财政专项资金绩效审计方法研究，本文主要内容关键词为：专项资金论文,绩效论文,财政论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国近年来开展的财政专项资金审计，既在宏观上注意满足促进中央调控政策落实的需要，又在微观上注重查处挪用、寻租等违纪违规问题，还在一定程度上体现了最高审计机关国际组织（INTOSAI）倡导的对“3E”（即经济性、效率性和效果性）的审计。当前需要进一步研究和探索，推动财政专项资金绩效审计的发展，以期提升我国财政专项资金审计的水平。 我国财政专项资金审计的现状及其合理性 财政专项资金是指为了发展扶持某项事业，贯彻国家特定政策，在一定时期内通过预算安排的专项用于经济社会发展特定领域，并需要单独报账结算的财政性资金。 财政专项资金是审计工作重要的审计对象之一。首先，财政专项资金属于财政性资金，在我国很多地区，财政专项资金在财政性资金中占有相当大的分量，是审计工作关注的重点。其次，财政专项资金具有指定用途，是财政安排专项用于经济社会发展特定方面的支出，体现了执政党和国家政权的意志，审计工作应当着力保障国家财力投向的落实。其三，财政专项资金具有较强的时效性，是为了贯彻国家一定时期内出台的政策而设立的，审计工作应当监督资金分配使用单位及时投入，有效应用。 各级审计机关对财政专项资金的审计都非常重视。2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》中指出，中央将完善财政转移支付制度，大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例。将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方政府，相应加强财政、审计监督。可以预见，在今后一个时期，对财政专项资金的审计仍然会是审计工作的重要内容。 长期以来，宏观性、合法性、经济性、效率性和效果性相结合，是我国现阶段开展财政专项资金审计的主要方式。现实工作中，由于财政专项资金分配、管理、使用等方面还不同程度地存在着决策不科学、管理不到位的问题，骗取、寻租等违规违法问题时有发生，使得审计机关将相当一部分注意力更多地聚集于合法性审计，这是基于我国政府审计的本质和当前审计工作所处宏观经济社会环境而必然形成的，有其现实合理性。 进一步加大绩效审计的力度是财政专项资金审计发展的方向。2011年审计署印发的《“十二五”审计工作发展规划》中明确要求，全面推进绩效审计；提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性；财政财务收支真实、合法审计要与绩效审计相结合。因此，依据有关政策法规和标准，对财政专项资金投入管理使用及其经济活动合规性审计的基础上，进一步加大“3E”审计比重，是适应中国国情的财政专项资金绩效审计方式，将在今后一定时期内为推动完善国家治理发挥积极作用。 我国财政专项资金审计在关注“3E”方面的差距 “3E”审计针对的是：经济性——对投入是否节约的检查；效率性——对资源利用程度的检查；效果性——对项目是否达到目标的检查。相比之下，我国目前财政专项资金审计在关注“3E”方面的差距主要有： 注重合规性目标，“3E”比重不足。受考核机制等因素的影响，审计机关和审计人员有追查错弊的倾向和惯性，实践中审计的主要目标变成了查处重大违法违规问题和大要案线索，“3E”审计目标多数情况下处于附属地位，结果，审计机关可以回答挪用资金的细节，而不能全面回答财政专项资金的绩效究竟如何。 “3E”审计内容不完整。体现在四个方面：一是对专项资金的设立情况关注较少；二是对财政专项资金支持完成的项目是否有效运行、运行后的效果关注较少，有的虽有所关注，但并不深入；三是从绩效审计的范围看，相对于公共财政预算中列入的财政专项资金，基金预算中包含的大量财政专项资金审计没有得到足够的重视；四是，囿于审计时间、获取资料、人员素质的限制，对资金投入产生的影响评价不甚全面。 财政专项资金绩效评价指标不完备。科学合理的评价指标应当具备四个要素：一是与财政专项资金使用情况的相关性：二是与资金运动和业务活动流程相吻合的系统性：三是不同种类财政专项资金的差异性；四是共同反映最终政策目标、可供比较考核的统一性。从当前情况看，尽管财政部门已经做了很多工作，但评价指标距完备的程度还有很长的路要走。 绩效审计评价标准有待研究确定。绩效审计评价标准是判断和衡量财政专项资金绩效水平优劣的标尺，是审计人员进行绩效审计评价的准绳，应当由审计机关主持制定。由于评价标准缺失，目前往往使用诸如总体效益较好或基本实现了预期目标、但在个别方面仍存在一些问题等之类的表述，对项目只能给出一个模糊的评价意见。 “3E”审计方法未形成体系。对财政专项资金施行“3E”审计，应当有一个审计方法体系，我们距此相去甚远。审计署已在有些审计领域取得了计算机审计方法体系的建设成果，财政专项资金的“3E”审计应当及早着手建立审计方法体系而不能各行其是。 财政专项资金绩效审计的工作思路和着力点 财政专项资金绩效审计的工作思路应当着眼于以下三个方面： 评价政策。据统计，2013年仅中央专项转移支付项目就有200多种，每个项目都有设立的政策背景、政策意图，都有特定目的，针对特定事项。财政专项资金绩效审计首先要看项目设立的目标是否实现，执行的过程中有无被扭曲。特别关注财政专项资金运用后对财政政策预期效果的正面影响程度，财政政策无法落实要考虑是不是专项资金的设立存在缺陷而造成。 