日本环境政策评估的体系化建设与实践，本文主要内容关键词为：日本论文,环境论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放30多年来，结合环境污染防治实践，我国已逐渐形成了环境政策体系的基本框架，但是结合现有环境政策与环境保护工作的现实需求和未来发展趋势来看，我国环境政策体系仍有较大的改善空间，诸如政策发挥的作用比较有限，政策作用效果缺乏科学判断，政策决策水平还不够科学，政策的调整完善缺乏科学依据等。构建环境保护政策效果评估机制，是提高环境政策效率和有效性的关键，也是实现政策资源有效利用的重要途径，为政策的继续、调整、终止指明了方向，是确保环境政策科学化决策的必由之路[1]。 然而，相关学者指出，我国环境政策评估不但缺少法律支撑和强制力，而且缺乏独立的专业实施机构，政府及相关主体对自身利益的考量及不同地区之间的博弈对环境政策评估的执行和评估结果的客观公正性带来不利影响[1-2]。同时，在实践中单方面注重各种环境政策的制定、颁布、修订和执行，而相较于环境政策数量的增加，生态环境的改善效果并不显著。在此背景下，亟待建立科学的环境政策评估机制，最大程度地发挥环境政策的成效，及时把握政策实施过程中存在的问题，为完善环境政策提供制度保障和技术支撑[3-4]。 着眼国外，公共政策评估始于20世纪30年代，现许多发达国家公共政策下的环境政策评估业已被纳入立法范畴[5]。美国、日本、澳大利亚、英国等OECD国家针对政策制定过程中及实施后不同阶段的需求，制定了政策事前评估和事后评估指南。日本在20世纪90年代后期开始实施政策评估制度，在短短二十几年的发展过程中，已形成了较为完善的环境政策评估体系，并在“履行对国民的说明责任”以及“实现以民为本的高效优质行政”和“向立足国民利益、重视成果的行政转变”等方面成效显著[6]。与欧美国家的实践相比，日本环境政策评估制度化推进的特点是鲜明的，其体系建设也具有可操作性和实用性，这些经验对于我国“十三五”环境政策评估制度构建具有重要的参考价值[7]。 基于此，本文以日本的环境政策评估体系为研究对象，重点分析总结了日本开展环境政策评估的制度基础、环境政策评估体系的实施框架、体系特点、实践方式等重要内容，其中通过案例详细说明了日本环境政策评估实施的具体过程，最后结合我国现实情况，提出了面向“十三五”构建我国环境政策评估体系的建议。 一、日本环境政策评估体系的制度基础 日本的环境政策评估工作是在公共政策评估统一框架下推进开展的。日本于2001年6月制定了《关于行政机关实施政策评估的法律》(以下简称“评估法”)。《评估法》中明确规定，为了达到提升管理的效果和效率、确保政府严格履行对公众负责的目的，包括内阁办公室、各部委在内的行政主体，必须开展政策评估。《评估法》中还规定，各主要行政主体应制定一份针对本部门的政策评估基本计划(3～5年时限)及执行计划(年度政策评估计划)。同时，还需明确开展政策评估的时间阶段、原则、所需的政策效果信息等内容。此外，应明确政策实施前后，开展事前评估和事后评估的具体选择。 与之相应，为了有效支撑政策评估工作的具体开展，日本还制定了较为系统的政策评估技术规范指南与管理制度。《执行政府政策评估法案的内阁命令》(2001年制定，2007年修订)、《执行政府政策评估法案的条例》(2007年)等相关法案以及《实施政策评估的基本指南》(2007年)、《政策评估的信息公开指南》(2010年)等相关指南陆续出台，均为各行政主体开展政策评估提出了更加具体的要求，提供了更为详细的指导。 在《政策评估法案》的统一要求下，环境省制定了具体的实施计划《环境省政策评价基本计划》(以下简称“基本计划”)对环境省政策评估的实施工作给出具体指导和规范。