数再少，但政策效应很大，社会意义深远，正是政府职能的重要体现。
（二）以就近就地就业为主，以异地就业为辅。农村低保对象中有劳动能力和劳动条件的人员是政府促进就业的主要目标人群，但这一人群的特点决定异地就业的难度很大、可能性较小。首先是“走不了”。由于相当大比例的农村低保家庭有残疾人、重病人、婴幼儿或学龄儿童需要照顾，即使有正常劳动能力的低保人员也分身乏术，难以出远门。其次是“走不出”。尽管经济发达地区普遍存在劳动力短缺问题，但随着产业结构调整和产业升级，企业的用人要求也越来越高，而农村低保人员普遍缺乏必要的劳动技能，企业不愿意，自己也不敢去。再次是“不想走”。在调查中发现，低保人群中也有极少数因懒致贫，这在一些欠发达乡镇体现得更为明显。有些观念上保守，有一份低保金糊口就安稳了，缺乏外出打工的意愿。综合加以分析，农村低保劳动力的就业空间主要在当地尤其是本乡镇。
（三）以公益性岗位为主，以市场化岗位为辅。农村低保对象的现状决定了这一群体的就业适应性较弱，应当量身定做就业岗位，主要应创造更多的公益性岗位。当前，随着各地新农村建设和各类“平安创建”等活动的推进，对保洁、保绿、保安等岗位的需求不断增加。比如，目前，大多数行政村都有若干保洁员，发达乡镇可达5-8人。因此，可以由政府补贴等途径就近创造各类公益性岗位，优先安排低保对象就业。另一方面，也要积极推动有条件的部分人员在市场竞争中就业，但必须辅以相应的政策，降低其就业门槛。需要特别指出的是，农业仍然是农村低保家庭增收的重要领域，尤其是在欠发达地区，应当成为主攻方向。要积极帮助低保对象提高种养殖技能，促进其在农业领域的深度就业。
（四）以对口性培训为主，以群体性培训为辅。就业培训是促进失业者再就业的重要途径，这已在世界上形成广泛共识。如美国政府拨款资助的再就业培训计划，每年可使100万左右的失业者得到培训，其中70％的失业者在接受再就业培训后找到了新工作。⑤ 近年来，浙江省各级政府积极动员和安排有劳动能力的低保对象参加“千万农村劳动力素质培训”等各类技能培训，但从调研反映的情况来看，这类群体性培训对低保对象的作用不大。大多数低保对象由于文化程度较低、身体素质较差等，往往难以坚持，也学不到真正管用的本领。因此，必须根据农村低保人员的不同情况和就业愿望，开展分类指导，改群体性培训为对口性培训。要通过创新培训形式，强化操作训练，努力使农村低保人员尽快掌握就业所需的基本技能。
（五）以促进新成长劳动力就业为主，以帮扶成年劳动力就业为辅。从政府促进农村低保家庭就业的目标人群来看，主要是有劳动能力的成年劳动力和低保家庭中即将进入就业年龄的新成长劳动力两大类。对于这两类人群，尽管在工作力度上必须齐头并进，但着眼于现实性和有效性，必须把促进新成长劳动力就业放到更加突出的位置。成年劳动力由于其年龄、文化程度、学习能力等各方面原因，要走上就业岗位既有客观制约，又有自身惰性。而新成长劳动力由于其年纪轻、精力旺盛、文化程度较高、学习能力较强，相对于成年劳动力更能适应市场的竞争，而且这一人群也是低保家庭脱贫致富的真正希望之所在。
作为社会最弱势的群体，成年低保劳动力面临的是自己无法克服的长期贫困和社会排斥问题。从西方国家的经验看，更严重的问题还在于这种贫困的代际传递性或“贫困循环”。因此，在制度设计上，除了保障基本需求、建立促进就业机制外，更重要的是能力建设（capacity building）和资产建设（asset building）。⑥ 对这些家庭来说，加强人力资本投资特别是保障其子女的教育机会和促进就业，是防止贫困代际循环的重要举措。
四、促进农村低保家庭劳动力就业的若干措施
（一）切实落实政府在促进低保家庭就业中的帮扶责任，尤其是要强化乡镇政府在就业帮扶中的属地责任。
考虑到农村低保家庭劳动力的结构和特点，在层级政府的职责配置上，必须突出属地管理、属地帮扶。在县级政府负总责的前提下，尤其要发挥乡镇政府的职能作用。乡镇政府最熟悉本地情况，而且低保家庭的就业空间主要在本地，相当部分的公益性岗位也需要乡镇政府的协调和推动，因此要使这项责任机制切实到位。当前，各地要组织力量摸清辖区内低保家庭的底数，明确分工、分片包干，推动帮扶工作向村（社区）延伸，形成并完善县、镇（街道）、村（社区）三级工作网络。要充分发挥党员干部的带动作用，推行干部结对到户活动，推广“一户一策一干部”的结对帮扶做法，努力促进农村低保家庭就业。
（二）努力为农村低保对象创造就业岗位，并且根据低保对象的不同情况因户制宜。
