俄国苏维埃民主体制嬗变探源，本文主要内容关键词为：苏维埃论文,俄国论文,民主论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十月革命前后，列宁依据俄国的政治现实，设计出了多党共存格局下苏维埃民主体制的第一个实践模式。（注：我在《列宁与苏维埃民主的最初形态》一文中对这一模式进行了较为详细的探讨。详见《中国社会科学院研究生院学报》2003年第5期。该文被中国人民大学报刊复印资料《马克思主义、列宁主义研究》2003年第11期与《国际共产主义运动》2003年第4期同时转载。）然而，苏维埃民主体制在随后的发展中却没能按照预设的轨道运转，而是出现了游离与滑轨，从而形成了苏联后来数十年因袭一贯的政治体制的基础。那么，苏维埃民主体制的嬗变最初是如何发生的呢？
一、议行合一在实践中的错位
列宁曾把苏维埃设想为立法与行政合一的工作机关。由于被选出来的代表既是立法者、又是法律的执行者和检查者，立法与行政的划分当然也就不存在了。国家的一切管理人员都是由人民选举产生的代表担任的，这样就废除了由上面委派官吏的做法。直接民主制基础上的立法与行政权的统一是与官吏的委任制直接对立的。列宁认为，委派官吏的害处很大，这些“由上面‘任命’、‘领导’当地居民的官吏，正如常备军和警察一样，过去是将来也是恢复君主制度的最可靠的保证”，而“选举地方行政长官和拒绝由上级委派和批准这些行政长官”是人民群众“最起码的权利”，这样便可以“把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来，就是说，把立法的职能和执法的职能在选出的代表身上结合起来”。（注：《列宁全集》中文2版，第29卷；第30卷；第32卷。）但是，苏维埃体制的议行合一从一开始就走上了另一条路。第二届全俄工兵苏维埃代表大会在通过的一系列法令和决议中宣布全部政权归苏维埃，在大会休会期间其全权领导机构是第二届全俄中央执行委员会，同时它又组成了临时工农革命政府——人民委员会作为国家的最高管理机关。从逻辑上及最初的设想看，中央执行委员会是受代表大会委托的全权机构，而人民委员会只是行政管理机关，如果按照议行合一的思路及代表大会及中央执行委员会的法理权威，“议行合一”的“工作机关”应该是中央执行委员会。因为，第一，中央执行委员会有102名正式代表和34名候补代表，而在人民委员会的15名代表中，只有7名是中央执行委员会委员或候补委员，其余8名则不是。（注：[苏]安·伊·拉兹贡：《无产阶级专政最初几个月里的苏维埃中央执行委员会》，莫斯科1977年版。）第二，人民委员会不是由人民直接选举出来的，而是由代表机关任命的管理机构。但事实上，当时的两套班子三个机构即代表大会、中央执行委员会和人民委员会都有立法权，而且人民委员会的立法工作从数量到内容和范围都是惊人的。《苏维埃政权法令（汇编）》第一卷收集了从1917年到1918年3月12日这段时间内的正式文件389份，其中人民委员会（包括各人民委员部）发布的法令就有301份，占73％，而代表大会和中央执行委员会（包括其主席团）发布的法令仅71份，占18％，另有中央委员会和人民委员会（或其他组织）联合发布的法令12份和彼得格勒革命军事委员会法令5份。（注：[苏]叶·伊·科列涅夫斯卡娅：《苏维埃国家管理最高机构的形成》，莫斯科1975年版。）从内容和范围看，人民委员会不仅拥有一般的立法提案权、讨论权和否决权，甚至还拥有颁布普选命令权（如关于立宪会议的绝大多数法令都是人民委员会颁布的）、民族分离决定权、战争与和平决定权、缔约权及一系列军事权力。代表大会与中央执行委员会对人民委员会的约束则明显不力。这样，“议行合一”事实上是把权力合进了行政权的手里。“议行合一”所设定的理论基础从付诸实践的那一天开始便发生了倾斜。