《基本计划》明确了环境省政策评估的定位、计划时期、实施方针、注意事项等问题，同时就事前评估和事后评估的各项基本要素(评估目的、评估主体、评估对象、评估方法等)分别给出实施的具体说明。 二、日本环境政策评估体系的实施框架 对于日本环境政策评估体系的实施框架，本部分主要从“主体”“客体”“管理”等角度进行阐述，也就是说，对日本的环境政策评估工作“由谁来评”(组织机构)，“评什么”(评估对象)，“如何评”(基本构成要素)，“如何管理”(管理模式)等具体问题，进行深入分析。 (一)日本环境政策评估的组织机构及其职能 日本围绕《政府政策评估法案》建立了以主管省厅自评估为主、总务省监督指导和综合评估为辅的内部评估制度，有时也会组织社会第三方评估。在总务省提供的政策评估标准模型基础上，包括环境省在内的各部门都建立了各自的评估体系。 根据日本现行的《基本计划》(最新版本为2011年4月1日修订版)，环境省政策自评估机构管理体系主要包括决策机构、执行机构、科学指导机构、辅助机构等4类，相应为环境评价推进会议、政策评价公关科、政策评估委员会、政策相关局(课)(见表1)。 表1 日本环境省政策评估组织机构
资料来源：日本环境省《环境省政策评价基本计划》，http://www.env.go.jp/guide/seisaku/h23/kihon.html。 其中，政策评价公关科作为负责组织环境省政策评估的部门，其职能被具体细化，如：政策评估相关基本事项的企划及筹划；政策主管部门进行评估、建议；政策评估汇总表的编制及政策评估工作的总结；政策评估人员的培养、确保评估工作推进；政策评估系列调查、研究和开发的推进工作；政策评估委员会的运行；政策评估推进会议的运行等。 (二)日本环境政策评估体系的基本构成要素 第一，评估对象。日本环境政策评估工作可以分为事前评估和事后评估两种方式。在《基本计划》中，根据事前评估和事后评估的不同特点，日本环境省对政策评估的对象分别给予界定。事前评估对象主要依据政策评估法案第3条第1项相关规定确定。事后评估的对象则是日本环境省全部环境政策。日本环境省将评估对象明确“气候变暖、地球环境保护、大气·水·土壤、废弃物循环、生物多样性、化学物质、环境健康、环境·经济·社会综合问题、环境基础整备、放射性污染”等10个评估对象[8](见表2)。 表2 日本环境政策评估对象
资料来源：日本环境省(环境省施策体系)，http://www.env.go.jp/guide/seisaku/-h25/taikei.pdf。 第二，评估标准。日本在环境政策评估工作实施过程中，其评估标准侧重考虑3个基本方面。一是环境政策的必要性。环境政策的实施是否满足国民和社会的要求，或作为优先考虑实施政策是否适宜。二是环境政策的有效性。环境政策实施可能产生的预期影响与环境政策实施的实际效果之间的关系。三是环境政策的效率水平。相关环境政策在投入经济成本和政策产生的经济效益之间的关系。除上述评估标准外，还根据管理需求情况考虑环境政策的公平性等相关标准。总体而言，日本环境政策评估中，政策的经济效益虽是核心内容，但其更注重“目标的实现程度”。 第三，评估方式。根据评估对象、时期、目的及方法等不同特点的评估需求，评估方式分为事业评估方式、业绩评估方式和综合评估方式3种不同方式。事业评估重点是政府的项目或计划的成本与收益预测，目的在于对项目的选择和实施做出判断。业绩评估的重点在于对实施的环境政策的绩效测量，定期和连续地测定政策实施进度，并在实施期限后评估完成程度，目的在于根据预期的政策效果设定要达到的目标。综合评估主要用于环境政策实施过程中的特定问题的影响评估(见表3)。 表3 日本环境政策评估主要方式
