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一、在社会主义市场经济体制下，农业面临的主要矛盾和问题
在发展社会主义市场经济体制过程中，我国农业出现了前所未有的发展机遇，也面临着许多突出的矛盾和问题，主要表现在：
（一）农业比较利益下降，工农产品价格剪刀差扩大，城乡居民收入差距再度拉大。
在我国经济发展中，农业一直是“贡献型”产业，国家通过工农产品的不等价交换从农业吸收原始积累，促进国家工业化的发展进程，造成农业生产特别是粮棉生产比较利益长期偏低，价格严重扭曲，极大挫伤了农民的生产积极性。近几年粮棉等农产品价格虽有所提高，但工业品和农业生产资料价格上涨幅度更大，使改革初期一度缩小的工农产品剪刀差和城乡居民收入差距又趋于扩大。1989-1992年全国农民人均纯收入年均递增2.8%，1993年为3.2%，远低于1985-1988年年均递增5%的增长速度，也大大低于1986-1992年农业生产资料价格年均上涨10.5%的速度。1992年城镇居民人均生活费收入与农民人均纯收入之比达2.33:1，1993年又扩大到2.55:1，远高于1988年的1.7:1的水平。由于农民收入增幅减小，有些年份甚至出现负增长，导致农村购买力明显减弱，农业投入下降，影响了整个国民经济的协调发展。
（二）工业高速增长，农业发展相对滞后，工农业发展比例失衡。
根据历史经验，我国工农业发展速度之比应保持在2.5:1至3:1左右较为适宜，而1992年工农业速度之比达5.6:1。工业的高速增长，主要是靠扩大固定资产投资规模来实现的，这不仅增加了通货膨胀的压力，还导致了大量农业资源和农业资金外流。近几年，耕地占用逐年增加，大量良田挪作它用，农业发展资金流向非农产业，农村资金流向城市，农村强壮劳动力大量外流，加剧了农业发展后劲不足的状况。
（三）农业生产经营规模小，组织化程度低，农业劳动生产率水平不高，市场竞争能力弱。
目前以农户为单位生产上存在的分散性，大多数地方还没有健全的生产流通服务组织使之凝聚起来，农业发展既受自身积累能力的限制，又难于发挥土地的规模经济效益，既缺乏抵御自然灾害的能力，更难于承受市场风险，无力同技术水平高、规模大、劳动力组织比较合理的其它产业部门竞争。
因此，基于农业的弱质特点，重要地位和我国农业发展的现状，在建立社会主义市场经济体制过程中，政府必须对农业实行特殊的保护政策，以维护广大农民的利益，为国民经济持续、快速、健康发展创造良好的社会、经济和生态环境。这是中国农业发展的客观要求，也是市场经济条件下国民经济发展的需要。目前我国经济发展已经有了一定的基础和规模，1993年国内生产总值中，第二产业占52%，第三产业占27%，第一产业只占21%，我国已初步具备了对农业实行特别保护的经济环境。以美国、日本、欧洲联盟为代表的现代西方发达国家对农业实行越来越强的保护和巨额补贴，也充分说明了在市场经济条件下政府保护农业的重要意义。
二、制定扶持政策，促进农业稳定发展
农业是自然再生产与经济再生产交织在一起的过程，与其它产业相比，具有受自然影响大、生产周期长、风险大、经济效益较低、投资回收期长的特点，无论在现代产品市场的竞争中，还是经济资源的竞争中，农业常常处于软弱和不利地位。我国是一个发展中的农业大国，制定各项农业政策，要充分考虑占总人口80%的农民的利益，立足我国农业发展的实际情况，有针对性地采取有效措施，加强对农业的支持和保护。
（一）加强产业保护，进一步提高对农业基础地位和重要性的认识，调整和建立新型的城乡、工农关系。
农业是国民经济的基础产业，又是弱质产业，在建立社会主义市场经济体制的进程中，决不能动摇这一基本认识。即使随着农业在国民经济总产值中所占比重逐年下降，也决不能忽略农业的基础地位，不能走以牺牲农业换取工业高速发展、以牺牲农民利益提供资金原始积累的老路。必须从国民经济全局的角度来考虑农业的发展问题，从保护农业的角度出发，制定有效的宏观经济政策，通过调整国民收入再分配的存量结构，合理确定工农业发展速度和相互之间的比例关系，调整城乡利益分配格局，加快产业结构的调整，在稳定农业发展之基础上，促进农村二、三产业的较快发展，走具有中国特色的农村工业化、现代化发展之路，建立与社会主义市场经济发展要求相适应的新型城乡、工农关系，为农业的发展创造良好的外部环境。
（二）建立有效的农产品价格保护机制，保护农民生产积极性，保证农业特别是粮棉生产稳定增长。
在今后一个时期内，可以采取的价格保护措施有：