造成这种状况的原因首先而且主要在于革命和战争时期的非常环境，它需要一个干练的、反应迅速的、决策果断的领导机关去管理和指挥全局，而以列宁为首的人民委员会则集中了布尔什维克内久经锻炼和考验的有较强的把握时局和领导能力的领袖人物，这是革命成功所必需的。比较而言，在革命时期，立法和机构建设都是其次的事情，对此列宁曾有过多次解释。他指出，新政权即便严格遵守一切程序，仍会遇到种种作难的事情，它在自己的活动中就顾不了那么多了，“当时情况非常严重，不允许一点拖延”。（注：《列宁全集》中文2版，第33卷，第52、84页。）“我们必须在直达电报机旁立即作出决定”，但“我们不可能通过直达电报来召开中央执行委员会”。（注：《列宁全集》中文2版，第33卷，第52、84页。）其次，造成这种状况还与俄国经济落后、人口众多、疆域辽阔、封建残余严重、人民文化水平很低这些基本历史背景有关，这些客观的限制使得新生的苏维埃俄国不可能具备由人民直接选举的苏维埃代表统一行使立法权和行政权的经济、政治和文化前提。它在客观上也要求有一个能切实代表人民利益和表达其意志的精干的政府机关，在当时的状况下，人民委员会顺理成章地担负起了这一责任。第三，一个不容忽视的因素是列宁本人的威望。可以设想，如果列宁不是出任人民委员会主席而是中央执行委员会主席，那么，固然仍需要一个干练的核心领导机构行使管理权，但“议行合一”是否仍会沿着原来的道路发展是值得思考的。我们今天只能说，当时的历史背景决定了列宁必然会出任人民委员会主席，而列宁的这一任职则在客观上加重了“议行合一”向行政权的倾斜——尽管这一状况的后果是列宁本人也并不一定想看到的。
二、多党格局的消失与一党制的确立
布尔什维克党虽然抓住时机于1917年10月25日举行武装起义，推翻了资产阶级临时政府。但事实上，在起义胜利的当晚召开的第二次全俄苏维埃代表大会已宣布全部政权归苏维埃。在出席大会的645名代表中，布尔什维克390名，社会革命党人153名，孟什维克72名，孟什维克国际主义者14名，左派社会革命党人7名，还有一些是更小党派的代表。大会在26日晚选出了由15个布尔什维克组成的工农政府，列宁当选为人民委员会主席。到1917年12月初，7名左派社会革命党人参加政府，分别担任司法、农业、城市、邮政、国有资产、地方自治部等部人民委员，实现了两党联合执政。1918年3月，左派社会革命人因不同意同德国签订《布列斯列特和约》而退出政府。该党一部分成员又于9月另建俄国民粹主义共产党和俄国革命共产党两个小党并继续参加政府，担任全俄肃反委员会副主席、交通人民委员部部务委员等，实现俄共（布）领导的三个共产党的联合执政。但两个月之后，民粹主义共产党因为党员人数太少而自行解散，其成员全部加入俄共（布）。1920年7月的共产国际第二次代表大会规定：“每个国家只应有一个统一的共产党。”（注：《共产国际第二次代表大会文件》，中国人民大学出版社1988年版，第708页。）9月，俄国革命共产党宣布并入俄共（布）。
十月革命后的一段时间内，列宁确曾寄希望于布尔什维克党与其他政党的合作，不仅在苏维埃内，而且在政府内。布尔什维克与左派社会革命党也确曾有过一段较愉快的合作，以至于左派社会革命党的领袖普罗相还曾一度建议两党合并。（注：《列宁全集》中文2版，第35卷，第379～380页。）但联盟很快便出现了裂痕并最终瓦解。列宁的态度和看法也发生了变化。他说，“不要谋求同左派社会革命党的妥协，因为我们看到并且体验到他们是靠不住的”。“现在政权已经由一个政党，由无产阶级政党夺取到手，并保持下来，甚至没有不可靠的同路人参加。现在已不存在而且也根本不可能存在分掌政权和放弃无产者对资产阶级的专政问题”。（注：《列宁全集》中文2版，第34卷，第286页；第35卷，第32、33页。）
