财政监督体系及其制度设计，本文主要内容关键词为：财政论文,体系论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政监督在范围上涵盖了政府财政活动的全过程，是政府监督体系中的主要内容之一。因此，强化财政监督，健全财政监督体系，不能简单地理解为加强或强化财政监督机构，而应当将其作为一项系统工程来设计与规范。
一、财政监督体系的基本构成要素
简单地讲，财政监督体系就是财政监督机制有效发挥作用的载体，包括自动监督和自主监督两大体系。一个完整的监督体系应当是封闭型的。或者说，整个监督体系是由一个完整的监督“链条”所组成。在这一“链条”中，既包括监督者对被监督者的监督，也包括对监督者的监督，从而形成了一个“循环”监督体系。如果一个监督体系不是封闭型的，或者说，监督体系存在“缺口”，不能做到监督者同时也是被监督者，这样的监督体系就无法实现有效监督。
根据财政监督的内涵与外延，一个封闭型的监督体系由自动监督体系和自主监督体系组成。
由于自动监督体系在财政活动过程中是自发地发挥监督作用的，因而，自动监督体系内含于由参与财政活动的各主体所组成的系统之中，且与政府财政职能的配置紧密联系在一起。其基本构成要素主要包括法律法规和规章制度、履行财政职能的机构、其他参与财政活动的单位和个人。而科学、合理、完善的法律法规制度是“自动监督器”能否有效发挥作用的首要条件，它决定于一个国家的立法或法制建设水平。履行财政职能的机构是执行法律法规制度的单位，是“自动监督器”能否有效发挥作用的核心要素，其决定于职能配置是否科学合理，或者说是否达到了既“分工”又“制衡”的目的。此外，这些机构履行财政职能的能力，也是影响自动监督体系运行效果的重要因素。其他参与财政活动的单位和个人是“自动监督器”有效发挥作用的重要条件，决定于其遵守国家法律法规制度的意愿和维护其合法利益的能力与环境。一个有效的自动监督体系不仅可以大大降低监督成本，提高财政资源的使用效率，而且能够比较有效地解决因信息不对称而产生的监督困难。
自主监督体系由行政监督与外部监督两大部分构成。行政监督是通过财政部门的财政监督机构和税务稽查机构来实现监督的，其基本构成要素主要包括行使监督权的法律规章制度、监督机构的设置。这种制度安排的关键是监督权的相对独立和拥有充分的行政监督权的法律保障，即监督有法律保障、职责独立、权限独立、机构合理及具备行使监督职责所需素质的人员。行政监督机构的设立是从制度上解决以权力制约权力的根本措施，但也存在监督方面的缺陷。这主要是无法解决谁来监督监督者的问题。因为行政监督机构是同处于一个权力“金字塔”内的组织力量和政治力量，故监督者和被监督者在利益、价值观、工作作风及思维方式上都有一致性，从而很难形成有效的监督和被监督机制。此外，如何更全面地行使行政监督职能及如何降低监督成本等也是行政监督的一个重要问题。经过反复的探索实践，根据社会要素的系统相关性，设置一个外部监督网是解决和克服行政监督不足的有效办法。由于财政活动过程的外部监督通常来自政府行政系统之外，其内容包括立法机关监督、司法机关的监督、审计机关的监督、社会团体和公众监督、新闻监督等。比较而言，行政监督机构是作为财政活动的一个重要组成部分而内设的职能机构，行政监督能较好地解决外部监督网的经济成本趋大和信息不对称难题。
二、财政监督体系的基本架构
按照上述财政监督体系的基本要素，有效的封闭型的财政监督体系在制度设计上应当是一个分工明确、职责分立的多层次的相互配合的监督体系。
制度设计是保证财政监督体系有效发挥作用的关键。解决这一问题所采取的通常作法，是将财政监督的职能配置于多个职责不同的职能机构，从而建立一个包括检查、制止和纠正偏差与处理问题在内的监督控制体系。实践证明，这一作法在确保财政监督效果，防止因权力过分集中而带来的腐败问题上，是有效的。因此，从这一角度来说，我国现行的财政监督体系在机构设置上是符合“现代监督机制设置应当是多层次的”这一原则要求的，问题之关键是要解决好其中的职责划分与分工协作问题。
要做到分工明确，各职能机构间有效运作，关键是要根据财政活动规律设计出一个科学合理的财政监督工作流程，然后按照这一工作流程来设计财政监督基本架构。对财政活动的监督工作流程可用右图表示：