资料来源：日本环境省(环境省政策评价基本计划)，http://www.env.go.jp/guide/seisaku/h23/kihon.html。 第四，评估报告。日本的政策评估报告包括两种类型，即事前分析表与政策评估书。其中，环境政策事前分析表用于环境政策评估实施前的分析，具体包括政策的名称，政策的概要内容，各年度的测定指标(基准值、目标值)，实现手段以及措施的预算额、执行额等项目。环境政策评估书的标准样式中包括了政策的名称，政策的概要内容，政策的预算情况，政策年度目标实现情况，政策总体目标实现情况以及政策评估过程中所使用的资料、信息清单、政策评估实施时间、政策评估人员与机构等信息[9]。这些内容的设计为政策评估的直观化、规范化、可操作化奠定了基础。 (三)日本环境政策评估结果的应用机制 日本环境政策评估的主要目的为履行对国民的说明责任；实现以民为本的高效优质行政；向立足国民利益、重视成果的行政转变。这对环境政策评估的结果反馈并落实到改善政策实施效果中起到至关重要的作用。日本环境政策评估结果的应用采取规划—执行—评估—反馈(Planning—Implementation—Evaluation—Reflected in Planning)的运行模式。无论在政策和计划的管理周期中，还是在项目的管理周期中，都开展了全面的评估：在规划阶段需要开展事前评估，在执行过程中要进行中期评估，在执行结束后进行结题评估，在实施完成一段时间后还要开展事后评估。而且在每个评估完成后，都设计了反馈机制，便于将评估结果及时提供给决策者参考使用。一方面，结果时时反馈、及时反馈；另一方面，为下一阶段制定政策或预算得以及时修改提供依据。 三、日本环境政策评估的典型案例分析 水环境政策作为日本环境政策体系的重要组成部分，日本环境省每两年会对其进行评估。本部分以平成25年(2013年度)环境政策“目标3大气·水·土壤环境的保护”领域中的二级政策措施“目标3-3水环境的保全(包括海洋环境)”为例，分析讨论日本环境政策评估的基本内容。 依据日本环境省公示的政策评价书(政策评估实施时期：2014年6月)信息，我们将该项政策评估的情况主要分为5个部分：政策基本内容描述、政策预算的执行分析、政策评估的指标选择、政策评估的结果分析以及政策评估的组织与实施。 (一)政策基本内容描述 水环境保护(包括海洋环境)的政策措施主要有：第一，设定与水污染相关的环境标准，在谋求状况改善的同时，推进合适的地下水管理、防治地面下沉以及涌出水的保护和恢复；第二，防止国内废弃物向海洋抛弃，以及防止油和有害物质造成的海洋污染、漂流垃圾的对策；第三，推进水循环、保护水环境的对策。针对该项环境政策，界定了相应的政策目标，即：环境标准达标率的提高，漏油事故以及漂流垃圾问题的解决，推进水循环利用。 (二)政策预算的执行分析 日本的水环境政策措施预算分年度设立，并采取了分年度预算公示，将初始预算、调整预算、转入等之后的合计预算额与执行额分别进行比较，使实际执行与预算的资金偏差一目了然。 表4 政策措施预算额和执行额对照表
注：“-”表示部分数据未公示或正在统计调查中。 资料来源：日本环境省《2013年度实施措施相关政策评价书》，http://w-ww.env.go.jp/guide/seisaku/h25_jigo/index.html。 (三)政策评估的指标选择 日本各项环境政策的评估所使用的指标体系都是对照其评估内容而具体设定的，在水环境保护(包括海洋环境保护)的政策评估中，主要采用了4个方面的指标：第一，健康项目标准达标率；第二，生活环境项目(BOD/COD)标准达标率；第三，封闭性海域的水质环境(COD、全N、全P)标准的达标率等；第四，陆源废弃物的海洋投入处理量(万吨)。这4方面指标中，前3项均为“比率指标”，即设定目标值为100%的情况下，评估项目完成程度的百分比。而“陆源废弃物的海洋投入处理量”则为总量评估指标，目标值被规定为年度总排放量在180万吨以下(见表5)。 表5 水环境政策评估指标执行情况