在国内战争中，社会革命党、孟什维克、左派社会革命党等大致都经历了一个由同外国势力和白卫分子合作反对苏维埃政权到在政治上和道义上支持布尔什维克政权并谴责帝国主义和反革命势力的摇摆过程。相应地，布尔什维克对它们的态度前后也有变化。当它们与白卫军相呼应乃至参加到反革命队伍中去的时候，他们是敌人，于是便遭到逮捕、取缔和镇压；当他们声明支持苏维埃政权的时候，它们便被重新允许活动。1919年布尔什维克党中央还曾专门通过决议允许反对派参加全俄中央执行委员会和地方苏维埃。孟什维克的马尔托夫、唐恩，社会革命党的施泰因贝格等都出席了1919年的全俄苏维埃第七次代表大会和1920年的第八次代表大会。在1920年的苏维埃选举中，反对党还在莫斯科、哈尔科夫等苏维埃中占有不少席位。但几经反复之后，由于领袖的被孤立、逮捕或放逐，也由于其政策的反复多变，其党员逐渐为布尔什维克党所吸收和消化，孟什维克、社会革命党、左派社会革命党在总体上已经衰败凋零了，其他一些小党或者自行消解，或者为布尔什维克党吸收，到新经济政策初期，一党制在苏维埃俄国已成为政治现实。（注：[法]夏尔·贝特兰：《苏联国内阶级斗争（第一时期：1917～1923）》，上海人民出版社1975年版，第352～375页；[德]奥斯卡·安魏勒：《1905年～1921年的苏维埃》，纽约1974年版，第227～237页。）
客观地看，由于俄国历史上没有民主传统，俄共（布）接掌政权之时，大多数俄国人并没有具备相应的社会心理基础。无论是执政党还是反对党都还没有与对方合作的心理准备。即便同是以社会主义为目标的布尔什维克、孟什维克和社会革命党人之间，甚至是一度组成联合成政府的布尔什维克与左派社会革命党人之间，一旦发生分歧，都无法达成谅解，而是动辄采取暴力和恐怖手段。正是在这一文化背景下，布尔什维克对同样采取极端手段的反对党采取了极端的手段，即在“较短的时期内彻底消灭社会革命党和孟什维克党这些政治力量”。（注：《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第2分册，人民出版社1964年版，第238页。）随着多党制向一党制的转化，苏维埃代表大会彻底布尔什维克化了，原先存在的多党制的代表大会及全俄中央执行委员会与清一色布尔什维克或布尔什维克和左派社会革命党联合组成的人民委员会之间的政党制衡状态不复存在了。但布尔什维克党却保留了多党制下形成的斗争传统——党团纪律。它规定，参加各级苏维埃的俄共（布）党员都必须组成党组（党团），党组直接从属于各级党的机关，这些党组在苏维埃代表大会上、在执行委员会里，对有非党人士参加的苏维埃机关所要研究的问题都毫不例外地事先作出商讨和决定。如在全俄苏维埃第八次代表大会之前，“中央委员会责成全体党员把苏维埃代表大会提出的建议无条件地事先交全俄苏维埃第八次代表大会全俄共党团讨论”。（注：《列宁全集》中文2版，第40卷，第93页。）党组成员的活动是不能代表本人意志的，他必须服从党的决议。党组通过并由相应党委批准的决定再交由苏维埃机关批准。这一做法为俄共（布）八大和第八次代表会议正式肯定。（注：《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第1分册，人民出版社1964年版，第571、597～598页。）当存在多个政党的情况下，其他政党多少还可以对布尔什维克的决议提出批评或修正，而在清一色的受严格纪律约束的布尔什维克组成的代表机构里，批评自然也就消失了。
三、党内集中制的加强
强调集中是布尔什维克党的一个特点。但在集中制下党内争论却是允许的。这种状况一直延续到十月革命之后。在党的历史上，几乎每一个重大问题上都会出现意见分歧，意见分歧导致不同意见的分化与相同观点的聚合，这往往导致党内形成不同的集团，于是便有了党内派别活动问题。党内意见分歧在任何时候、任何问题上都可能存在，这并不奇怪，但派别活动却极易导致一个政党的分裂。俄国政党史上这种由意见分歧而产生派别并进而导致分裂的现象并不鲜见。派别活动还易于使党陷入无休止的派别斗争而在关键时刻不能集中精力解决关键问题。1920年底到1921年初，布尔什维克党党内关于工会问题的争论便充分暴露了这种消极性。