农村低保对象的复杂性和多样性，使得政府在为低保对象创造就业岗位时不能“一刀切”，必须针对低保家庭的具体情况进行帮扶。其中，对于新成长劳动力，可以采取社会保险补贴、岗位推荐、培训补助、税费减免、小额贷款担保和贴息等多种措施，帮助其在就学毕业后尽快就业。对于身体健康、有正常劳动能力的成年低保对象，尤其是需要承担家庭照顾责任的人员，要积极开发保洁、保绿、保安等农村社区公益性岗位、乡镇（街道）公益性岗位和各类单位的勤杂岗位。对于身体较弱或轻度残疾、具有部分劳动能力的低保对象，通过政府和社会力量牵线搭桥，鼓励和帮助其参加适应在家庭承接的来料加工。另一方面，对于继续从事农业生产的低保对象，应给予实用技术、生产资料和农产品销售等方面的扶持，特别是通过农业种养大户和龙头企业的带动、托管或定点收购，促使农村低保对象立足农业搞增收。
（三）量体裁衣地对农村低保对象进行就业培训，促进低保家庭的自立能力建设。
对农村低保对象的培训不能采取整齐划一的培训模式，既要细分各类低保人群，设计差异化的培训方式和培训手段；又要根据当地产业特色和劳动力需求结构，确定有针对性的培训内容。对劳动技术缺乏、文化基础较低的农村低保人员，可聘请具有一定技术或实践经验的人员，采取“以师带徒”等形式培训。对从事农业生产的低保人员，可组织建立各类农业技术服务队，通过免费上门服务、现场示范，帮助低保劳动力实地解决各类农业生产过程中遇到的难题。这里尤其需要重视农村低保家庭中新成长劳动力的教育和培训。对回乡的应届初高中毕业生，要进行6个月到1年的全免费预备劳动力培训。同时，着力整合城乡职业技术教育资源，进一步扩大职业教育覆盖面，促使未升入大中专院校的低保家庭子女更好更多地接受职业技术教育。
（四）有的放矢制定帮扶政策，不断完善就业帮扶政策体系。
一是完善农村低保家庭就业服务体系，为农村低保家庭提供免费职业介绍和优先推荐等就业服务。二是抓紧研究创设各类公益性岗位的途径和措施，配套制订具体岗位补贴办法。三是研究用人单位吸纳农村低保劳动力就业的激励政策。比如，对于工商企业吸纳农村低保劳动力就业，给予社保补贴、岗位补贴等政策；对农业龙头企业吸纳农村低保劳动力就业，给予小额担保贷款贴息等政策（调研中感到直接给低保家庭贷款，措施上有难度，低保家庭一般也不敢借）。需进一步研究的是，当前有相当部分农村低保对象具有正常的劳动能力和劳动意愿，但由于家庭成员长期患重病或重度残疾需要照顾而无法脱身，因此，可探索重度残疾人集中供养的有效模式。
（五）合理平衡就业和救助，鼓励低保对象就业增收。
如何通过合理的制度安排，建立促进农村低保家庭劳动力积极就业的利益导向机制，是一个重要问题。考察社会救助制度鼓励求职行为安排通常包括两个方面：⑦ 其一，救助标准的替代率；其二，以鼓励就业特别是促进可持续就业行为为目标的直接经济激励措施。由于目前农村低保标准普遍较低，一人就业，大多全家脱保。事实上，对低保对象家庭来说，退出低保、进行就业除了会增加就业收入和丧失低保金外，还会让家庭增加开支（如教育、医疗、交通、住房等），丧失附带福利，面临再次失业和生活困难的风险等，所以很可能导致就业反不如不就业的实际情况。低保对象努力就业，反而辛勤致贫，这容易引发不愿就业的逆向选择。因此，要从鼓励低保对象就业增收的角度出发，探索建立低保待遇渐退机制。对实现就业的农村低保人员，应视其就业稳定情况，在一定期限内，对其家庭保留全部或部分低保待遇。
注释：
①孙光德主编：《社会保障学》，劳动出版社2001年版，第328页。
②所谓“贫困陷阱”是指由于低保制度实行的是100％的有效边际税率，即就业收入增加多少，救助金就相应减少多少，故而对低保家庭来说，有人就业并不能增加家庭收入或只能增加很少的收入，因此大大挫伤他们参加工作的积极性。
③爱纳汉德，M.等：《欧洲七国失业与社会援助制度》，陈绵水、况新华等译，中国财政经济出版社1999年版。
④Murray,Charles 1984,LosingGround:AmericanSocialPolicy1950-1980.NewYork:BasicBooks.转引自慈勤英、王卓祺：《失业者的再就业选择——最低生活保障制度的微观分析》，载《社会学研究》2006年第3期。
⑤阎向东：《国外解决失业问题的经验》，载《现代国际关系》2000年第4期。
⑥杨团、孙炳耀：《资产社会政策和中国社会保障体系重构》，载《江苏社会科学》2005年第2期。
⑦参阅黄晨熹：《城市低保对象求职行为的影响因素及相关制度安排研究——以上海为例》，载《社会学研究》2007年第1期。所谓替代率是指救助标准和救助对象参加工作后可能收入之间的比率，它被看成是衡量救助制度对就业激励程度的重要指标。替代率越高，表明就业推动力越低；反之，则表明就业推动力越高。