1.逐步提高粮棉等主要农产品国家定购的收购价格，保证农民生产者能获得平均利润。我国农产品价格虽经几次大幅度的提高，但还是不够合理，特别是相对价格不合理。突出表现在以粮棉为主的农产品与工业品的比价、粮食与经济作物的比价不合理。我国农产品特别是粮棉供应形势趋紧将是一个长期的过程，价格上升将是必然的趋势。可考虑逐步将粮棉价格提高到与国际市场价格接近或略高于国际市场价格的水平，提价费用由国家财政负担逐渐过渡到由消费者承担。
2.对放开经营的主要农产品实行保护价制度。保护价格的制定应以生产农产品保本微利为依据，保护价应当随经济和市场形势的变化随时加以调整。在调整时应当考虑农产品生产成本的变动、农业生产者与非农业职工收入的差距、市场供求、政府财政负担能力、消费者承受能力、通货膨胀等因素，使之保持在合理的水平上。
3.建立主要农产品价格调节基金制度。要通过建立农产品价格调节基金，平抑市场，稳定价格。当农产品供过于求时，用保护价格大量购进，保护生产者不因价格下跌而遭受较大损失；当农产品市场供不应求，价格暴涨时，国家按限价抛出，保护消费者的利益，使农产品市场价格的波动缩小到最低限度，起到稳定消费，促进生产的作用。
4.要稳定农业生产资料价格，使其低于农产品价格的增长幅度，保证农民能从农产品提价中真正得到实惠。近几年，农民生产收入提高不快，一个重要的原因就是生产资料价格大幅度上涨，抵消了农产品提价给农民带来的好处。要加快农业生产资料流通体制改革的步伐，整顿目前环节多、渠道乱的农资市场，减少中间环节，降低流通费用，同时加强对农资市场物价的督促和检查，真正把生产资料价格上涨幅度控制在合理的范围之内。
（三）完善农业投入保护机制，支持农业基础设施建设，提高农业的综合竞争能力。
针对我国农业物质技术基础落后，基础设施建设不能适应农业生产发展的实际，农业在走向市场后，必须尽快强化投入力度，加快有关重大的基础工程建设，增强其抗御自然灾害的能力，提高农业的综合实力和市场竞争能力。
首先，各级政府要稳步增加农业投入。由于农业经济效益低，自身积累能力差，单靠农民本身增加投入是不现实的，必须广辟农业投资渠道，增加农业建设资金。各级政府要加大农业投入力度。要按照《中华人民共和国农业法》和《九十年代中国农业发展纲要》的要求，保证国家对农业投入的增长速度高于财政经常性预算收入增长的速度。中央预算内农业基本建设投资、财政支农资金、银行农业信贷资金、以工代赈资金、农业综合开发资金等各种渠道的农业投资都要有较大增加。中央安排的预算内投资和银行贷款用于农业基本建设的比重要稳定地达到10%以上；全国每年新增农业贷款的规模要保证占新增贷款总规模的15%以上。要加大农业利用外资的数量和范围，并使农业更多地利用多边和双边的优惠贷款。
其次，要加快一些重大的农业基础工程建设。除集中力量搞好大江大河大湖治理、大规模的水土保持工程和大面积的农业开发外，还要积极开展农田水利基本建设，扩大农田灌溉面积，建设高产稳产农田，增强农业抗御自然灾害的能力。为保证粮棉等大宗农产品生产的稳定，国家还要继续投资建设粮、棉、油、糖等商品生产基地，改善农业生产条件，增加有效供给。
第三，大力扶持化肥、农药、农膜、农机等农用工业的发展。农用工业的发展对农业丰产丰收、减少病虫和自然灾害损失、降低生产成本有重要影响。目前，我国农用工业发展水平还比较低，产品在数量、质量和品种上还不能满足国内市场的需要。因此，国家要把农用工业作为基础产业优先发展，在政策、资金、税率等方面采取优惠和扶持措施，加速建设若干大型的农用工业骨干企业，加快企业技术改造步伐。可考虑开征一定比例的支农税用于专项补贴农用工业企业，对农资生产、经营环节的增值税实行返还，对农资经营实行优惠贷款利率，对农用物资实行优惠运价，以稳定农资价格，保证农业发展的需要。
（四）保护农业自然资源，改善农业生态环境。
一是保护耕地，严格控制农业占地。我国人口众多，耕地资源十分有限，要把珍惜和保护耕地资源作为一项基本国策，建立粮、棉、油、糖、菜等永久性的基本农田保护区制度，通过法律法规手段划定保护区范围，特殊原因必须占用的，要有严格审批制度和高补偿措施，坚持“谁占用，谁补偿”的原则，保证耕地面积特别是粮棉种植面积的基本稳定。对土地撂荒、乱占乱用耕地的行为要采取法律措施予以严肃处理。土地的一级市场一定要牢牢掌握在国家手中，严禁省、地、县或任何集体或个人私自越权将国有土地划归它用。