反映问题。揭示问题是追责的前提，也是审计发挥威慑作用的重要手段。财政专项资金使用具有跨地区、跨部门，由多个具体项目组成的特点，审计中最容易出现的问题是抓不住要点。要注意从总体上把握情况，深入调查研究，认真归纳、总结，找出共性，把握实质。在此基础上揭示财政专项资金在项目管理和资金筹集、分配、管理和使用过程中存在的问题，以及这些问题对资金使用效益的负面影响。 分析效益。依据政府宏观目标、社会效益目标、环境效益目标、被审计部门管理目标和被审计项目计划目标的先后次序，综合评价资金使用效果、作用和影响。评价应当以财政专项资金绩效评价指标和绩效审计评价标准为基础。 随着国家财政财力的增强，财政专项资金数额持续增大，管理层级下移趋势明显，财政专项资金绩效审计任务加重是不争的现实。提升财政专项资金绩效审计的质量和水平应当从以下五个方面着力。 关注设立财政专项资金决策的科学性。我国“十二五”规划确立了“以加快转变经济发展方式为主线”的指导思想；新一届政府提出了“打造中国经济升级版”发展目标，要求经济发展模式、发展要素、发展路径等进行转变。这是衡量设立财政专项资金决策科学性的标准。要检查并评价财政专项资金对优化社会资源配置，在促进经济发展模式转变方面发挥的作用。对于设置种类过多，部分专项转移支付应当调整为一般转移支付，重复交叉的专项资金应予撤销等问题，应当通过审计建议提出。 关注财政专项资金数额分配的合理性。要剔除不应由专项转移支付解决的支出，让其回归到正常的财政预算支出科目；应该由地方政府负责提供的产品，不应再包括到中央（或者上级）专项转移支付之中，确实属于需要由中央（或者上级）政府负担的项目，中央（或者上级）政府应当切实履行应尽的财政责任。对于财政专项转移支付公开透明度不够，资金投入方向、力度、周期等方面存在明显不适当的问题，应当通过审计，阐述佐证其不合理之处，提出相应的审计建议，促进财政专项资金数额分配更趋合理。 关注财政专项资金管理使用的合规性。管理使用的合规性涉及两类部门单位，一类是财政部门，另一类是资金使用单位。现行的财政专项资金制度在监督管理方面存在一定的缺失，财政部门一方面要完善制度，另一方面要不折不扣地执行现有制度，有令不行甚至有人通过为企业获得财政专项资金提供帮助从中牟利等违纪违法现象，是审计工作首先要正视并且坚决予以揭示的问题。同时，绝不能放松对资金使用单位的检查。审计署2013年调查发现，国家能源节约利用、可再生能源和资源综合利用项目补贴中，在相关政府部门的眼皮底下，102个项目单位编造虚假申报材料，套取、骗取项目补贴资金5.56亿元。一些地方和企业为了获取专项资金，不惜花重金打通关节，甚至形成专职“资金掮客”，已经成为滋生腐败的土壤，必须铲除。 关注财政专项资金项目运行的效益性。财政专项资金项目运行的效益性有多个角度、多项指标，是实施“3E”审计的核心内容，需要不断探索，在实践中逐步完善。财政专项资金产生效益的前提是项目投入运行，项目不能运行，效益无从谈起。财政专项资金绩效审计一定要实地考察项目的运行情况。对于一些财政专项资金的产出不便用货币进行计量的项目，要从宏观层面分析，看资金的使用是否实现了国家特定政策的目标；从微观层面分析，看资金使用单位是否遵从规定用途使用，项目是否按期、按标准完成，配套资金是否全部到位，还要检查资金有无挪用、有无损失浪费，以确定资金投入是否达到最小化。 提高财政专项资金绩效审计的有效性。财政专项资金绩效审计的有效性所依赖的外部条件是国家和财政部门重视管理规范化建设，及早出台或者完善财政专项资金绩效评价指标；所依赖的内部条件是各级审计机关要营造勇于探索的氛围，积极推进包括“3E”审计内容的财政专项资金绩效审计。要扎扎实实地做好以下六项工作。 一是加强财政专项资金绩效审计理论研究，总结审计实践经验，着眼经济转型、财政改革需要，明确提出：宏观性、合法性、经济性、效率性和效果性相结合，是具有中国特点的财政专项资金绩效审计方式，分阶段、分层次地予以推进。 二是要制定财政专项资金绩效审计指南，合理确定审计范围、重点和审计工作步骤，合理界定上、下级审计机关在资金流向、项目实施各个阶段之间数据信息的交互和共享责任。 三是要尽快建立系统的绩效审计评价标准体系。要建立起一个开放的框架，提供一个能够及时修订、追加评价指标的平台。作为启动，要先归纳梳理部分通用定量指标，比如：反映财政专项资金收支数、预算数、上年执行数变化情况等增长性指标；反映专项资金总体、分类、占比等结构性指标；反映指标增长率之间变化情况的趋势分析指标；反映失真率、违规率、负面影响率的合规性指标；反映效率和效果的绩效性指标等。对无法通过数量计算分析评价内容，则在此基础上，整理形成给予客观描述和分析来反映评价结果的通用定性指标。 四是要改进财政专项资金绩效审计实施方式。为适应“多专业融合、多视角分析、多方式结合的审计组织方式”，当前要特别强调建立体现共享合作的考核机制，引导审计人员增强整体意识，通过合作、合力取得项目成效。 五是要合理确定审计内容，加大“3E”审计的比重。要重视数据的采集、积累和利用，引入大数据技术，开展数据挖掘分析。 六是要进一步促进财政公开，完善审计公告制度，提高公告的及时性，有效借助社会舆论的监督力量，从更广义的层面上对财政专项资金的管理使用进行全方位监督，促使审计结果利用效益最大化。标签：财政专项资金论文; 审计方法论文; 审计计划论文; 审计质量论文; 项目目标论文; 审计目标论文; 专项审计论文; 管理审计论文; 审计流程论文; 财政制度论文; 经济论文; 时政论文;