注：“A”表示达成；“X”表示未达成；“○”表示有相当程度的进展，“-”表示数据资料不明或空缺。 资料来源：日本环境省《平成25年度政策评估事前分析》，http://www.env.go.jp/guide/seisaku/bunseki/h25index.html。 (四)政策评估的结果分析 评估结果包括目标达成程度的评估结果、政策措施的分析、未来目标的调整方向。其中“目标达成程度的评估结果”是不可或缺的部分。该部分需要根据各项指标的达成情况给出判断，并给出具体解释。如健康项目的2012年度环境标准达标率是99.0%，接近目标值，而且1%未达标的主要原因是自然因素造成的，由此判断健康项目指标基本达成预期目标。除此之外，对于生活环境项目、海域环境项目指标等仍未达标的相关指标，需要进一步提出相关的意见。 (五)政策评估的组织与实施 水环境政策评估项目组织实施由日本环境省环境管理技术室、水环境科封闭海域对策室、海洋环境室、地下水·地盘环境室共同负责，明确了责任人，具体到环境省相关个人。评估相关数据来自日本环境省各年度公共水域水质检测结果。水环境政策评估过程由评估专家委员会指导。在水环境政策评估指标的设计与修订过程中，多次组织经验丰富的专业人员参加审议会(见表6)。 表6 具体相关专门委员会部分议题会议统计表
资料来源：日本环境省(大気·水·土壤環境等の保全/目標3-3水環境の保全〈海洋環境の保全を含む〉)，http://www.env.go.jp/guide/seisaku/bunseki/h25index.html。 四、日本环境政策评估体系的特点 (一)评估对象体系化 事后评估作为日本环境政策的主要评估方式，其评估对象覆盖了环境省所负责的全部环境政策。环境省按领域将这些评估对象划分为10个相对独立、互为补充的环境政策领域，并将该评估对象细化为3～7个具体的评估内容，形成评估对象体系。于是，看似全面庞杂的评估对象不仅没有出现“多而乱”的情况，反而显得层级分明、系统而清晰。 (二)评估过程标准化 评估过程的标准化是日本环境政策评估工作的又一鲜明特点。当然，这也是日本环境政策评估体系已较为成熟的重要体现。日本的环境政策评估实践中注重评估过程的标准、规范的设计与颁布，具体表现如下。第一，评估导则先行。日本阶段性的政策评估施策基本计划是实现评估过程标准化的重要基础。此外，日本政府还制定了《执行政府政策评估法案的内阁命令》《执行政府政策评估法案的条例》以及《实施政策评估的基本指南》《政策评估的信息公开指南》等系列规范文件。第二，评估模板示例。发布评估报告标准样式，从形式上明确评估内容与结果。第三，评估指标明晰。通过不同领域评估指标的测定值和目标值等方式表达出来。 当然，日本环境政策评估标准化得以实施基于两方面的原因。第一，机构支持。日本的环境政策评估工作从核心决策部门到评估执行部门再到科学建议支持部门，权责明确、分工清晰，各领域的主管局或课室同属于环境省，在评估工作中积极配合政策评价公关课，这使得执行政策评估的政策评价公关课的工作能够有序地开展。第二，从评估对象的设计来看，将被评估的环境政策体系化，不仅有助于评估对象的覆盖领域全面化，内容清晰明确，更是为评估工作的规范化奠定了基础。 (三)评估结果实用化 日本的环境政策评估和反馈工作是环境政策“设计—执行—评估—反馈”机制中的重要环节。日本在将评估结果“实用化”的过程中，突出“信息”和“管理”的重要作用。第一，完善的评估信息共享机制是结果实用化的前提。环境政策评估中各个部门职责相对明确，具体评估项目根据领域的不同落实到具体科室。相关负责科室将评估基础资料统一汇报给执行机构形成统一公开透明的评估信息平台，实现不同科室的共享。