二是持久永续利用农业资源。土地和水资源是最重要的农业资源，要依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国水土保持法》和《中华人民共和国水法》的有关规定，制定和完善有关保护政策。土地资源的保护重点是研究和积极推广先进的耕作技术，保护土壤免遭各种形式的侵蚀退化，保护地力，涵养水源，减少污染，维护生态环境，保证持久利用，促进经济效益、社会效益与生态效益的统一。必须树立忧患意识，加强对水资源的保护。我国水资源的分布极不平衡，开发利用的潜力不很大，水资源短缺将是长期存在的。因此，要加快治理以黄河中上游和长江上游水土流失为主的水土保持工程，推广节水农业新技术和旱作农业技术，提高水资源利用率，加强水资源立法和管理，有计划地合理利用水资源，防止水资源浪费。
（五）完善农业科技投入保护机制，依靠科技进步，促进农业稳定发展。
要继续增加农业科研攻关、中间试验和新技术开发经费。集中力量支持农业基础科学研究，提高农业在基础研究中所占的比重。加强生物工程的基础研究，找准解决制约农业发展的突出问题的突破口，进行联合攻关，取得一批重大科研成果，为农业持续发展打好基础。加快科技成果推广步伐，提高农业科技成果利用率。大力推广适用的优良农作物品种和畜禽品种，发展高产优质高效农业。推广先进的作物高产栽培模式、畜禽水产养殖技术及病虫害综合防治技术、节水农业技术、生态农业技术及农产品加工、保鲜、储运技术等实用研究成果和技术，增强科技在农业发展中的份额。
各级政府要采取切实有效措施，稳定农业技术推广队伍。各级财政要逐年提高农业科研单位事业费的比重，提高农技推广人员特别是第一线人员的政治和生活待遇，改善他们的工作和生活条件。在机构改革中，县乡两级农业技术推广队伍机构要稳定，力量要充实，手段要加强，切不可简单撤并，更不可“断粮”、“断奶”，一味强调推向市场，撒手不管。
农业的发展，关键是要有一支掌握现代科学技术的劳动大军。通过农村教育和农民培训，使农民掌握一至两门先进适用的农业技术，提高农民科技水平和市场经济意识，适应21世纪和现代化农业的需要。要逐步完善农民“绿色证书”制度，发展农民专业协会，多形式培养一批懂生产、善经营、土生土长的农业生产和经营能手，带动千家万户进入市场。
（六）建立农业宏观保护体系，引导农业和农民自觉走向市场，适应瞬息万变的市场需要。
1.建立强有力的农业宏观管理体系。市场经济越发达，越是要加强政府对农业的宏观调控。传统的计划经济管理模式，重生产、轻流通，重产品数量的增加，轻质量和效益的提高，重计划完成情况，轻引导和服务。在市场经济条件下，这种状况必须尽快改变，建立能够适应新形势的管理体系。一要强化信息服务，通过提供准确、及时的农产品生产形势、市场供需趋势、价格等信息引导农民调整生产结构，克服生产经营的盲目性，自觉适应市场需求变化，生产适销对路的产品。二要加强农业的社会化服务。逐步建立起多层次、多形式的农业社会服务体系，积极发展“产加销”、“贸工农”一体化组织，解决一家一户办不好、办不了的事，减轻农民进入市场的风险，增强其市场竞争能力，搞活农村经济。三要增强国家宏观调控市场的能力，建立风险基金，完善主要农产品储备体系，避免生产大起大落。我国粮食问题，主要是商品粮源不足。中央和地方粮食储备量要努力达到占粮食总产20%的水平，以维持市场的稳定。中央和地方的各级政府要建立粮食风险基金，并逐年有所增加，以增强国家粮食吞吐能力，调控市场。四要综合运用计划、财税、金融、进出口等综合经济杠杆，维护国家农业政策目标的实现。进出口政策要适应我国农业发展的需要，加强协调，服务大局，稳定供应，对国内生产可以满足市场需要的农产品要限制其进口，避免带来国内农产品积压或出现“卖难”，减轻产品的市场风险，保持国内市场的稳定。
2.积极培育和完善农业市场体系。一要有计划地兴建一批农产品批发市场、专业市场，形成市场网络，并与国内、国际市场接轨，形成区域特色。要制定市场交易规则，打破地区封锁，防止垄断，允许和鼓励集体和农民多渠道、多形式参与农产品流通，保证农产品市场正常运行，保障生产者利益。二要积极培育和发展土地、劳动力、金融等农业生产要素市场。坚持和完善家庭联产承包责任制，在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让，促进已进入非农业就业的农民脱离与土地的关系，提高土地利用效率和规模效益。彻底放开劳动力市场，让农民自由平等参与劳动力市场竞争。政府要积极引导农村富余劳动力有序合理地转移和流动，制定一定的优惠政府吸引国有、集体、私人资金和外资到农村办企业，吸纳更多的农村剩余劳动力就地转向二、三产业，建立一批各具特色的农村小城镇，加快农业的现代化和农村城市化、工业化的发展进程。加快农村金融改革，发展农村各类金融组织。三要开拓国际市场，把国内市场和国际市场紧密地结合起来，增强互补能力和调控手段，发展外向型农业。