从上述财政监督工作流程来看，我们就可以构建一个既包括对财政活动参与者的监督，也包括对监督者的监督在内的封闭型财政监督体系。在这一体系中，自动监督体系和自主监督体系各自都有明确的作用空间与范围及实现监督的手段或路径。首先是自动监督体系自发性地对财政活动进行监督，这种监督的作用，表现为参与财政活动的各职能机构间，在其各自行使财政权力的过程中的相互制约，在作用范围上既包括财政监督，也包括监督财政；自主监督体系中的行政监督体系由财政部门的职能机构如财政监督机构和税务部门的税务稽查机构等组成，其作用的范围是自主地对财政活动进行监督，属于财政监督的范围；自主监督之外部监督体系由立法机关、审计机关、司法机关和社会团体、新闻监督等组成，它自主地对财政主体行使财政权力的过程进行监督，在范围上屑于监督财政。
三、财政监督体系的制度规范
按照上述架构建立一个有效的财政监督系统，解决好其制度规范是核心。所谓制度规范，就是要通过一系列的制度设计将财政监督的各要素有机地整合起来，从而实现对财政活动的监督。其重点主要集中于以下几个方面：
1.法制建设问题。法律规章制度既是自动监督体系有效发挥作用的基本要素，也是自主监督的依据。因此，建立一个完整系统的法律规章制度是建立一个有效的财政监督体系的基础。从监督角度讲，一个完善的法规制度体系，一是要在内容上涵盖财政活动的各个环节，建立一个规范的财政活动操作规范，不但要有完善的主体法规制度，而且要有完善的执行法规制度。二是要做到科学合理，即法规制度不但要公平、公正，而且财政负担要合理。由于财政法规往往涉及到物质利益关系，因而，法规的合理性显得尤其重要。三是要对各行为主体履行其职责的权限有一个十分清晰明确的界定。
2.责任与权限的对应关系问题。按照责任与权限对应原则来配置财政监督职能，是实现分权与制衡的具体方式。因此，明确严格的划分责任与权限是财政自动监督体系建设中制度规范的重要内容。权限与责任的对应关系类似于权利与义务的平衡关系。财政活动中承担责任若不辅之以相应的权限，则各自的意义都不完整。由于权限对责任的覆盖往往具有不完整性，行使权限在具体操作过程中往往派生出原则性与灵活性的关系问题。因此，在各履行财政职能的机构间、内部监督机构间、内部监督与外部监督机构问进行明确严格的权力界定与划分具有特别重要的意义。
3.财政监督体系各组成部分间的关系问题。从财政监督机制上讲，由于财政监督的各组成部分的实现机制各不相同，因而各自相对独立地发挥着财政监督作用。但如何根据其运行机制的不同特点来划分其职责，以避免职能重叠，确保财政监督的效果，是财政制度规范中需要解决的重大问题。由于自动监督体系与自主监督体系属于两个不同层次的监督，他们之间的关系不但明确而且十分清晰，因而真正需要的是在此自动与自主监督体系各组成部分间明确划分其职责。
由于财政工作的特殊性，自主监督体系各组成机构参与对财政活动的监督有明确的分工。自主监督体系的组成机构主要包括立法机关、财政税务监督机构、审计机关、社会中介机构以及司法等其他监督机构。按照世界各国通行的作法：①立法机关对财政活动的监督，是以政府预算决算的审查批准为主要内容，同时对政府财政活动进行监督；②对政府财政活动的监督，则往往由独立于政府行政的专门监督机构（审计机构）来进行；③社会中介机构则受托参与对财政收入缴纳者和有关单位财政资金使用情况等进行监督；④税收监督机构主要负责对收入征收过程进行监督；⑤财政监督则是业务监督，主要对财政收入、支出和国有资产营运使用进行监督；⑥司法监督则主要是对严重违法行为进行处罚；⑦社会团体和新闻监督则主要是对财政活动中的违规行为进行道德监督，从而为其他监督机构忠实地履行其职责营造一个良好的外部环境。
4.财政经济信息系统问题。财政监督的必备条件，是及时掌握财政法规执行与财政资金的分配、使用情况。这些信息的了解和掌握都离不开规范有效的财政经济信息系统。对财政经济信息进行制度规范也是搞好财政监督的基础和前提条件。有效的信息具体表现为信息的真实性、完整性和及时性。因此，建立有效的信息系统，强化财政监督，就是要解决财政监督对信息的真实性、完整性和及时性提出的要求。为此，搞好信息建设、特别是迅速建立现代化的财政、会计信息系统，是确保财政监督效率的关键。同时，健全相关法规，制定严厉打击延误与提供假信息的现象，也是建立有效财政经济信息系统的必备条件。