第二，“规划—执行—评估—反馈”的运行模式保障了评估结果的实用化。日本的环境政策评估管理模式，突出强调政策评估和反馈，将评估结果的反馈作为环境政策生命周期的重要环节，使评估结果在环境政策调整中发挥重要作用。 (四)评估实践周期化 日本环境政策评估实践工作采用了周期性评估的方式。每个政策评估周期及政策评估基本计划的时间范围为5年，最近的一次环境政策评估基本计划时间为2011年4月1日—2016年3月31日。日本环境省据此确定每年的政策评估实施计划。以平成25年度(2013年)为例(见表7)，其主要评估了地球温暖化推进政策、地球环境保全政策、大气·水·土壤环境等保全、生物多样性的保全、环境·经济·社会的综合提高、放射性物质的环境污染处置等政策[10]。 表7 日本环境省政策评估年度实施计划
资料来源：日本环境省《平成23—27年评价实施计划》，http://www.env.go.jp/gui-de/seisaku/index.html。 五、我国开展环境政策评估工作的思考 (一)以法律为基础，通过评估规范和指南引导环境政策评估开展 日本的环境政策评估法案依托于公共政策评估法案，且在此基础上针对环境省政策评估的特点制定了《环境政策评估基本计划》作为评估工作开展的指导纲领，通过“法案-计划”的形式，从总纲到具体计划规范了评估工作的开展，使评估的实施有据可依。目前，我国的环境政策评估体系仍缺乏完善的法律体系支持，这使得相关规范化、标准化工作依据不足、根基不牢，随意性较大。因而，加快制定阶段性工作计划引导仍是我国开展环境政策评估工作的基础性工作和首要任务。 (二)推进环境政策体系化建设，明确评估清单 目前我国环境政策种类繁多，政策目标的综合性日益增强，政策制定过程中涉及的相关部门和利益主体越来越多，政策的影响机制日臻复杂。然而，评估对象的选择仍缺乏顶层设计。将评估对象清晰化、明确化、体系化，内容清单详实化，依据环境政策领域、环境政策属性及影响时期等多方维度将环境政策评估的对象体系化，从而为后续政策评估得以顺利开展打下坚实的基础。 (三)注重专家学者参与，评估过程科学化 有效的环境政策评估离不开科学的指导。针对我国环境政策评估机构较为分散、统一管理体系尚未完善的情况，在建设评估中更应重视专家学者的参与，将科研机构的力量更好地引入到评估过程中，通过成立相关领域专家研究咨询机构、专门项目组成专家委员会，同时注重引进环境科学领域、环境政策评估领域以及相关交叉学科人才，为环境政策评估提供科学的智力支持。 (四)规范评估结果的产出过程，注重评估结果的运用管理 一方面规范环境政策评估过程，从环境政策评估的目标、原则、标准、方法等要素着手，注重评估流程的透明化、评估信息的公开化、评估产出结果规范化；另一方面，注重评估结果的运用，加强对评估及结果运用全过程的管理。环境政策评估的结果产出并不意味着政策评估工作的结束，以结果为起点，将评估结果运用到政策更正调整中，从而进一步评估调整后的政策实施效果。形成“环境政策—政策评估—评估结果—结果运用到环境政策”的完整评估结果运用循环机制，同时跟进环境政策评估全过程、各环节的管理。 (五)统筹评估建设，推进评估体系化建设的协调性和周期性 在政府环保部门的统一管理下，统筹评估工作的建设，将我国环境政策体系的特点、环境评估组织结构的特点与环境政策评估实施框架的特点统一起来，相互协调适应、相互补充支持，形成结构科学、相辅相成的有机整体。在环境政策评估的实践过程中，根据具体环境政策的特点，通过环境政策评估周期性的开展、周期性的验收、周期性的调整，提高环境政策的科学化水平、强化环境政策实施的效果，为政策的调整和完善及提供科学依据。
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