列宁指出，“必须使一切觉悟的工人都清楚地认识到，任何派别活动都是有害的，都是不能容许的，因为即令个别集团的代表人物满心想要保持党的统一，派别活动事实上也必然会削弱齐心协力地工作，使混进执政党内来的敌人不断加紧活动来加深党的分裂，并利用分裂来达到反革命的目的”。（注：《列宁全集》中文2版，第41卷，第78页。）为此，党的第十次代表大会宣布毫无例外地解散一切按各种纲领组成的派别并责令立即解散。代表大会还授权中央委员会在遇到违反纪律、恢复或进行派别活动的情况时可以采取党内一切处分办法，直至开除出党。（注：《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第1分册，第65～66页；《列宁全集》，中文2版，第41卷，第83页。）这一决定对维护党内统一、集中力量进行经济建设是有利的，但它又是与民主原则相冲突的。列宁承认，“让代表大会选出的中央委员会有权开除中央委员，这是任何时候、任何民主制和任何集中制都不容许的”，“这是一项特殊措施”，“一种极端措施”。他建议不要公布并希望最好不用它。这说明列宁对这种违反民主原则的特例还是非常担心和谨慎的。
党内集中化程度的加强也表现在中央机构的设置上。俄共（布）八大决定在中央委员会内设政治局、组织局和书记处。开始政治局只是中央委员会领导下一个处理中央日常事务的机构，后来其权力日渐扩大，成了事实上党和国家的最高权力机关。书记处起初只是政治局下面的秘书班子，此后其地位也日渐提高。到1922年党的十一届一中全会上，斯大林既是书记处的总书记，又是政治局委员和组织局主席，这已为日后斯大林个人权力的崛起埋下了伏线。
党内集中化程度不断强化的一个直接后果，便是过度集权的领导体制的逐渐形成。在过度的集权制下，党员受严格的党纪约束，他们必须服从党中央的指示。十大通过的关于党的统一的决议更加强了对党员的约束。结果，“任何一个国家机关没有党中央的指示，都不得决定任何一个重大的政治问题或组织问题”。（注：《列宁全集》中文2版，第39卷，第27页。）而中央全会也已经“有发展成为党的一种最高代表会议的趋势”了，党的日常工作则由政治局、组织局、书记处等“以中央全会的名义处理”。（注：《列宁全集》中文2版，第43卷，第373～374页。）于是理论上政治局、组织局、书记处向中央全会负责而中央全会向代表大会负责的顺序事实上已变成了由政治局、组织局、书记处领导中央全会并由中央全会领导代表大会的逆向结构。“这样一来，就成为最地道的‘寡头政治’了”。（注：《列宁全集》中文2版，第39卷，第27页。）
四、委任制的普遍化
十月革命后普遍选举制的设想确曾一度付诸实施。列宁强调要摆脱所谓普通的工人和农民不能管理国家的偏见，不要认为“似乎只有所谓的‘上层阶级’，只有富人或者受过富有阶级教育的人才能管理国家，才能管理社会主义社会的有组织的建设”。（注：《列宁全集》中文2版，第33卷，第205页。）事实表明，国家管理并不是简单的计算监督、凡识字的人都能胜任的事情，而且即便如此，俄国人民的文化水平也达不到这个要求。苏维埃政权最初曾经大量选拔普通工人和士兵参加领导工作，但一段时间后发现不仅够条件参与管理的人很少，而且即使被挑选出来的人中真正胜任的也不多。但政权必须运作，而政权的运作是由人来进行的，于是便出现了干部的委任制。委派干部早在革命一结束就开始了，只不过这种带有接管性质的委派与后来略有不同罢了。从1918年下半年开始，俄共（布）中央先后向党、苏维埃、红军、工会等各级各类组织以至经济部门派去了大批干部。（注：[苏]K.Y.契尔年科：《党和国家机关工作问题》，中国对外翻译出版公司1984年版，第18、33页。）为向各地输送干部，布尔什维克党做了大量工作。关于向外省派送委员的法令规定，“各级苏维埃对持有合乎规定的全权证书的委员，在其证书规定的职权范围内要给予全力支持；各级苏维埃对人民委员会委派的所有特命的和其他性质的委员给予无条件的支持，上述委员的命令各地方和各区域苏维埃必须执行”。（注：《列宁全集》中文2版，第34卷，第197页。）俄共（布）九大决议规定，“在特殊情况下，对应由选举产生的职务实行任命，这在原则上是必要的”。（注：《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第2分册，人民出版社1955年版，第41页。）也是在俄共（布）九大上，列宁对由选举改行任命制的问题作了进一步的说明，他说，干部选举制度在俄国现实的条件下不能实行，这是执政两年的教训，两年来我们在各个地方由精疲力竭和经济破坏状态重新走向胜利，“如果这期间没有任命工作人员，我们能坚持两个月吗？”（注：《列宁全集》，中文2版，第38卷，第295页。）干部委派的普遍化是苏维埃制度的一个实质性的变化，它所引发的一系列问题只是在后来的实践中才逐渐暴露出来。
五、中央集权与一长制的确立
同任何一次社会大革命一样，苏维埃民主在革命初期的实践固然唤起了千百万人民的政治热情，但基于自发的本能所产生的原始民主也不可避免地带来了一些混乱：地方主义、分散主义和无政府主义借民主之名大行其道，如许多地方的苏维埃机关往往与中央政权脱节，造成政令不通；有些区、县、市、乡自行成立“劳动公社”甚至“共和国”，宣布那里的自然资源归自己所有；一些部门和机关自行其是，俨然独立王国。（注：参见[苏]C.罗宁：《第一个苏维埃宪法》，中国人民大学出版社1956年版，第55～56页，第65页注33；[奥]奥托·鲍威尔：《布尔什维克主义还是社会民主主义》，生活·读书·新知三联书店1966年版，第52页；《列宁全集》中文2版，第34卷，第210～211页。）这种状况对国家集中物力、财力进行建设是不利的，甚至直接威胁到中央政权的运作和国家的生存。这在战争时期更是不能容忍的。为此就必须在肯定民主制的基础上梳理出中央权力的权威性。列宁指出，“苏维埃政权绝不想贬低地方政权的意义，绝不想扼杀它们的独立性和主动性”，但“我们需要政策集中；需要力量集中”。他称分散化的趋向是过渡时期的病态、发展中的病态，认为这种病态是因为沙皇和资产阶级的集中制使人民群众敌视和厌恶任何中央集权。然而，“集中制是劳动群众最起码的一种保证”，“为了使我们有意识地改造国家的工作能够取得丰硕成果，必须有统一的、严格规定的财政政策，必须从上到下执行命令”。（注：《列宁全集》中文2版，第35卷，第18页；第34卷，第328页。）对于分散主义、政出多门造成的危害，列宁不止一次地提出了批评。（注：《列宁全集》中文2版，第34卷，第186、210～211、448页。）经过努力，中央集权确立起来了。
与中央集权化过程相并行的另一个过程是由集体管理制向一长制的过渡。集体管理制也是革命民主的产物，按这种管理方式，一个机关、组织和部门的领导不是委托给一个负责人，而是委托给由选举产生或任命的享有同等表决权的几个负责人，由他们组成集体管理机构实行领导。当时人民委员部的部务委员会就是这种机构，在工厂则表现为工人监督和工人管理。集体管理最初是被当作最民主的管理形式接受的，但其弊病很快便暴露出来了：无人负责，没有权威，效率低下，相互扯皮。针对这种状况，列宁指出，“为了处理工农国家的事务，必须实行集体管理制，但任何夸大和歪曲集体管理制从而造成办事拖拉和无人负责现象、任何把实行集体管理的机关变为清谈馆的现象都是极大的祸害”。他强调，把个人负责即个人指挥权同集体管理制对立起来的观点是“极端错误的”，任何时候和任何情况下实行集体管理都必须同时极严格地规定每一个人对明确划定的工作所承担的个人责任，“借口集体管理而无人负责，是最危险的祸害，这种祸害威胁着一切没有很多集体管理工作经验的人”。（注：《列宁全集》中文2版，第37卷，第41～42页；第35卷,第359～360页；第34卷，第143页，第551页注63。）
在揭露现象的同时，列宁还从理论上进行了探讨。他认为，集体管理制作为组织苏维埃管理的一种形式，是在初期即一切需要从头建设的时期所必需的一种萌芽形式的东西，但在组织形式已经确定、已经比较稳定的情况下，要进行实际工作就必须实行一长制，因为这种制度最能保证人力、最能保证对工作进行实际检查。而集体管理制即使搞得再好也要浪费大量人力，并且也不能保证集中的大工业环境所要求的工作进度和工作精确度。按主张集体管理制的人的说法，集体管理机构的每一个成员必须个人负责来完成任务。列宁说，每一个有实际工作经验的人都知道，一百回里只有一回才是真正这样做的。在绝大多数场合下，这不过是一句空话。“集体管理机构的任何一个成员都没有接受明确的任务，也就不可能来完成这些任务”，而管理的墓本原则是“一定的人对所管的一定的工作完全负责”，“我管（不论时间长短）我负责。某人不是主管人却妨碍我。这是制造纠纷，这是混乱。这是不适于担负责任工作的人的干扰。我要求撤换他”。（注：《列宁全集》中文2版，第38卷，第84、85页；第50卷第37页。）列宁要求布尔什维克党从英美资产阶级乃至俄国的亚布申斯基家族、莫罗佐夫家族的成功管理中汲取经验，看一看他们是怎样把权力牢牢控制在本阶级手中而把管理托付给任何人并让他们实行最大限度的个人独裁、发挥最大限度的管理效率的。一长制的推行遇到了相当大的阻力，直到1920年俄共（布）九大上列宁的主张才被正式接受。但列宁同时指出，“我们愈是要坚决主张绝对强硬的政权，主张在一定的工作过程中，在履行纯粹执行的职能的一定时期实行个人独裁，就愈是要有多种多样的自下而上的监督形式和方法，以便消除苏维埃政权的一切可能发生的弊病，反复不断地铲除官僚主义的莠草。（注：《列宁全集》中文2版，第34卷，第186、210～211、448页。）后来的实践证明，权力集中的目的达到了，但列宁的这一告诫却没有引起足够的重视。
六、苏维埃新体制框架的形成
历史地看，列宁最初设计的以多党共存和合作为基础的苏维埃民主模式的嬗变是一个复杂的过程。议行合一的错位、多党格局的消失、俄共（布）党内过度集权制的形成、委任制的普遍化、权力集中化趋势的加强等都为苏维埃民主体制的嬗变提供了契机。但并不能说这其中任何一个变化都必然产生后来的过度集权体制。这一嬗变是诸多合力不自决地共同作用的结果。如果苏维埃的代表大会的地位没有弱化或者中央执行委员会的作用没有萎缩；如果执政党能够容忍孟什维克和社会革命党作为建设性反对党存在，甚而至于能够仅仅容许左派社会革命党或其他共产主义政党的存在，从而在第一个社会主义国家培育出成熟的社会主义多党制度；如果多党格局消失后执政的俄共（布）能够进行适时的改革，加强党内民主，允许党内不同声音的存在；如果党的代表大会的地位不被弱化，甚而至于党的中央委员会能够起到应有的作用，从而有效遏止任何个人独裁局面的出现；如果苏维埃共和国联盟能够切实贯彻联邦制原则，如果……如果上述的任何一个“如果”能够出现，都会在一定程度上起到阻遏苏维埃民主制嬗变的作用。但历史之所以是历史，就是它存在任何的“如果”。于是，诸多合力终于催生了一个新的体制框架：它既不同于列宁最初的理论设想，也与苏维埃初掌政权时的设计大异其趣。最初的设计中，苏维埃是权力的核心，管理权即使不与苏维埃合一也是隶属于苏维埃的，各政党在苏维埃内活动，执政党是靠自己的纲领、组织来领导苏维埃的；而在实践中我们看到的却是一个多党制逐渐走向一党制的过程，一个权力日益从代表机关向行政机关向党的机关向党中央并最终到党的政治局、书记处直至总书记个人集中的趋向。最初的设计中，苏维埃拥有监督和罢免权；而随着委任制的普遍化，监督与罢免权大大弱化了。最初的设计中，苏维埃遵循的是由地方逐级指向中央的权力构造程序；而随着中央集权的日益巩固和地方权力的日渐式微，却形成了权力从上向下的单向流动。这一体制的毛坯是在不知不觉中形成的，也是列宁等苏维埃制度的最初设计与缔造者们始料不及的。